Основные направления налоговой политики ежегодно представляются Минфином Правительству и после утверждения ложатся в основу проекта федерального бюджета на очередную трехлетку. Однако значение документа не исчерпывается лишь этой прикладной функцией; не менее важно то, что он указывает бизнесу – и обществу в целом – на существующие проблемы в налоговой сфере и на планируемые изменения в налоговом законодательстве. Тем самым бизнес получает ориентиры для среднесрочного планирования.
Шаталов Сергей Дмитриевич
Заместитель Министра
Главное в налоговой политике сегодня – сохранение стабильности и обязательство не повышать налоги даже в условиях, когда бюджетная система проходит серьезные испытания, а экономику штормит. Президент и Правительство уже объявили о моратории на повышение налоговых ставок и антикризисных мерах, предполагающих целый ряд послаблений для малого бизнеса. Будут реализованы и некоторые ранее заявленные инициативы по поддержке инвестиционной активности. Но самое важное – предлагается определенная пауза после многих лет глубокого реформирования налоговой системы.
За последние 5 лет в налоговой сфере были последовательно проведены структурные, поистине тектонические изменения. По значимости для экономики на первое место можно смело поставить реформирование налогообложения нефтегазового сектора. В результате создана достаточно гибкая система, учитывающая многочисленные особенности отрасли и отдельных месторождений, включающая в себя разветвлённую систему льгот и преференций, а также, по существу, специальных налоговых режимов для разработки шельфовых месторождений и трудно извлекаемых запасов. Завершением преобразований стал так называемый «большой налоговый манёвр», в результате которого в течение 3 лет меняются ставки НДПИ, экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты, акцизов на моторное топливо.
Не в последнюю очередь маневр обусловлен формированием Евразийского Союза и предстоящим снятием барьеров для свободного перемещения энергоресурсов, что грозило нам огромными потерями – до 30 млрд. дол. ежегодно. Это понимали и к этому готовились. Спешить с маневром заставило и принятое ранее решение об установлении с 2015 года одинаковых экспортных пошлин на нефть и на мазут. Поскольку модернизация НПЗ не была завершена в запланированные сроки, без большого маневра, предусмотревшего демпфирующие механизмы, нефтепереработку ожидали бы тяжелые времена.
В итоге решение было найдено и законодательно оформлено. Но принималось оно, когда цена на нефть прогнозировалась на уровне $100 за баррель и курсе около 38 руб. за доллар. Сегодня и ситуация, и прогнозы совсем иные. Тем не менее, хочу особо отметить своевременность большого маневра и устойчивость разработанной модели в широком ценовом диапазоне.
Падение цен на мировом рынке, если судить по рублевому денежному потоку, по итогам первого квартала не привело к драматическим последствиям для нефтяников. Их совокупный денежный поток даже увеличился на 10% по сравнению с прогнозными цифрами. Потери же бюджета весьма существенны – минус 28%, но и они значительно меньше тех, которые были бы неизбежны при отказе от маневра. Еще одним эффектом маневра является фактическая стабилизация цен на моторное топливо; без него они бы резко выросли за счет девальвации.
Принципиально поменялось налогообложение и в газовой отрасли. Формула расчета НДПИ, которая функционирует с прошлого года и учитывает многочисленные факторы, влияющие на доходность добычи природного газа, зафиксировала баланс интересов государства и отрасли и оставила в прошлом ежегодные тяжелые дискуссии о налоговых ставках на предстоящие налоговые периоды.
Вторым по значимости, наверное, можно считать введение в нашу налоговую систему правил, касающихся трансфертного ценообразования. Не секрет, что трансфертное ценообразование зачастую использовалось как самый эффективный инструмент для минимизации налоговых обязательств, в частности, с использованием низконалоговых юрисдикций. Теперь бизнес стал более прозрачным, а налоговые органы получили дополнительные возможности для налогового контроля и борьбы со злоупотреблениями. Есть и первые результаты: в бюджет по результатам налоговых проверок уплачены несколько миллиардов рублей, при этом налогоплательщики согласились с мнением проверяющих и отказались от судебных разбирательств.
В той же логике следует рассматривать и пакет совсем свежих новаций, который условно можно объединить термином «деофшоризация». В этом пакете и правила налогообложения контролируемых иностранных компаний, и введение российского налогового резидентства для формально иностранных, но фактически управляемых из России компаний. В нем же уточнения правил налогообложения в отношении бенефициарных получателей доходов, затрудняющие злоупотребления отдельными положениями международных соглашений по налоговой проблематике. Вместе с тем Минфином совместно с бизнесом подготовлен ряд поправок по «деофшоризации», учитывающих особенности некоторых правовых конструкций и особенностей ведения бизнеса за пределами России, которые сделают вхождение в новое регулирование менее болезненным и более справедливым. Так, например, корректируются правила налогообложения нераспределенной в пользу российских акционеров прибыли «активных» иностранных холдингов, а изпод действия общих правил выводятся безотзывные трасты. Предполагается, что эти поправки могут быть рассмотрены Думой уже в весеннюю сессию.
Одновременно с трансфертным ценообразованием налоговое законодательство допустило создание консолидированных групп налогоплательщиков. Новый институт оказался востребованным, и в течение короткого времени в стране появилось свыше десяти КГН. По мнению Минфина, консолидация не только экономически оправдана, но и способствует более справедливому распределению налога на прибыль между регионами. Десятки регионов получили дополнительные доходы, но есть и проигравшие, которые относятся к этому крайне болезненно. К?сожалению, новый институт появился не в период экономического роста, а с заметным опозданием, что обострило вопросы межбюджетных отношений еще и в силу того, что убытки отдельных участников группы уменьшают общую прибыль всей группы и, соответственно, подлежащую распределению сумму налога. Федеральному бюджету пришлось пойти на компенсации потерь наиболее пострадавшим регионам, и вопрос о функционировании КГН попрежнему остается в центре внимания как федеральных, так и региональных властей. Возможно, потребуются точечные поправки в правила формирования КГН, в частности в отношении свободы входа в состав КГН и выхода из нее отдельных участников. В любом случае будет продолжен самый пристальный мониторинг за результатами деятельности консолидированных групп.
Ещё одно знаковое решение – налог на недвижимое имущество физических лиц. В прошлом году был принят федеральный закон, и уже 28 регионов перешли на уплату налога исходя из кадастровой стоимости объектов недвижимости; остальные должны сделать это не позднее 2020 года. Это не только экономическое, но и очень серьёзное политическое решение. При его принятии предусмотрены многочисленные адаптационные механизмы. В том числе сохранены все ранее действовавшие льготы для отдельных категорий собственников (ветераны, пенсионеры, инвалиды, чернобыльцы и другие). Правда, во избежание злоупотреблений они могут быть предоставлены одному лицу только в отношении одного дома, одной квартиры и одного гаража. Если таких объектов несколько, за остальные придется платить налог. Кроме того, муниципалитетам предоставлены широкие полномочия по установлению льгот и снижению налоговых ставок. Чтобы люди заранее оценили последствия реформы, в этом году во всех 28 регионах будет проведена широкая информационная кампания. Каждый сможет заранее увидеть не только сумму налога, которая ему будет направлена в 2016 году, но и узнать, как оспорить ее, если у него есть претензии, например, по кадастровой стоимости жилья.
В числе других изменений – специальные налоговые режимы для Дальнего Востока, новые преференции для территорий опережающего развития. Цель этих новаций – дать дополнительный мощный развитию проблемных регионов за счет всемерной поддержки инвестиций. В течение всего прошлого года в центре внимания была сложнейшая задача интеграции Крыма в нашу правовую (в том числе налоговую) систему. В целом задача решена, хотя впереди еще немало прикладных вопросов.
В совершенствовании налогового администрирования выделю введение электронных счетовфактур и новых автоматизированных систем обработки информации, что позволит в ближайшем будущем достичь качественно нового уровня в налоговом контроле.
Говоря о предстоящей трёхлетке, повторюсь: никаких глобальных амбиционных решений не планируется. В Основных направлениях налоговой политики нашло отражение заявление правительства о сохранении нынешней налоговой нагрузки. Это не означает, что не будет каких-то точечных корректировок; планируются и отдельные глубокие изменения, но при условии не ухудшения положения налогоплательщиков. По многим позициям оно будет даже улучшаться.
Для формирования налоговой политики важно на базе объективных показателей оценить как собственно налоговую нагрузку, так и основные проблемы, требующие первоочередного решения. Статистические данные свидетельствуют, что в последние годы налоговая нагрузка (с учетом таможенных пошлин и страховых взносов) практически не менялась, сохраняясь на уровне 34–35%. По итогам 2014 г. – 34,5%. Из общего объема налоговых поступлений примерно одну треть составляют нефтегазовые доходы (НДПИ и экспортные пошлины). Доля энергетического сектора экономики России велика и это гарантированный источник доходов, которым надо дорожить. Именно поэтому так много внимания уделяется вопросам налогообложения ТЭКа. В нефтегазовом секторе налоговая нагрузка достаточно высока и в сравнении с тем ВВП, который производится в этом секторе, превосходит 80%. В «остальной» экономике она составляет около 20% ВВП. Это вполне приемлемый уровень в сравнении с государствами ОЭСР, БРИКС или даже Евразийского Союза.
Для оценки восприятия инвесторами условий ведения бизнеса в стране используются и другие – интегрированные – показатели, наиболее известным из которых является рейтинг «Doing Business», определяемый по большому числу параметров. В этом рейтинге Россия демонстрирует последовательное продвижение вверх, причем в его налоговой составляющей прогресс особенно заметен. Так, за последние 4 года по индикатору «налогообложение» Россия переместилась со 107го на 49е место. Правительство намерено и дальше продвигаться в этом направлении, создавая для бизнеса все более удобную и привлекательную среду.
Основные направления налоговой политики ставят ряд задач, в числе которых и налоговые инициативы из антикризисного пакета правительства, и изменения по отдельным налогам, и улучшение налогового администрирования.
Особо выделена поставленная Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию задача амнистии капиталов. Правительство уже внесло в парламент соответствующий законопроект о добровольном декларировании активов. Цель закона – предоставить всем гражданам, которые в прошлом могли преступить нормы налогового, валютного или таможенного законодательства, в максимально комфортных условиях и при максимально возможных гарантиях со стороны государства «закрыть» прошлые правонарушения и начать жизнь с чистого листа, не опасаясь преследования за былые грехи со стороны государства. Представив специальную декларацию, эти лица не будут подлежать уголовному или административному наказанию, если должным образом задекларировали активы, связанные с такими правонарушениями. Конечно же, индульгенция не будет распространяться на легализацию капитала, полученного преступным путем. Специальное декларирование может быть востребовано и теми, кто не совершал правонарушений, но не хочет лишних разбирательств по поводу происхождения того или иного имущества либо средств на банковских счетах. Оно может быть полезным и для тех, кто, будучи фактическим собственником имущества, оформлял его на номинальных собственников.
Законопроект не имеет фискальной направленности, хотя в перспективе за счет большей прозрачности может привести к увеличению налоговой базы и дополнительным бюджетным поступлениям. Главное – в быстро меняющихся условиях, когда иностранные юрисдикции уже не предоставляют тех гарантий, которые были обычны еще совсем недавно, а весь мир стремительно становится все более прозрачным, дать бизнесу возможность открыться и легализоваться, создать самые привлекательные условия для возвращения капиталов в Россию. Поэтому предполагается, что в Налоговом кодексе появятся специальные нормы, позволяющие репатриацию активов из-за рубежа физическими лицами освободить от уплаты налогов по той же схеме, которая предусмотрена для таких переводов в адрес юридических лиц.
В рамках антикризисных мер предлагается ряд налоговых послаблений для малого бизнеса (налоговые каникулы, расширение возможностей применения патентной системы налогообложения, дополнительные полномочия регионов по снижению ставок для специальных налоговых режимов). Одновременно ставится совсем непростая задача максимального упрощения патентной системы для самозанятых граждан, не имеющих ни работодателя, ни наемных работников. Важно, чтобы такие лица через «одно окно» и в самые короткие сроки могли получить патент, по возможности избегая стандартных процедур регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей и риска попасть под уголовное преследование за незаконное предпринимательство. При этом предстоит разобраться и с уплатой ими страховых взносов.
Для малого бизнеса, работающего на общей системе налогообложения, целесообразно повысить пороговые значения выручки, в пределах которой налог на прибыль уплачивается не ежемесячно, а поквартально.
В части дополнительных налоговых стимулов для инвесторов в Основных направлениях выделяется предложение по так называемым «гринфилдам» (вновь созданным промышленным предприятиям). Новые правила могут применяться по решению регионов на всей территории России. Они предусматривают, что налогоплательщику за счет снижения ставки налога на прибыль будут в полном объеме компенсированы все осуществленные им капитальные затраты на создание нового бизнеса. Таким образом, государство фактически берет на себя финансирование всех капитальных вложений в новые проекты, причем с повышающим коэффициентом (поскольку амортизация основных средств будет учитываться при определении налоговой базы). При этом за регионами остаются широкие возможности по выбору приоритетов развития и отбору инвестиционных проектов, на которые будут распространяться такие льготы. Соответствующий законопроект уже одобрен правительством и ждет рассмотрения в Думе.
Очень серьёзная тема – акцизы. Предполагается, что в 2016 и 2017 годах ставки акцизов, зафиксированные в Налоговом кодексе, несмотря на высокую инфляцию, меняться не будут, а в 2018?г. Минфином предлагается индексировать их только на инфляцию. Исключения из такого подхода возможны по двум позициям – алкоголь и табак. По этим товарам важно гармонизировать акцизную политику в рамках Евразийского Союза, чтобы избежать их нелегального перетока между государствами. Такие переговоры ведутся?– пока без особого успеха – и будут продолжены на уровне глав правительств уже в мае этого года. От их исхода будут зависеть и окончательные предложения по ставкам.
Кроме того, предполагается упростить порядок возмещения акцизов экспортерам, максимально приблизив его к правилам возмещения НДС.
Продолжается работа по совершенствованию правил, касающихся недостаточной капитализации (ст. 269 НК РФ). При этом мы внимательно следим за дискуссией по этому вопросу в ОЭСР с тем, чтобы максимально использовать как уже существующую международную практику, так и новые наработки.
Планируется подготовить ряд новаций по трансфертному ценообразованию, в частности расширить возможности для применения симметричных корректировок, увеличить пороговые значения, на основании которых сделки внутри страны подпадают под налоговый контроль, упростить отчетность по контролируемым сделкам.
Далеко не полностью решены и вопросы налогового администрирования, хотя прогресс в этом направлении не вызывает сомнений даже у самых требовательных налогоплательщиков. Правительство утвердило несколько дорожных карт, которые по мере реализации будут одна за другой решать проблемы, которые волнуют бизнес, чтобы формировать максимально удобные условия для предпринимательства. Помимо электронных сервисов, возможности дистанционно решать текущие вопросы и получать консультации, в том числе через личный кабинет налогоплательщика, теперь становится доступным «горизонтальный мониторинг». На очереди институт предварительного налогового контроля – возможность налогоплательщика, открыв все существенные детали, получить квалифицированную оценку налоговых последствий предстоящих сделок. Это существенно снизит возможные риски, в частности, защитит налогоплательщика от налоговых санкций.
Однако наряду с созданием комфортных условий для добросовестных налогоплательщиков необходимо противодействовать схемам уклонения от уплаты налогов и незаконному возмещению налогов из бюджета. Российское налоговое законодательство не содержит норм, противодействующих злоупотреблению правом в целях минимизации налогов и получения необоснованной налоговой выгоды. Давно назрела необходимость закрепить на уровне закона ограничения на использование фирм«однодневок», офшорных компаний и других механизмов агрессивного налогового планирования, максимально учитывая при этом сложившуюся судебную практику. Такие изменения не только не затронут добропорядочных налогоплательщиков, но и будут способствовать созданию равной конкурентной среды.
И, наконец, по мнению Минфина, по-прежнему заслуживает внимания вопрос передачи администрирования страховых взносов (пенсионного, медицинского и социального страхования) налоговым органам, которые будут осуществлять его более качественно и профессионально.
