Тамара СПЕКТОР 29/1/2004
Ссылка: http://www.kurier-online.ru/archive/issue441/economy/4/view8017.html
Web-портал "Открытый бюджет" - новое слово в изучении бюджетного процесса
Во всем мире открытость бюджетного процесса считается одним из основных признаков цивилизации. Ведь бюджет - "копилка", куда вносит свой посильный вклад каждый гражданин страны, а значит, каждый имеет право знать, как распоряжается власть его деньгами.
У нас в России, казалось бы, все на уровне самых продвинутых западных стран: закон о бюджете, не важно - федеральном или муниципальном, вступает в силу только с момента опубликования. Но как оценить действенность этих законов? Всегда ли опубликование в газете длинных столбцов цифр действительно способствует открытости и прозрачности бюджетного процесса? Какой же должна быть любознательность рядового гражданина и уровень его экономических знаний, чтобы добровольно взвалить на себя такой крест - взяться за лупу и начать штудировать бюджет в тщетных попытках что-то проанализировать и сопоставить!
А если кому-то из специалистов потребуется, например, получить информацию по какой-либо бюджетной статье за несколько лет подряд? Или сравнить, к примеру, расходы на образование в Калмыкии, на Алтае и в Вологде? Остается только посочувствовать: если в нашем распоряжении только бумажный ресурс, то человеку придется сесть в поезд и начать объезжать библиотеки. Или - что вероятнее - вздохнуть про себя и оставить эту безумную затею.
Эти и многие другие проблемы помогает решить мощный электронный ресурс - web-портал "Открытый бюджет. Регионы России" и недавно созданный сайт "Открытый бюджет. Муниципалитеты России". Оба эти ресурса обслуживаются сотрудниками ПетрГУ в рамках открытого при университете в прошлом году Центра бюджетного мониторинга.
Черточки в кружочках
Все начиналось очень скромно. В 1996 году Законодательное собрание пожелало иметь в своем распоряжении схемы расходов местных бюджетов в виде круговых диаграмм. Заниматься этим поручили Петрозаводскому университету. В процессе выполнения заказа выяснилось, что кружочки, расчерченные на сегменты, далеко не исчерпывают возможностей современных компьютеров. Сразу возникают вопросы: а что, если взять еще и доходы? А как насчет других уровней бюджета? А что, если провести сравнительный анализ?
Постепенно накапливались данные и определялись подходы. А вскоре представился случай применить все это на практике. В 1998 году Жорес Алферов, тогда еще не Нобелевский лауреат, а всего лишь председатель подкомитета Госдумы РФ по науке, заинтересовался: сколько средств тратится на науку в регионах? Со своим вопросом он обратился в Минпромнауки РФ, но ответа не получил: таких данных будто бы не существовало в природе. А тут совершенно случайно в коридорах министерства Алферову повстречался наш земляк, профессор ПетрГУ Валерий Гуртов, который имел самое непосредственное отношение к разработке бюджетных программ и вызвался помочь известному ученому. Чиновники не поверили, что в далеком Петрозаводске можно получить информацию, которой нет в самой цитадели отечественной науки и промышленности, но факты - упрямая вещь. В результате Петрозаводский университет получил заказы: сначала - от Минпромнауки, затем - от Минобразования России. Для исполнения заказа потребовалось собрать огромное количество информации (бюджетные расходы всех субъектов федерации на образование и науку с разбивкой на подстатьи), и в процессе ее сбора окончательно оформилась идея создания портала. В следующем 2000 году университет получил грант фонда Форда. Созданный на эти средства портал поначалу содержал только информацию о регионах северо-запада России и столичных городах. Лиха беда начало...
Один в виртуальном поле
В настоящее время в России насчитывается всего три Интернет-проекта, посвященных бюджетной тематике. Это официальный сайт Минфина России, сайт экономического факультета МГУ и портал ПетрГУ "Открытый бюджет". Оба столичных сайта содержат главным образом таблицы, информации по местным бюджетам там практически нет. В отличие от "Открытого бюджета", который, во-первых, привлекательно оформлен и делает работу с информацией доступной даже неспециалисту, а во-вторых, содержит не только данные обо всех региональных бюджетах, но и массу текстовых материалов - статьи, материалы конференций и семинаров, полные тексты учебных пособий по бюджетной тематике, разделы "Персоналии" и "Проекты"; предоставляет возможность быстрой обработки информации с помощью информационно-аналитической системы; содержит подробную информацию о бюджетном процессе стран Северной Европы.
В общем, ни один отечественный Интернет-ресурс аналогичной тематики не выдерживает сравнения с "Открытым бюджетом" ни в плане оформления, ни в отношении содержания. Недавно наряду с порталом при поддержке фонда "Евразия" появился сайт "Открытый бюджет. Муниципалитеты России", который предоставляет информацию о бюджетах более чем двухсот органов местного самоуправления, а также содержит "Паспорта муниципалитетов" - краткое описание каждого города или района, включая данные о географическом положении, основных видах производства, количестве населения, достопримечательностях. Просто зайти и посмотреть интересно не только финансистам и экономистам. Да и растущее количество посещений (по последним данным - более трехсот в сутки) говорит о том, что не одни только специалисты по бюджету могут найти на портале что-то интересное для себя.
Взгляд из глубинки
Информационно-аналитическая система - пожалуй, одна из самых интересных составляющих портала. Она не только обеспечивает доступ к информации, но и позволяет нажатием нескольких кнопок построить график или диаграмму, осуществив выборку данных по отдельным статьям бюджета или же по различным регионам. Порой такая возможность (в былое время для достижения подобного результата пришлось бы задействовать целые научные институты) позволяет делать любопытные выводы.
Хотите проследить идеологию федеральной налоговой реформы? Вот три диаграммы, иллюстрирующие, чем оборачиваются нововведения для региональных бюджетов, на примере республиканского бюджета Карелии. Все они построены с использованием данных портала.
Во-первых, сокращение налоговых поступлений от промышленных предприятий (налог на прибыль - случай частный, но показательный). Что говорит о том, что региональные бюджеты теряют свои самые ценные доходные источники. Во-вторых, рост доли налога на доходы физических лиц в общем объеме налоговых поступлений. Что говорит о том, что на плечи населения перекладывается не только реформа ЖКХ. А если учесть, с каких, большей частью микроскопических зарплат берутся эти налоги, то станет ясно, насколько обнищали региональные бюджеты за время реформирования налоговой системы. И последняя диаграмма - изменение доли неналоговых доходов в структуре собственных доходов республики. Доля эта пока невелика, но растет весьма ощутимо - по той простой причине, что налоговые доходы падают. Эта тенденция говорит о том, что темпы экономического роста перестают влиять на рост бюджетных поступлений. А значит, какие бы усилия ни предпринимались в регионах для подъема экономики, налоговая база от этого не вырастет. И какими бы темпами ни развивалось производство, дополнительных средств в бюджет это не принесет.
Можно среди прочего сравнить также уровень бюджетной обеспеченности в различных регионах. То есть, какая сумма бюджетных расходов приходится на каждого отдельно взятого жителя того или иного региона России. В результате возникает ощущение, что мы живем не в разных регионах, а в разных странах. Если в Эвенкийском автономном округе на каждого жителя приходится 177363 тысячи рублей в год, то житель Пензенской области может рассчитывать менее чем на 5700 рублей. Иными словами, максимальное различие по среднедушевой бюджетной обеспеченности между российскими регионами составляет 33 раза! А если сравнить эти данные с распределением средств федерального фонда финансовой поддержки регионов, то и вовсе оторопь берет: оказывается, именно самые богатые регионы получают из этого фонда самые значительные суммы! А где же социальная роль бюджета? Где же, наконец, Конституция, которая провозглашает равенство всех граждан России независимо от места проживания? Не иначе как при распределении федеральных средств чиновники из центра забыли заглянуть на наш портал.
"А где же в этом списке Карелия?" - спросите вы. Карелия на 27-м месте, аккурат на среднероссийском уровне, где, собственно, и пребывает большая часть регионов. Вот, кстати, еще один любопытный вывод, который позволила сделать информационно-аналитическая программа: Карелия могла бы служить своего рода модельным регионом, ибо находится на среднеросийском уровне практически по всем бюджетным показателям. А значит, и тенденции, характерные для нашей республики, можно без большой натяжки считать характерными для России в целом.
Миллион записей: скоро будет
Специалистам по региональным и местным финансам информация, содержащаяся в портале и на сайте "Открытый бюджет", может оказать действительно неоценимую помощь. Скажем, при обсуждении практически каждого закона о бюджете в ЗС возникает ситуация, когда депутаты, ссылаясь на опыт других регионов, начинают доказывать, что "такого больше нигде нет". Оказывается, достаточно пару раз щелкнуть "мышью" - и спор разрешен, ведь портал содержит данные по всем регионам и дает возможность сравнить их по любым бюджетным параметрам. Директор Центра бюджетного мониторинга Валерий Гуртов считает особенно ценным то, что любой любознательный гражданин пользуется теми же данными, что и министр или губернатор: "Сами понимаете, пока цифры идут "наверх", они могут очень сильно измениться: кому из подчиненных хочется ссориться с начальством? А с данными нашего портала такого произойти не может, там уж что есть - то и есть".
Но Интернет-ресурс сам себя поддерживать не может. Для обслуживания системы нужно не менее десяти специалистов, занятых только этой работой. Тем более что у разработчиков портала большие планы, связанные с его технологическим развитием. Они собираются предоставить пользователям возможность работы не только с графической информацией, но и с базой данных, то есть перейти на более "продвинутую" систему работы и существенно расширить возможности аналитической работы. Но для того чтобы это осуществить, в базу данных необходимо внести не менее миллиона записей только по цифрам бюджетов. Пока внесено всего сто тысяч. А дальше наверняка появятся новые технологические возможности - ведь жизнь не стоит на месте.
Научный руководитель Центра бюджетного мониторинга при ПетрГУ, министр финансов Александр Колесов тоже считает, что работа еще только начинается и пока не все заинтересованные лица успели оценить ее важность.
- Через пару лет мы уже и представить себе не сможем, как раньше обходились без Центра бюджетного мониторинга и портала, над которым работают его сотрудники. В такой огромной стране, как Россия, невозможно жить замкнуто, не советуясь и не делясь опытом с соседями, не ориентируясь на то, что происходит со страной в целом. В этом смысле портал "Открытый бюджет" - великолепная возможность расширить границы наших представлений, возможность учиться на чужих ошибках вместо того, чтобы бесконечно повторять свои, возможность вовремя определить и изменить нежелательные тенденции и, наоборот, вовремя заметить и развить все положительное. И хотелось бы от себя и своих коллег искренне поблагодарить руководство Петрозаводского университета, согласившееся сделать ПетрГУ базой для этой работы, и, безусловно, самих работников проекта.
Думаю, что в ближайшее время петрозаводские ученые обзаведутся новыми соратниками. Мы уже предлагали сотрудничество в изучении бюджетного процесса Санкт-Петербургской администрации и Минфину России. Надеюсь, что и они по достоинству оценят тот уникальный материал, который собрали и систематизировали разработчики портала.
