Понятие «бюджетная компетенция» выражает круг
субъективных прав и субъективных обязанностей субъекта Российской Федерации в
области бюджета.
Субъективное
право рассматривается теорией права как принадлежащая субъекту мера
дозволенного поведения, обеспечиваемая государством.
Субъективная обязанность – предписанная
субъекту мера должного, необходимого поведения[1].
Надо сказать, что
финансово-правовая литература в качестве альтернативного понятию «бюджетная
компетенция» довольно часто использует понятие «бюджетные права субъектов
Российской Федерации».
Понятие «бюджетные права»
широко использовалось бюджетным законодательством для обозначения
бюджетно-правового статуса государства и его публично-территориальных
образований еще с советских времен, когда 30 октября 1959 г. был принят Закон
СССР «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик», на базе которого во
всех союзных республиках были приняты законы о бюджетных правах этих республик
и местных Советов народных депутатов.
Хотя данный термин говорит только о правах,
не следует понимать его буквально. Как отмечает Н. И.
Химичева, «в данном случае речь идет о правах особого содержания…Эти
особенности заключаются в том, что бюджетные права по своим юридическим
свойствам во многих случаях сближаются с обязанностями, являются в значительной
мере одновременно и обязанностями (например, право утверждать бюджет, право распределять
бюджетные средства по основным направлениям расходов и т. д.). Таким
образом, в большинстве случаев бюджетное право (полномочие) и обязанность слиты
в едином полномочии, эти полномочия отражают неразрывность прав и обязанностей
субъектов бюджетного права»[2].
Бюджетный кодекс Российской Федерации прямо
не раскрывает содержания бюджетной компетенции субъекта Российской Федерации,
но содержит специальную статью, посвященную компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в
области регулирования бюджетных отношений (ст. 8).
Разумеется бюджетную компетенцию
субъекта Российской Федерации нельзя отождествлять с бюджетной компетенцией его
органов, но с другой стороны, как правильно на наш взгляд, отмечается в
литературе, в конкретном финансовом правоотношении дееспособность субъекта
Российской Федерации приходится на долю представляющих их в данном правоотношении
государственных органов[3].
В конечном счете
выявление бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации производится
путем анализа Конституции Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской
Федерации и других нормативных правовых актов бюджетного законодательства, а
также нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации.
В условиях федеративного устройства государства
бюджетная компетенция субъектов Российской Федерации основывается на
разграничении этой компетенции между федеральным центром и субъектами
Российской Федерации.
Согласно Конституции Российской Федерации
различаются 1) сфера ведения Российской Федерации; 2) сфера совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 3) сфера ведения
субъектов Российской Федерации.
К сфере ведения Российской Федерации в
области бюджета относится: установление правовых основ единого рынка; финансовое
и кредитное регулирование; федеральные экономические службы, включая
федеральные банки (п. «ж» ст. 71 Конституции); федеральный бюджет; федеральные
налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития (п. «з» ст. 71
Конституции). Согласно пункта 3 статьи 75 Конституции
система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы
налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным
законом, т. е. данные вопросы также отнесены к ведению Российской Федерации. При этом федеральные законы по вопросам бюджета, принятые
Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации
(п. «а» ст. 106 Конституции Российской Федерации); разработка и организация исполнения
федерального бюджета возложена на Правительство Российской Федерации, которое
также представляет проект бюджета и
отчет о его исполнении на рассмотрение Государственной Думы (п. «а» ст. 114
Конституции Российской Федерации).
Следует иметь в виду, что перечень предметов
ведения Российской Федерации, установленный статьей 71 Конституции Российской
Федерации, является исчерпывающим.
Вопросам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации посвящена статья 72 Конституции
Российской Федерации. Однако, заметим, термин «бюджет»
в этой статье не употребляется. И единственное, что может иметь отношение к
рассматриваемой сфере, так это «установление общих принципов налогообложения и
сборов в Российской Федерации» (п. «и» ст. 72 Конституции Российской
Федерации).
Что же касается предметов ведения субъектов
Российской Федерации в сфере бюджетных отношений, то в соответствии со статьей
73 Конституции Российской Федерации эти субъекты вне пределов ведения Российской
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обладают всей полнотой государственной
власти. Об этом же идет речь в пункте 4 статьи 76 Конституции
Российской Федерации, который устанавливает, что «вне пределов ведения
Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения,
автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое
регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов».
Таким образом, бюджетные полномочия субъектов
Российской Федерации конституционно ограничены только предметами ведения
Российской Федерации и её полномочиями по предметам
совместного ведения Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации.
Это положение получило свое подтверждение в
решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Так, его
Постановлением от 10 декабря 1997 г. «По делу о проверке конституционности ряда
положений устава (основного закона) Тамбовской области» определено, что
«отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской
Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта Российской Федерации
в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию
собственных финансовых ресурсов». Конституционный Суд
Российской Федерации пришел к выводу, что в круг предметов ведения субъекта
Российской Федерации входит осуществление собственного бюджетного регулирования
в пределах полномочий, предусмотренных статьей 73 Конституции Российской
Федерации, и это «согласуется с федеративной природой государства и
конституционным статусом субъекта Российской Федерации и не может трактоваться
как вторжение в сферу ведения и полномочий Российской Федерации».
Надо сказать, что наделение субъектов
Российской Федерации правом принятия законов по вопросам
собственной бюджетной деятельности есть выражение принципа федерализма в
организации бюджетного устройства страны. Ещё Г. Еллинек, известный
юрист-государствовед конца XIX века, говоря о федеративном
устройстве государства, выделял в качестве признака такого устройства
«возможность для субъекта федерации издавать регулирующие нормы вне контроля
высшей власти, то есть властвовать в силу собственного права»[4].
Субъекты Российской Федерации обладают довольно
разнообразными бюджетными правами и обязанностями. Представляется целесообразным
их рассмотреть применительно к трем видам бюджетов: а) собственному бюджету
субъекта Российской Федерации; б) федеральному бюджету; в) местным бюджетам.
Контрольные вопросы
1. Содержание понятия «бюджетная
компетенция».
2. Соотношение понятия «бюджетная
компетенция» и «бюджетные права».
3. Содержание понятия «бюджетные права
субъектов Российской Федерации».
4. Конституционные основы разграничения
компетенции в сфере бюджета между Российской Федерацией и субъектами Российской
Федерации.