Основные направления долговой политики России в 2012-2014 гг. президиум правительства рассмотрит 11 августа(проект есть у«Ведомостей»). Федеральный бюджет формируется с устойчивым дефицитом, говорится в документе, финансировать его предполагается в основном за счет госзаймов(см. таблицу на стр. 03). Предложение государственных ценных бумаг Минфин называет беспрецедентным — более 2 трлн руб. в год!
Пополнять суверенные фонды нереально, следует из документа, — почти все нефтегазовые доходы будут тратиться, в резервный фонд недолго будет направляться незначительная часть: в 2012 г. — 3,3%, в 2013 г. — 1%, а в 2014 г. — вообще 0%. Пополнение фонда национального благосостояния(ФНБ) даже не планируется.«Этап накоплений в жизни России закончился, теперь началась другая жизнь — займов, трат и соответствующих бюджетных рисков», — комментирует чиновник Минфина.
В 2012-2013 гг. дефицит бюджета составит 2,7% ВВП, а в 2014 г. — до 2,3% ВВП. На 90% он будет покрываться внутренними займами, внешние останутся минимальными — чтобы сохранить присутствие России как суверенного заемщика на международном рынке капитала и поддержать доступ к этому рынку.
Долг России невелик — 9,3% ВВП, но он и расходы на его обслуживание будут расти высокими темпами, а макроэкономическая ситуация — ухудшаться, сказано в документе. Если баррель нефти подешевеет на $10, доход бюджета снизится на 0,5 трлн руб., а дефицит вырастет на 1%.
Россия может лишиться одного из важнейших факторов финансовой стабильности — резервного фонда. Если средняя цена на нефть в 2012 г. опустится ниже $93 за баррель, то в 2013 г. на расходы придется направлять как чистые поступления от займов, так и средства самого фонда вплоть до его исчерпания.
Минфин провел стресс-тестирование долговых показателей России: если цена барреля нефти будет на $50 ниже прогноза($93 — 2012 г., $95 — 2013 г., $97 — 2014 г.), уже в 2013-2014 гг. госдолг превысит 20-21% ВВП. А если цена упадет до $60 за баррель, дефицит достигнет 5% ВВП. Тогда и займов не хватит, и будут опустошать ФНБ, проводить массовую приватизацию и повышать налоги, написано в основных направлениях. Но использование ФНБ ударит по хронически дефицитному Пенсионному фонду, доходы от продажи госимущества приходят всего раз, а увеличение налогового бремени накаляет социальную обстановку.
Рост госдолга может быть и меньше, уверен помощник президента Аркадий Дворкович:«Если нормально собирать налоги и выполнять программу приватизации». Но и максимальные цифры долга не опасны, считает он: у России низка долговая нагрузка.
Долговая стратегия России зависит от цены нефти: существенно увеличивая займы, Минфин закладывается на снижение ее котировок, указывает Владимир Брагин из«Альфа-капитала».
Весьма амбициозные планы заимствований(более 2 трлн руб.) реализовать невозможно на неподготовленном долговом рынке, говорится в документе, надо кардинально менять и либерализовывать внутренний рынок госдолга: совершенствовать инфраструктуру, повышать ликвидность, расширять инвесторскую базу.
До кризиса 2008 г. внутренние займы были невелики — 170-250 млрд руб. в год. Облигации федеральных займов(ОФЗ) выпускались скорее из технических, чем финансовых, соображений. В 2009 г. внутренний рынок стал одним из основных источников покрытия дефицита. Сейчас на ОФЗ приходится значительная доля — 37% — долгового рынка России, за последние 2,5 года рынок ОФЗ увеличился с 1,1 трлн до 2,5 трлн руб.
Для ОФЗ почти нет инструментов хеджирования рисков, поэтому инвесторы плохо покупают бумаги в периоды обострения ситуации на внешних рынках или при ухудшении внутренних условий инвестирования, говорится в основных направлениях. К тому же кредиторы повышают требования к доходности займов. Так что иностранцы(держат около 64 млрд руб., или 3% обращающегося долга) покупают ОФЗ, как правило, ради спекуляций, а основной спрос на них предъявляют российские госбанки(60% находящихся в обращении ОФЗ).
Негосударственные пенсионные фонды, у которых в управлении значительные средства, более 1 трлн руб. в ОФЗ не инвестируют, как и экспортеры нефти, газа и сырьевых товаров. У ОФЗ невысокая доходность, они не могут обеспечить конкурентное преимущество одного НПФ перед другим, говорит президент НПФ«Лукойл-гарант» Сергей Эрлик. Доходность бумаг ниже уровня инфляции, соглашается предправления НПФ«Первый национальный» Виталий Плотников. У фондов есть деньги, у государства нет желания за них отвечать, называет еще одну причину Эрлик, вспоминая 1998 г.:«Мы бы предпочли, чтобы государство выпустило пенсионные бонды с высокой гарантией, это бы привлекло средства фондов в экономику».
Но из основных направлений следует, что расширять базу инвесторов за счет консервативных российских участников рынка нет смысла — надо привлекать нерезидентов. Однако иностранцы не вкладываются в ОФЗ в основном из-за того, что невозможно рассчитываться с использованием международных клиринговых систем. ОФЗ торгуются на ММВБ, прямой доступ на которую имеют только российские участники с депозитарной лицензией, остальные покупают через посредников. Внебиржевая торговля ОФЗ запрещена.
Минфин намерен со следующего года либерализовать рынок ОФЗ, выпускаться будут только среднесрочные и долгосрочные бумаги и только с постоянной ставкой купонного дохода. Эмиссия краткосрочных инструментов — до года — будет рассматриваться как исключительная мера.
Минфин предлагает создать возможности для расчетов по ОФЗ с использованием международных депозитарно-клиринговых систем, упростить доступ иностранным участникам. Со следующего года ОФЗ допустят к обращению на фондовой бирже. В Минфине ожидают, что объединение торговли корпоративными и государственными облигациями на фондовой бирже расширит круг инвесторов. Минфин намерен также сделать одинаковыми налоговые ставки по ОФЗ и корпоративным облигациям.
«Столько занимать — много и не нужно», — считает главный экономист«Тройки диалог» Евгений Гавриленков: долговая политика — производная от бюджетной, а власть со следующего года решительно увеличивает номинальные расходы бюджета, наращивая долги и подталкивая инфляцию.«Раньше, когда правительство решало увеличивать займы, все объяснялось нынешними хорошими условиями на рынке. Обещали, что дальше будет хуже. Сейчас ситуация на международном долговом рынке меняется, и что будет дальше, никто не знает», — заключает он.
Если ситуация на мировом финансовом рынке ухудшится, стоимость заимствований для России увеличится как на внешнем, так и на внутреннем рынке, уверен Брагин.
