Совсем недавно я упоминал, что наше правительство опубликовало концепцию создания единого портала бюджетной системы (проект «Электронный бюджет»). Это сравнительно небольшой документ на 29 страниц о том, что планируется создать веб-сайт www.budget.gov.ru, на котором будет размещаться информация о состоянии бюджетной сферы Российской Федерации.
Документ важный и, особенно для тех, кто понимает, он неплохо отражает ситуацию с подходом к открытости в нашей стране.
Вначале тезисы
Для начала - ключевые идеи концепции тезисами, а потом я их прокомментирую и рассмотрю отдельные разделы документа подробнее:
1. У России низкий показатель в международном рейтинге OBI (Open Budget Index), всего 60 баллов (это уровень «некоторой прозрачности»), и правительство хочет повышение рейтинга России не менее чем до 70 баллов, что позволит России быть в группе стран с «существенной прозрачностью». Это - одна из целей создания системы «Электронный бюджет».
2. Идея - в интеграции информации о бюджетах всех государственных и муниципальных структур в рамках единой централизованной системы.
3. В качестве примера приводятся проекты «zakupki.gov.ru», gosuslugi.ru, ГАС «Управление» и «Электронный регион».
4. Система предполагает публичный контур с доступом всех граждан к части информации и закрытый конкурс с другим уровнем доступности информации и личными кабинетами для представителей государственных и муниципальных структур.
5. Предполагается, что в системе будет работать до 50% всех муниципальных образований.
6. Всего предполагается 12 подсистем: ведение реестров, бюджетное планирование, управление доходами, управление долгом и финансовыми активами, управление денежными средствами, управление расходами, управление закупками, управление нефинансовыми активами, управление кадровыми ресурсами, учет и отчетность, финансовый контроль, информационно-аналитическое обеспечение.
7. Предполагается, что в системе будет реализована подготовка планов закупок, в подсистеме которая называется «управление закупками». А сама система будет интегрирована с zakupki.gov.ru.
8. Подсистемы будут предоставляться регионам по модели SaaS и те смогут использовать их для собственных нужд бюджетирования.
9. Проект будет создаваться в два этапа. Первая очередь будет создана в 2011-2012 годах. Вторая очередь - в 2013-2014 годах.
Тезисно, вроде всё, теперь что, я обо всём этом думаю.
Финансовая прозрачность
Начну с того, что уровень финансовой прозрачности государства в России весьма высок. И если обратиться к тому же рейтингу Open Budget Index, то Россия превосходит там такие европейские страны, как Италия, Румыния, Болгария, Португалия, Албания и многие другие. Подробнее можно посмотреть в рейтинге OBI за 2010 год. Надо ещё учитывать, что не все страны анализировались, но и то, что есть - это весьма немало. А если сравнивать с прозрачностью других российских ведомств вроде МВД, то окажется, что публичность деятельности Минфина и Казначейства весьма и весьма велика.
Об Open Budget Index подробнее
Впрочем, вернёмся, к Open Budget Index. Так вот одна из особенностей этой концепции, что не позволит достигнуть заявленные цели в повышении России в этом рейтинге и достижении 70 баллов и выше. А дело в том, что этот рейтинг публикуется не просто как сводная табличка, а с весьма детальной раскладкой всех критериев и рекомендаций.
Можно прочитать на английском подробный документ с комментариями по анализу бюджета в России и просмотреть на русском страновой профиль по России за 2010 год. В последнем документе и присутствуют вполне чёткие рекомендации, которые и я перечислю.
А там написано что России следует:
• Публиковать Полугодовой отчет;
• Составлять и публиковать Гражданский бюджет;
• Повысить степень полноты «Проекта бюджета исполнительной власти» и «Годового отчета»;
• Предоставлять общественности возможности для участия в слушаниях законодательных органов по бюджету.
Всё это верно. И, кстати, почитайте интервью с Татьяной Виноградовой из центра «Стратегия», которые и заполняли формуляр прозрачности бюджета по России. Она там раскрывает ряд понятий, вроде того, что такое «гражданский бюджет» – как бюджет, написанный простым языком и понятный гражданам. Кстати, такой гражданский бюджет в 2008 году создавался в Красноярском крае и назывался он «Путеводитель по бюджету», его и сейчас можно прочитать на сайте администрации края.
Однако ничего из того, что было рекомендовано при анализе для Open Budget Index, не упомянуто в концепции «Электронного бюджета». И более того. Для того, чтобы повысить уровень России в этом рейтинге, не нужно создавать какие-либо системы, достаточно лишь потратить совсем немного усилий на создание гражданского бюджета и публикацию уже существующего полугодового отчета.
По этой причине, хотя и создание системы «Электронный бюджет» уровень прозрачности повысит, вернее, централизует, однако будет ли эта централизованная система прозрачной или нет - мы пока не знаем.
Технологическая унитаризация
Так если не прозрачность, то что? Я ранее писал о таком явлении, как технологическая унитаризация, а то есть интеграция властной вертикали посредством ключевых информационных систем. Идея здесь в том, что во многих вопросах, которые в большинстве федеративных стран являются предметом разделения власти между федеральным центром, регионами и общинами (местным самоуправлением), так вот в этих вопросах в России большая часть полномочий по контролю и переходит федеральной исполнительной власти. Этот переход осуществляется через принятие законов, в которых регламентируется создание информационных систем, для которых как данность упоминается интеграция региональных и местных систем/функций в эту единую систему. Все приведённые примеры в этой концепции построены именно по этому принципу – они ставят региональные и местные власти, а также иные государственные структуры вне федерального подчинения в ситуацию зависимости от федерального регулирования и федеральных операторов данных информационных систем. Это касается и единого сайта закупок, и проекта по торгам по госимуществу, и сайта госуслуг и многое другое. Кстати, у оппозиционных политиков, публикующих критику "Электронной России", хорошо заметно то заблуждение, что всё что делается – делается под «роспил». А это именно что заблуждение, поскольку как раз то, что касается обеспечения федерального контроля за всеми остальными ветвями и уровнями власти, наше правительство делает весьма неплохо. Мотивация к этому велика, а противодействие невелико.
Нет упоминаний федеральной контрактной системы
И это, конечно, не просто так. Ни ФКС, ни Минэкономразвития там, конечно, не упоминаются. Собственно по отсутствию этого упоминания и можно понять позиции обоих ведомств – Минфина и Минэкономразвития. Эта позиция — не озвучиваемый публично конфликт и перетягивание каната в том, что касается планирования госзаказа и контроля результатов. Фактически за счёт того, что концепция «Электронного бюджета» была опубликована постановлением правительства раньше, чем будет опубликован концепция ФКС, то и ФКС теперь придётся прикручивать к «Электронному бюджету», а не наоборот.
Хорошо это или плохо? Лично я этого не знаю. Каждое ведомство в своём праве. А я не удивлюсь, если эту карту начнут разыгрывать другие ведомства.
Что в итоге?
Главное, что я хотел донести – это то, что создавая подобные системы, прозрачность является неким публичным доводом, не всегда подкреплённым фактическими действиями. Настоящие цели же Правительства, а здесь уровень принятия решения именно такой, в решении своих задач по закреплению контроля. Поэтому для обеспечения действительной прозрачности чего бы то ни было необходимо, чтобы концептуальные документы такого рода готовились не от госструктур, а на уровне гражданского общества, и последовательно доносились до лиц, принимающих решения.
