Ерошкина Лариса Александровна Директор Департамента межбюджетных отношений
- Лариса Александровна, в этом году и федеральный центр, и регионы возвращаются к среднесрочному трехлетнему бюджетному планированию. Можно ли считать, что предпосылкой к этому послужило, в том числе, улучшение финансовой ситуации в субъектах Российской Федерации?
- Прежде всего, можно говорить о некой стабилизации бюджетной системы в целом, о ее адаптации к изменению внешнеэкономической конъюнктуры. Что касается региональных финансов, то в 2016 г. положительная тенденция отмечалась по всем основным доходным источникам: в целом доходы увеличились на 6,6%, в том числе налоговые и неналоговые доходы – на 8,7%.
Сдерживание темпа роста расходов привело к снижению дефицита в 2016 г. до 12,5 млрд руб. – самому низкому показателю с 2008 года. Безусловно, это результат совместной работы финансовых органов субъектов Российской Федерации и Минфина России по ограничению роста государственного и муниципального долга, по сокращению неэффективных бюджетных расходов, а также по увеличению доходных источников. Благодаря проведению консервативной долговой политики госдолг субъектов РФ на 1 января 2017 г. вырос только на 34,6 млрд. руб., или на 1,5%; в 32 регионах произошло его снижение. Для сравнения: в предыдущие годы ежегодный прирост госдолга составлял 15% и более.
Отношение госдолга к объему доходов бюджетов субъектов Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений на 1 января 2017 г. составило 33,8% со снижением к уровню 1 января 2016 г. на 2,7%. С 14 до 8 уменьшилось количество регионов с уровнем долга выше 100% налоговых и неналоговых доходов бюджета.
Впервые с 2009 г. сокращен долг по заимствованиям у кредитных организаций.
В течение 6 месяцев текущего года сохраняется тенденция роста доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ: налоговые и неналоговые доходы увеличились на 9%(аналогичный прошлогодний показатель – 6%).
Темпы роста основных налогов также превышают прошлогодние, например, по налогу на прибыль – 12% (за 6 месяцев 2016 г. – снижение на 1%), по налогу на имущество организаций – 13% (в 2016 г. – 7%).
Следует подчеркнуть, что бюджеты регионов текущего года сформированы в основном с учетом консервативных подходов (план по доходам составлен на уровне 2016 г.). То есть уже сейчас регионы получают дополнительные доходы, не учтенные при планировании бюджетов. При принятии решений об использовании этих доходов важно исходить из приоритетности социально значимых расходов, выполнения «зарплатных» указов Президента Российской Федерации. Бюджеты субъектов Российской Федерации исполнены с профицитом в 437 млрд. руб. при запланированном дефиците 971 млрд. рублей. Консолидированный долг регионов по данным на 1 июля 2017 г. снизился к уровню 1 января 2017 г. на 5,0%, или на 132,0 млрд рублей.
При этом сокращался как региональный, так и муниципальный долг. Рыночные заимствования уменьшились на 15,0%, или на 224,3 млрд. руб., а их доля в общем объеме долга снизилась на 6% и составляет 50%.
Несмотря на общие положительные тенденции в исполнении бюджетов, регионы не столь однородны: бюджеты некоторых из них характеризуются высокой величиной накопленного государственного и муниципального долга, низким качеством планирования и управления региональными финансами.
В этих условиях необходимо найти оптимальный баланс между поддержкой регионов с низким уровнем собственной налоговой базы и «проблемных» регионов с высоким уровнем государственного долга и стимулированием самостоятельных усилий по экономическому развитию других субъектов Российской Федерации.
Основные направления по обеспечению такого баланса содержатся в базовом документе стратегического планирования – в Основах государственной политики регионального развития на период до 2025 года, утвержденных Указом Президента РФ от 16.01.2017 № 13.
Согласно этому Указу предполагается поэтапное снятие бюджетных ограничений для регионов, стимулирующие виды господдержки регионов, дифференцированный подход к предоставлению субсидий в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности и социально экономического развития, совершенствование разграничения полномочий между уровнями власти.
- Что предполагает снятие ограничений для регионов, которое стоит первым пунктом в названном Вами базовом документе?
- Речь идет о снижении регулирования на федеральном уровне налоговых доходов, составляющих основу региональных и местных бюджетов. Предприняты серьезные шаги и в отношении отмены льгот по региональным налогам.
Пересмотрена льгота по налогу на имущество организаций в части движимого имущества, установленная на федеральном уровне. Ее применение с 1 января 2018 г. на территории субъекта РФ возможно только по решению этого субъекта.
Аналогичный подход применен в отношении налоговой льготы по налогу на имущество организаций в части имущества, используемого при осуществлении деятельности по разработке морских месторождений углеводородного сырья в Каспийском море.
Это дает возможность построить диалог между инвесторами и органами власти регионов по установлению преференций и результатам деятельности бизнеса на территории субъекта Российской Федерации.
В настоящее время как на федеральном, так и на региональном уровне существует большое количество льгот и преференций; при этом значительная их часть является бессрочными; они не направлены на решение какой-либо конкретной задачи экономической политики государства, не носят «адресный» характер. Зачастую также льготы не поддаются корректной количественной оценке в силу отсутствия необходимых для этого данных.
На ближайшие несколько лет стоит задача ввести правило для отдельных видов льгот и преференций, которое означает, что они применяются на территории региона в случае принятия соответствующего закона субъекта РФ.
Также важно проработать в текущем году общую методологию оценки эффективности льгот с использованием в рамках бюджетного процесса подхода к ним как к «налоговым (неналоговым) расходам».
В настоящее время в субъектах РФ также достаточно широко распространена практика установления льготных режимов налогообложения. При этом зачастую устанавливаются бессрочные льготные режимы, не связанные с реализацией инвестиционных проектов на территории, участникам консолидированной группы налогоплательщиков и организациям нефтегазовой отрасли в основном по налогу на имущество организаций, транспортному налогу и налогу на прибыль.
Безусловно, регионам необходимо проводить оценку эффективности предоставленных льгот и пониженных ставок, разрабатывать планы по отмене неэффективных льгот, принимать меры, способствующие росту налогового потенциала по региональным и местным налогам.
На принятие таких мер направлены заключенные с Минфином России соглашения.
Например, многие субъекты Российской Федерации устанавливают налоговые ставки для транспортных средств значительно ниже максимально возможных, в том числе по транспортным средствам, являющимся предметом «роскоши» (катера, яхты, самолеты). 24 региона не установили кадастровую стоимость в отношении отдельных видов имущества организаций (например, административных, торгово-развлекательных центров).
Кадастровая стоимость по налогу на имущество физических лиц в 2016 г. не была установлена 35 субъектами Российской Федерации.
Еще одно направление стимулирования роста доходов субъектов РФ предусмотрено при переходе к распределению региональной части акцизов (в бюджеты субъектов Российской Федерации зачисляется 50% от общего объема поступлений) на крепкий алкоголь на основе данных розничных продаж.
Сейчас Минфин России прорабатывает под ходы по переходу с 2018 г. к распределению нормативов от акцизов на крепкий алкоголь в большем объеме пропорционально розничным продажам по данным единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции с учетом необходимости повышения уровня легализации рынка крепкого алкоголя в данных регионах. Конечно, этот подход может привести к снижению поступления доходов в бюджеты ряда регионов, поэтому обсуждается механизм компенсации таким регионам «выпадающих доходов».
- Развитие межбюджетных отношений всегда было направлено на стимулирование роста экономического потенциала регионов, на расширение их налоговой базы. Какие новации планируются в этой части?
- Это по-прежнему остается важной задачей, для решения которой предусмотрены соответствующие меры.
Во-первых, для стимулирования регионов, где в последние годы добиваются высоких темпов роста экономики и налогового потенциала, планируется выделение грантов в размере по 20 млрд руб. начиная с 2017 года.
Во-вторых, разрабатывается механизм предоставления стимулирующих межбюджетных трансфертов регионам, в которых несколько лет формируется прирост налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в федеральный бюджет, в отчетном году по сравнению с предыдущим годом.
В-третьих, будут использоваться стимулирующие механизмы, содержащиеся в методике распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, что означает не сокращение ранее распределенных на очередной финансовый год и плановый период дотаций в случае высоких темпов роста налогов в регионе. С 2017 г. существенно, на 100 млрд руб., увеличен объем дотаций на выравнивание; по отдельным регионам ее прирост составил 1,5–2 раза.
Хочу подчеркнуть, что впервые при распределении дотаций на 2017 г. применяется подход по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности по налоговому потенциалу регионов с учетом результатов инвентаризации расходных полномочий.
В текущем году это соотношение составляет 80 и 20%. Расчет коэффициента соотношения минимального объема расходных обязательств к фактическим будет производиться на 2018 г. по данным реестров расходных обязательств регионов 2016 г., которые были представлены в формате автоматизированной системы «электронный бюджет».
Расходы должны быть приведены по укрупненным группам полномочий (образование, здравоохранение, дорожное хозяйство и т.д.) к среднероссийским значениям с учетом корректирующих коэффициентов стоимости расходов. То есть будет рассчитан минимальный (модельный) бюджет субъекта Российской Федерации.
В 2017 г. предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности также стало элементом системы стимулирования регионов и сопровождается ростом ответственности высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за результаты их деятельности, направленной на развитие региона.
С 2017 г. предоставление дотаций осуществляется в соответствии с соглашениями, содержащими обязательства по осуществлению мер, направленных на снижение уровня дотационности субъекта Российской Федерации, по росту налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, и мер, направленных на бюджетную консолидацию.
Сейчас для регионов важно принять реалистичные бюджеты на 2018–2020 гг., повысить качество прогнозирования бюджетов и документов стратегического планирования.
В случае невыполнения обязательств, зафиксированных в соглашении, предусматривается снижение объема дотаций на 5% на очередной финансовый год, но не более чем на 5% налоговых и неналоговых доходов в отчетном году. Хочу отметить, что никакая финансовая помощь не обеспечит сбалансированность региональных бюджетов, пока будут увеличиваться решениями из центра расходные обязательства регионов.
Сегодня существует огромное количество нормативных правовых актов, и в первую очередь федеральных органов исполнительной власти, которые непосредственно влияют на оценку полномочий субъектов Российской Федерации. Объем таких обязательств оценивается от 70 до 90% в общем объеме расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Так, в сфере здравоохранения объем расходных обязательств регионов, регулируемых на федеральном уровне, достигает 98% от общего объема финансирования в данной сфере, в сфере образования – 77%, в социальной – 28%.
Предложения по возможной минимизации такого регулирования будут обсуждаться с коллегами из регионов.
- Лариса Александровна, Вы упомянули термин – «минимальный (модельный)» бюджет. Расскажите, пожалуйста, об этом подробнее.
- Основой для расчета модельного бюджета является информация финансовых органов субъектов Российской Федерации о расходах бюджетов по видам расходных обязательств, представленная в Министерство финансов Российской Федерации в форме реестра расходных обязательств.
Минфин России в текущем году разработал новый порядок сбора реестров расходных обязательств. Он предполагает представление регионами информации по финансированию расходных обязательств в соответствии с новыми формами – реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации, свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, справочная таблица по финансированию полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Для повышения понятности и прозрачности подготовки форм реестров разработаны указания по их заполнению. Введены новые справочники кодов для обеспечения кодировки полномочий: справочники кодов расходных обязательств, кодов указов Президента Российской Федерации, кодов государственных программ Российской Федерации. Коротко отмечу основные изменения.
По формам реестров расходных обязательств расширены перечень видов нормативных правовых актов и блок по заполнению объемов финансирования полномочий за отчетный и плановый период, оценки стоимости полномочий, введен блок для отражения методики оценки стоимости полномочий, реестр субъекта РФ предполагает раздельное отражение объемов финансирования по источникам финансирования (за счет средств федерального бюджета, бюджета региона и иных безвозмездных поступлений), а также осуществлена привязка расходных обязательств к группам полномочий для определения расчетного объема расходных обязательств за счет присвоения кода соответствующей группы каждому расходному обязательству для дальнейшей их интеграции в справочную таблицу по финансированию полномочий.
Расчет «модельного» бюджета осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 22.11.2004 № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации».
В соответствии с действующей методикой при определении «модельного» бюджета расходные обязательства субъекта РФ и муниципальных образований разделяются на первоочередные и не первоочередные.
Нормирование расходов осуществляется по 23 направлениям, из них 22 первоочередные укрупненные «отраслевые» группы полномочий (образование, здравоохранение, культура, сельское хозяйство и пр.) и одна общая, включающая 3 группы не первоочередных расходных обязательств (расходные обязательства, установленные актами субъекта РФ, сверхнормативное финансирование федеральных полномочий, дополнительные меры социальной поддержки).
На первом этапе расчета «модельного» бюджета определяется среднероссийский показатель по каждой группе расходных обязательств (без учета 5 максимальных и 10 минимальных значений по каждой группе).
Далее к среднероссийским показателям применяются индивидуальные факторы, определяющие стоимость расходных обязательств и корректирующие коэффициенты.
Во-первых, это показатели приведения и корректирующие коэффициенты структуры расходов, например: численность населения и коэффициент расселения населения по субъекту РФ, площадь территории, объем сельскохозяйственного производства (в группе расходов «сельское хозяйство»), численность детей в дошкольных образовательных учреждениях, численность детей, получающих общее, дополнительное и среднее профессиональное образование и коэффициент расселения населения по субъекту РФ (в группе расходов «образование»).
Во-вторых, применяются корректирующие коэффициенты стоимости расходов: отношение стоимости фиксированного набора товаров и услуг к среднероссийскому уровню, коэффициент транспортной доступности, отношение уровня заработной платы в общем образовании к среднероссийскому значению, среднероссийское значение соотношения фонда оплаты труда прочего персонала к общему объему фонда оплаты труда работников учреждений по видам образования (в группе расходов «образование»), среднемесячный доход от трудовой деятельности по отношению к среднероссийскому значению, отношение величины прожиточного минимума к среднероссийскому уровню (в группе расходов «социальная поддержка населения»), отношение стоимости жилья за кв. метр к среднероссийскому уровню (в группе расходов «строительство жилья»).
Доведение объемов финансирования до среднего значения производилось в отношении расходов на образование, здравоохранение, культуру, физическую культуру и спорт, а также расходов на социальное обеспечение.
Следующий этап расчета – определение минимального объема расходов по каждому расходному обязательству, а также формирование «модельного» бюджета по субъектам Российской Федерации и его использование в межбюджетных отношениях.
- Как Минфин оценивает эффективность предоставления целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета?
- При формировании федерального бюджета на 2018–2020 гг. мы должны закрепить положительные результаты, достигнутые в 2017 г. в рамках госпрограммы «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами», по следующим направлениям.
Во-первых, это продолжение работы по консолидации субсидий (в 2017 г. их стало уже 8) с учетом необходимости укрупнения показателей результативности предоставления субсидий (например, в субсидиях по сельскому хозяйству количество показателей достигает 35 на 1 субсидию).
При этом отмечу, что общее количество субсидий сократилось почти на 31% – с 95 в 2016 г. до 65 в 2017 году.
Во-вторых, необходимо продолжить работу по повышению предсказуемости объема финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета регионам: распределять все субсидии между бюджетами регионов приложениями к федеральному закону о бюджете, а также проводить предварительное обсуждение с регионами результатов распределения и условий предоставления субсидий.
В подготовленном проекте изменений в Бюджетный кодекс предлагается установить обязанность распределения субсидий законом о бюджете и направления в регионы результатов распределения субсидий до 20 августа текущего года;
В-третьих, с 2018 г. будут действовать единые для всех субсидий, рассчитанные на формализованной основе, предельные уровни софинансирования расходных обязательств субъектов РФ из федерального бюджета.
Их размер напрямую зависит от бюджетной обеспеченности региона, снижаясь одновременно с ростом уровня бюджетной обеспеченности.
Подготовлены изменения методики расчета указанных уровней – они утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 12.07.2017 № 1456-р на основе данных об уровне расчетной бюджетной обеспеченности текущего года и будут действовать в течение 3 лет.
Также внесены изменения в правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, предусматривающие в случае реализации в субъектах РФ по решению Президента Российской Федерации или Председателя Правительства Российской Федерации мероприятий, имеющих общегосударственное значение, возможность на 99% софинансировать из федерального бюджета капитальные вложения.
Продолжится работа по заключению соглашений о предоставлении субсидий на долгосрочный период в случае, если распределение субсидий утверждено более чем на 1 год.
Бюджетным законодательством предусмотрена возможность заключения соглашений на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств.
Подготовлены изменения в правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, которые позволят устанавливать уровень софинансирования расходного обязательства субъекта РФ в соглашении с превышением предельного уровня софинансирования исходя из объема бюджетных ассигнований, предусмотренных в местном бюджете.
Однако такая возможность должна сопровождаться ростом ответственности муниципальных образований за невыполнение условий предоставления субсидий, которая отражается целым рядом требований, зафиксированных в соглашении.
- Несмотря на отмеченные Вами положительные тенденции в снижении госдолга регионов, он превышает 2,2 трлн рублей. Какие меры предусматривает Минфин для оздоровления ситуации?
- Для снижения нагрузки на региональные бюджеты по обслуживанию и погашению государственного долга с 2014 г. Минфин проводит работу по замещению их коммерческих долговых обязательств бюджетными кредитами из федерального бюджета, предоставляемыми под 0,1% годовых.
Одновременно с регионом заключается соглашение о проведении органами власти взвешенной долговой политики.
Общий объем таких бюджетных кредитов в 2014–2016 гг. составил 729 млрд рублей. Что касается 2017 г., то этот показатель – 200 млрд руб., из которых 150 млрд в целях погашения долговых обязательств распределено между субъектами РФ до начала текущего финансового года.
Такое решение позволило учесть эти средства при принятии законов о региональном бюджете, сократив расходы на обслуживание госдолга.
Отмечу, что начиная с 2017 г. бюджетные кредиты предоставляются на срок до 5 лет.
Правилами предоставления бюджетных кредитов предусмотрены обязательства по ограничению размера дефицита бюджета субъекта РФ и поэтапному сокращению доли общего объема государственного долга субъекта РФ, в том числе по рыночным заимствованиям, к объему доходов бюджета региона без учета безвозмездных поступлений.
По итогам проведенного в 2017 г. мониторинга 16 регионов нарушили условия предоставления бюджетных кредитов в целях замещения долговых обязательств и должны досрочно возвратить порядка 92 млрд рублей.
На Правительственной комиссии по региональному развитию одобрены подходы к рефинансированию бюджетных кредитов субъектов Российской Федерации, нарушивших условия в 2017 году.
При этом будут учитываться результаты выполнения Программ оздоровления государственных финансов регионом за 2016 г.: более 75% выполнения Программы и бюджетный эффект выше 2% от объема расходов – предоставление кредита в полном объеме; от 50 до 75% выполнения – повышающий коэффициент 1,5; менее 50% – увеличение кредита не предусматривается.
Принятые решения увеличат объем финансовой помощи в виде бюджетных кредитов на 73,9 млрд рублей.
Регионам-нарушителям они будут предоставляться при условии принятия мер по повышению финансовой дисциплины.
Например, предлагается предусмотреть санкционирование Федеральным казначейством расходов регионов-нарушителей с уровнем рыночного долга более 80%.
- Недостаток средств в местных бюджетах на исполнение переданных полномочий постоянно обсуждается экспертным сообществом. Предполагаются ли какие-либо усовершенствования межбюджетных отношений на региональном уровне?
- Минфин России внимательно рассматривает предложения региональных финансовых органов, касающиеся совершенствования межбюджетного регулирования на региональном и местном уровнях.
Большинство из них нашли отражение в подготовленных изменениях в Бюджетный кодекс, которые в целом охватываю три основных направления: – расширение бюджетных полномочий регионов и муниципальных районов, которым предоставляется право устанавливать единые нормативы отчислений в бюджеты соответствующих видов муниципальных образований от отдельных неналоговых платежей, что создает условия для расширения доходной базы местных бюджетов; – уточнение положений, регламентирующих формы, порядки и условия предоставления межбюджетных трансфертов, в том числе на региональном и местном уровнях, в рамках которого расширяются формы предоставления межбюджетных трансфертов за счет введения «горизонтальных» субсидий, дотации на сбалансированность, предусматриваются нормы о предоставлении единой субвенции.
При предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований впервые предусматриваются случаи, при которых регионы имеют возможность снижать размеры критериев выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности (финансовых возможностей) муниципалитетов, а также расширяется перечень случаев снижения размеров дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; – уточняются подходы, связанные с ограничениями по организации бюджетного процесса на муниципальном уровне, контролем за их исполнением и применением мер к нарушающим такие ограничения муниципалитетами.
Изменяется расчет размера дотационности муниципальных образований (не будет учитываться размер иных межбюджетных трансфертов между районом и поселениями по заключенным соглашениям на решение вопросов местного значения).
Вводится особый порядок расчет размера дотационности преобразованных муниципальных образований.
Впервые введено право регионов приостанавливать или сокращать межбюджетные трансферты в случае невыполнения условий соглашения о мерах по восстановлению платежеспособности муниципального образования.
Финансовый орган региона должен будет устанавливать ежегодно до 15 ноября перечень всех муниципалитетов, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и доходы по дополнительным нормативам отчислений, независимо от уровня дотационности.
Эти и некоторые другие нововведения позволят создать дополнительные условия для повышения эффективности межбюджетного регулирования на региональном и местном уровне.
