Вопросы совершенствования разработки и составления проектов бюджетов в свете требований Бюджетного кодекса РФ
О. Н. Хрычева
Первый заместитель руководителя Департамента финансов Правительства г. Москвы
Бюджет города Москвы традиционно формировался без дефицита и имел ярко выраженную социальную направленность. Удельный вес расходов на содержание и развитие социальной сферы города в общем объеме бюджета составлял свыше 40%. Второе место, и тоже традиционно, занимают расходы на финансирование отраслей городского хозяйства, и, к сожалению, все большую долю стали занимать расходы на обслуживание долговых обяза-тельств города с сокращением доли инвестиционных расходов. Главным до-кументом при составлении, рассмотрении и утверждении проекта бюджета служил Закон города Москвы "О бюджетном процессе в Москве", принятый Московской городской Думой в 1995 году.
Первая попытка составления проекта бюджета города Москвы в соответ-ствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации была предпринята нами при формировании бюджета города на 2000 год. Причем первоначально проект бюджета был представлен Московской городской Ду-ме 7 июля прошлого года в старых условиях, поскольку Федеральный закон о введении в действие Бюджетного кодекса с 1 января 2000 года был подписан спустя 2 дня. При рассмотрении представленного нами проекта депутатами Московской городской Думы неоднократно высказывались предложения о переформировании проекта бюджета с учетом требований Бюджетного ко-декса, что в конечном итоге и заставило нас это сделать.
До внесения изменений в проект бюджета Правительством города рас-сматривалась и была утверждена Концепция управления бюджетными ресур-сами.
При подготовке предложений мы исходили из принципа, что новые мето-ды управления бюджетными средствами должны вписаться в действующую систему управления городом и на стадии переходного периода не нарушить своевременность финансирования городских расходов.
Что нами было предложено?
Первое - мы должны были решить проблему функционирования вне-бюджетных фондов, поскольку они имеют большое значение как для округов и районов, так и городских структур в решении проблем развития террито-рии города.
Основываясь на положениях статьи 17 Бюджетного кодекса, предусмат-ривающей возможность образования целевых бюджетных фондов, было при-нято решение о преобразовании части внебюджетных фондов, формируемых на территориях округов и районов города, а также находящихся в ведении городских структур, в целевые бюджетные фонды. Общий объем составил около 19 млрд. рублей. На сегодняшний день в бюджете консолидированы средства 8 внебюджетных фондов:
- фондов развития территорий административных округов г. Москвы;
- фондов развития территорий районов г. Москвы;
- жилищно-инвестиционного фонда;
- территориального дорожного фонда;
- территориального экологического фонда;
- фонда пожарной безопасности г. Москвы;
- фонда безопасности дорожного движения;
- фонда борьбы с преступностью.
Это первый этап, который предусматривает включение в состав бюджета наиболее крупных внебюджетных источников. Учитывая сложности пере-ходного периода и отсутствие апробированной практики, в Законе города Москвы "О бюджете города Москвы на 2000 год" предусмотрена специаль-ная статья, которая предусматривает порядок формирования и исполнения целевых бюджетных фондов в 2000 году, а также, по настоянию депутатов городской Думы, включены статьи, отражающие источники формирования этих фондов и основные направления расходования. Надо отметить, что ис-точники формирования этих фондов и основные направления их расходова-ния сохранены, но в течение ближайшего времени предполагается провести детальную инвентаризацию всех регламентирующих документов и подгото-вить предложения об оптимизации доходной части этих фондов и порядке функционирования целевых бюджетных фондов с тем, чтобы учесть их при формировании проекта бюджета 2001 года.
С какими трудностями мы столкнулись при отражении в бюджете целе-вых бюджетных фондов? Первое: бюджетной классификацией предусмотрен отдельный учет только 2 из созданных нами целевых бюджетных фондов - для территориального дорожного фонда и территориального экологического фонда. В связи с этим доходы, формирующие целевые бюджетные фонды, по которым не предусмотрено отдельного учета, расписаны по соответствую-щим разделам классификации доходов и как бы растворяются в общей сумме доходов. В расходной части эти фонды отражены в разделе прочих расходов отдельной строкой.
Вторая проблема - при формировании бюджета в соответствии с требова-ниями кодекса - это уложиться в 15%, как требует статья 111, по отношению затрат на обслуживание долговых обязательств к расходам бюджета соответ-ствующего уровня. Благодаря консолидации в бюджете внебюджетных средств нам удалось выдержать это ограничение.
Третье новшество - в расходную часть бюджета включены заемные сред-ства, направляемые на инвестиционную программу, и отражены по соответ-ствующим отраслям. В связи с этим впервые бюджет города сформирован с дефицитом в объеме 14,1 млрд. рублей.
С учетом консолидации в бюджете внебюджетных фондов и отражения расходов, финансируемых за счет заемных средств, бюджет города Москвы по доходам утвержден в сумме 138 млрд. рублей, по расходам - 152 млрд. рублей.
Если говорить об объеме дефицита, то здесь мы столкнулись с такой про-блемой, как несоответствие отдельных статей Бюджетного кодекса. Пункт 4 статьи 92 определяет, что размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации не может превышать 5% объема доходов бюджета субъекта феде-рации без учета финансовой помощи из федерального бюджета, а статьей 111 предусматривается, что предельный объем заимствований, направляемых в течение финансового года на финансирование дефицита бюджета, не должен превышать для субъекта федерации 30% объема доходов бюджета на теку-щий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюдже-та и привлеченных заемных средств.
Получается, что дефицит может быть не более 5% от объема доходов, то-гда как привлекать заемные средства на покрытие этого дефицита можно до 30 процентов от объема доходов бюджета.
Конечно, ограничение в 5% мы не выдержали, поэтому при объяснениях с депутатами мы воспользовались статьей 111. В бюджете города Москвы на 2000 год дефицит бюджета составляет 10,2% к объему доходов. Финансовую помощь из федерального бюджета мы не получаем. По существующей мето-дике расчета она нам не полагается.
Источниками покрытия дефицита бюджета города определены привлече-ние заемных средств в объеме 13 млрд. рублей и доходы от приватизации ор-ганизаций, находящихся в государственной собственности, в объеме 1,1 млрд. рублей. Бюджетным кодексом не предусмотрено, что доходы от прива-тизации организаций, находящихся в государственной собственности, долж-ны направляться на покрытие дефицита бюджета, однако бюджетной клас-сификацией эти средства исключены из доходной части и перенесены в ис-точники покрытия дефицита
В течение 1999 года мы вели переписку с Министерством финансов по этому вопросу, но положительного решения не нашли.
Законами города Москвы уже давно предусматривались отдельными статьями бюджет развития и бюджет текущих расходов. Однако в законе на 2000 год существенно изменилось содержание статьи "Бюджет развития". Согласно статье 67 Бюджетного кодекса РФ все расходы бюджета по эконо-мической классификации делятся на текущие расходы и расходы капиталь-ного характера. И только в составе расходов капитального характера может формироваться бюджет развития. Как вы знаете, по экономической класси-фикации к расходам капитального характера относятся затраты на капиталь-ные вложения, приобретение оборудования и капитальный ремонт бюджет-ных учреждений, а также капитальный ремонт жилищного фонда. По нашему мнению, из этих расходов в бюджет развития можно отнести только капи-тальные вложения. В связи с этим нами было предложено включить в бюд-жет развития расходы на капитальные вложения и расходы целевого бюд-жетного жилищно-инвестиционного фонда, который также направляется на инвестиции. Депутатами Московской городской Думы дополнительно вклю-чены в эту статью средства территориального дорожного фонда.
Это основные новые моменты в формировании проекта бюджета на 2000 год, но надо признать, что это пройденный этап. Уже сейчас необходимо приступить к разработке проекта бюджета на 2001 год. Заседание Правитель-ства Москвы по этому вопросу планируется на начало июня. В ближайшее время должно быть подготовлено распоряжение о порядке и сроках состав-ления проекта бюджета города Москвы на 2001 год.
Согласно требованиям Бюджетного кодекса, проекты бюджетов должны составляться с учетом необходимости достижения минимальных государст-венных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соот-ветствии с другими нормами, установленными законодательством Россий-ской Федерации и субъектов федерации. Это статья 169 кодекса. До настоя-щего времени таких нормативов не установлено, а согласно статье 177 разра-батывает и утверждает их федеральный орган исполнительной власти.
Правительством города этот вопрос поднимался неоднократно. Единст-венное, о чем можно сказать сегодня, - это работа, проводимая по установке приборов учета энергоресурсов. В 1999 году по отдельным бюджетным уч-реждениям, финансируемым из бюджета города, экономия расходов на опла-ту энергоресурсов в результате оснащения их приборами учета составила от 15 до 70%.
При подготовке заседания Правительства Москвы, которое состоится 29 февраля т.г. по вопросу о предварительных итогах исполнения бюджета го-рода за 1999 год и мерах по реализации закона о бюджете на 2000 год, преду-сматривается обязать городские структуры представить до 1 июня т.г. на ут-верждение Правительства Москвы лимиты теплопотребления и нормативы этих затрат для учреждений образования, здравоохранения, культуры и соци-ального обеспечения. До 1 мая предложено разработать и утвердить норма-тивы на оплату услуг жилищных организаций, выполняющих функции заказ-чика по эксплуатации жилищного фонда, и расценки на оплату работ по со-держанию зеленых насаждений.
Согласно требованиям Бюджетного кодекса, Московская городская Дума должна утвердить не только расходы бюджета города в разрезе функцио-нальной классификации, но и ведомственную структуру расходов. Раньше ведомственная структура в усеченном варианте утверждалась Мэром при по-квартальном распределении утвержденного бюджета города. Статья 25 Бюд-жетного кодекса предусматривает, что ведомственная структура - это груп-пировка расходов бюджета по главным распорядителям средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классифи-кации и показателям экономической классификации. Министерство финан-сов своим приказом поясняет, что эта расшифровка дается в разрезе прямых получателей средств бюджета, но эта поправка не внесена в закон. Для со-ставления ведомственной структуры сегодня подготовлен вариант проекта распоряжения Мэра об утверждении перечня главных распорядителей и по-лучателей бюджетных средств с присвоением соответствующих кодов, и он согласовывается с нашими отраслевыми управлениями. Однако и в этом во-просе возникают трудности. Ведомственную структуру хоть и утверждает субъект федерации самостоятельно, но в присвоении кодов придерживаться должен кодификации, установленной Министерством финансов России для своих прямых получателей. Делается это потому, что в бланках отчетов об исполнении бюджетов и бланках бюджетов останется колонка "код ведомст-ва", и мы обязаны будем вписаться в установленную структуру.
До начала работы над составлением проекта бюджета на 2001год в обяза-тельном порядке мы должны разработать и утвердить положение о порядке образования и функционирования целевых бюджетных фондов.
Большое значение в Бюджетном кодексе придается разработке городских целевых программ.
И еще одна очень важная работа - это подготовка проекта Закона города Москвы "О порядке рассмотрения и утверждения проекта бюджета города Москвы". Действующий до 1 января 2000 года Закон "О бюджетном процес-се в Москве" с введением в действие Бюджетного кодекса утратил свою силу. Эту работу планируется провести в этом году, но по всей видимости вос-пользоваться новым законом при рассмотрении проекта бюджета 2001 года мы уже не успеем.
В заключение я бы хотела сказать, что наличие противоречий между от-дельными статьями Бюджетного кодекса значительно усложняет работу с ним, но мы пытаемся найти приемлемое для нас решение.
