4.2. Развитие бюджетного федерализма
Бюджетная реформа направлена прежде на развитие бюджетного федерализма, в рамках которого предполагается обеспечить сбалансировать финансовые интересы и полномочия различных уровней бюджетной системы.
Для достижения этой цели постановлением Правительства Российской Федерации утверждена Федеральная программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года.
Целью программы определено формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налоговую и бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти различных уровней.
Создаваемая в соответствии с программой бюджетная система призвана обеспечить:
1) создание долгосрочных стимулов проведения структурных реформ, поддержания конкурентной среды, содействия росту доходов населения и экономическое развитие территории;
2) бюджетную ответственность – управление общественными финансами от имени населения и в интересах населения;
3) социальную справедливость – равной доступности гражданам к общественным услугам и социальным гарантиям;
4) создание условий для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления для выполнения возложенных на них функций;
Разграничение расходных полномочий между бюджетами определено в качестве первичной задачи.
Бюджетное законодательство не содержит четкого разграничения расходов между бюджетами различных уровней, поэтому программа предусматривает внесение в бюджетный кодекс понятия «расходные полномочия» - права и обязанности органов власти соответствующих уровней.
Чтобы это осуществить программа предполагает:
а) осуществить нормативное правовое регулирование бюджетных расходов: объем, качество, доступность общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов;
б) обеспечить органы государственной власти и органы местного самоуправления финансовыми ресурсами;
в) производить финансирование общественных услуг.
В Бюджетном кодексе должно быть четко закреплено разграничение расходных полномочий между уровнями на основе следующих критериев:
1) субсидиарности (максимальной близости власти к потребителю расходов);
2) территориального соответствия;
3) территориальной дифференциации;
4) эффекта масштаба – концентрации расходов обеспечивает экономию средств;
В распределении средств, программа предусматривает схему, состоящую из трех видов полномочий:
1. Нормативное регулирование.
2. Обеспечение финансовыми ресурсами.
3. Организация предоставления услуг.
Согласно этой схеме нормативное регулирование может осуществляться, например, федеральным и региональным уровнями, обеспечение финансовыми средствами за счет регионального бюджета, организация предоставления услуг может осуществляться региональным и местным уровнями.
Все бюджетные услуги разделены на 4 группы:
1. Бюджетные услуги общего характера.
2. Бюджетные услуги населению.
3. Экономическая политика.
4. Прочие функции.
Приведем отдельные примеры из каждой группы, полностью распределение функций приведено в приложении.
К бюджетным услугам общего характера относится учет недвижимости для налогообложения, при этом: нормативное правовое регулирование осуществляется федеральным, региональным и местным уровнями, обеспечение финансовыми средствами осуществляется за счет местных бюджетов, на местном же уровне организуется предоставление этой услуги.
В качестве бюджетной услуги населению рассмотрим здравоохранение общее. Нормативное регулирование осуществляется федеральным уровнем, финансирование и организация предоставления услуг осуществляется региональным + местным уровнями.
В области экономической политики рассмотрим местный (внутригородской) транспорт. Нормативное регулирование осуществляют все уровни, а финансирование и организации осуществляется региональным + местным уровнями.
Предложенная схема распределения расходных полномочий не позволяет определить, какие расходные полномочия будут сняты с местного самоуправления. Видимо только в законах это найдет точное отражение.
В отношении разграничения основных доходных источников между уровнями бюджета программа более конкретна (таблица 5).
В 2004 г. программа скорректирована и подкреплена внесением значительного объема поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы.
К числу существенных корректировок следует отнести отказ законодателей от введения налога на недвижимость путем объединения налога на имущество и налога на землю. Исключение и числа местных налогов торгового сбора и налога на рекламу.
С 2006 года основные налоговые источники будут закреплены за бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами на долговременной основе. Выравнивание бюджетной обеспеченности будет осуществляться на региональном уровне главным образом за счет дотаций и субвенций, на местном уровне - за счет налога на доходы физических лиц и дотаций.
Что касается соотношений, приведенных в таблице доходных источников и расходных полномочий, то (по предварительной оценки ряда экспертов) для значительного числа муниципальных образований, предлагаемых налоговых доходов будет явно недостаточно, чтобы обеспечить возлагаемые расходы. Следовательно, выравнивание, видимо, будет осуществляться по-прежнему за счет дотаций из региональных бюджетов.
Таблица 5 Общая схема распределения основных доходных источников между уровнями[1] бюджетной системы в Российской Федерации к 2005 году.
|
Налог |
Статус |
Зачисление (% от общего объема) |
||
|
Федеральный. бюджет |
Регион. бюджеты |
Местные. бюджеты |
||
|
Таможенные пошлины |
Ф |
100 |
|
|
|
НДС |
Ф |
100 |
|
|
|
Налог на доходы
физических лиц |
Ф |
|
70 |
30 |
|
Налог на прибыль[2] |
Ф |
25 |
75 |
|
|
Налог на наследование
|
Ф |
|
100 |
|
|
Транспортный налог |
Р |
|
100 |
|
|
Налог на игорный
бизнес |
Р |
|
100 |
|
|
Налог на имущество
организаций |
Р |
|
100 |
|
|
Налог на имущество
физических лиц |
М |
|
|
100 |
|
Земельный налог |
М |
|
|
100 |
|
Упрощенная система
налогообложения |
СНР* |
|
90 |
|
|
Налог на совокупный
доход |
СНР |
|
|
90 |
* Специальный налоговый режим