Бюджетно-финансовая система г. Москвы в последние годы
Ю. В. Коростелев
Министр Правительства Москвы, Руководитель Департамента финансов
Устойчивое развитие и функционирование всех систем, комплексов и предприятий городского хозяйства, реализация программ реконструкции и развития столицы невозможны без стабильной и полнокровной финансовой системы.
Что же представляет собой финансовая система столицы?
Теоретически - это система форм и методов образования, распределения и использования фондов денежных средств государственных предприятий. Известно, что до 1990 года в нашей стране и в городе существовала отрабо-танная годами жесткая централизованная финансовая система, достаточно четко работающая, с серьезным законодательным и методическим обеспече-нием. Формирование новых рыночных методов хозяйствования и экономиче-ских отношений потребовало изменений прежде всего в системе управления и организации финансовых отношений.
Какие звенья финансовых отношений включает финансовая система Москвы? Это бюджетная система города, целевые бюджетные территориаль-ные фонды, городская заемная инвестиционная система, фонды страхования, финансы муниципальных предприятий. Однако основой финансовой систе-мы Москвы является городской бюджет, т. к. в бюджете города наиболее полно отражаются все экономические и политические процессы, происходя-щие как в стране, так и в столице.
Другая часть финансовой системы: финансовые органы Москвы пред-ставлены Департаментом финансов Правительства Москвы и его подразде-лениями - Финансово-казначейскими управлениями в каждом администра-тивном округе.
Финансовые ресурсы города состоят из городского бюджета, включаю-щего с 2000 года ряд целевых бюджетных фондов - территориального до-рожного, жилищно-инвестиционного, фондов финансовых ресурсов округов и управлений, фонда медицинского страхования, фонда социальной защиты, фонда занятости, экологического фонда и других.
В бюджетной политике Правительство города Москвы поставило во главу угла прежде всего обеспечение жизненных интересов людей, что нахо-дит прямое подтверждение в структуре бюджетных расходов. Главными приоритетами были и остаются социальные расходы, обеспечение функцио-нирования систем городского хозяйства, поддержка инвестиционной актив-ности.
Какие принципы лежат в основе формирования бюджета Москвы?
Первый - единство бюджета.
Второй - самостоятельность, которая обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом Московской Думы утверждать направления их расходования.
Третий - принцип сбалансированности бюджета.
Как известно из сообщений, сделанных на первом совместном семинаре в Москве в феврале этого года, город с 1992 года перешел на формирование и исполнение единого бюджета, который в соответствии с Уставом Москвы предусматривает как отраслевую, так и территориальную структуры. Время показало, что именно формирование единого бюджета города позволило сто-лице сравнительно безболезненно выжить в период высоких темпов инфля-ции, неудовлетворительного наполнения казны, а также значительно смяг-чить последствия банковско-экономического кризиса.
В условиях исполнения единого бюджета в его расходной части выде-ляются финансовые ресурсы, использование которых осуществляется на ок-ружном уровне. Эту функцию выполняют финансово-казначейские управле-ния административных округов, а с 2000 года Москва переходит на казна-чейскую систему исполнения бюджета.
Формирование бюджета города осуществляется на основании прогноз-ных оценок доходной части бюджета с учетом налогового законодательства и динамики развития экономических процессов города.
Бюджет Москвы на 2000 год по доходам в целом утвержден в объеме 138065,7 млн. рублей или с ростом к исполнению доходов за 1999 год в 1,7 раза.
В структуре общего объема доходов на 2000 год на долю налоговых по-ступлений приходится 75,5%, неналоговых доходов - 7,6%, территориально-го дорожного фонда - 16,9%. По сравнению с базовым 1999 годом структура доходов существенных изменений не претерпела. Это не только количест-венное, но и качественное изменение бюджета. Увеличение доходной части бюджета произведено за счет уточнения основных параметров бюджета Рос-сийской Федерации на 2000 год, консолидации в бюджете целевых бюджет-ных фондов, которые в прошлом были внебюджетными фондами.
Какие проблемы стоят перед бюджетом Москвы? Что нам предстоит сделать в будущем? Первой и основной проблемой является обеспечение на-полнения городской казны. Определяющим фактором в решении этой про-блемы является состояние экономики в целом. В значительной степени, ко-нечно, наполнение доходной части бюджета зависит и от результатов работы налоговых органов.
В составе неналоговых доходов ведущее место занимают средства от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственно-сти, от деятельности муниципальных предприятий, а также поступления из целевого бюджетного жилищно-инвестиционного фонда.
Вместе с тем нельзя недооценивать роль подразделений имущественно-земельного комплекса города в решении данной проблемы. Москва распола-гает значительной имущественной базой, однако город все еще не получает максимальной отдачи от управления этой собственностью. Поэтому одной из задач на перспективу является совершенствование процессов управления го-родской собственностью с целью повышения доходов от ее использования.
Владение собственностью и управление ею не есть самоцель для город-ской власти. После ваучерной приватизации акции многих крупнейших предприятий обесценены. Только выход из кризиса, адаптация к условиям рынка могут существенно поднять котировку акций этих предприятий. На стадии экономического подъема город может продать эти бумаги эффектив-ному собственнику и возместить свои расходы и потери за период их реани-мации.
Второй немаловажной и достаточно старой проблемой является неста-бильность налогового законодательства. Она особенно ощущается в процессе работы над проектами городского бюджета, когда приходится гадать, какие ставки налогов будут в следующему году? Принятие налогового кодекса в целом сняло бы эту проблему, однако в настоящее время принята только первая его часть, которая по существу ничего не решает, не улучшает дейст-вующую налоговую систему.
Переходя к третьей проблеме, отмечу, что до 2000 года. в Москве дейст-вовала банковская система исполнения бюджета. Эта система далека от со-вершенства, но она сыграла определенную роль в период экономических преобразований. В настоящее время перед столичной финансовой системой стоит задача перехода на казначейское обслуживание бюджетных организа-ций.
Немаловажной проблемой, свойственной всем регионам, в том числе и Москве, являются расчеты с бюджетом. На начало текущего года общий объ-ем задолженности московских предприятий перед городским бюджетом со-ставил более 17 млрд. рублей. На протяжении последних трех лет москов-ским Правительством постоянно предпринимаются шаги по решению про-блемы улучшения расчетов с бюджетом. Это и налоговое кредитование, и от-срочки по уплате налогов в бюджет, и погашение долгов за счет поставок продукции, и др.
Часто говорят, что Москва живет лучше других, потому что в столице сосредоточены главные банки страны. Однако цифры свидетельствуют о том, что поступления от этой сферы деятельности в городскую казну составляют лишь 9,2%. И вовсе не банкиры "поддерживают" столицу, а прежде всего мо-сковская промышленность (18,4%), торговля и общественное питание (17,5%), транспорт (10,4%), строительство (8,2%).
Общий объем ресурсов целевых бюджетных фондов в Москве достаточ-но внушителен и составляет около 25% объема городского бюджета. Осо-бенно следует выделить по объему и по значимости жилищно-инвестицион-ный фонд, территориально-дорожный фонд Москвы, Московский городской фонд обязательного медицинского страхования, Валютный фонд, Фонд заня-тости населения. Как видно из названия, эти фонды имеют строго целевое на-значение с точки зрения обеспечения социальных услуг для населения, сти-мулирования развития отдельных отраслей инфраструктуры, обеспечения дополнительными ресурсами приоритетных отраслей экономики.
Как и любой другой субъект Российской Федерации, Москва в полной мере подчиняется тем законам, которые касаются сферы бюджетных взаимо-отношений, действующих в нашей стране. Поэтому с формальной точки зре-ния существенных отличий не существует и не может быть. Они могут раз-личаться по структуре расходования, "удельному весу" отдельных статей.
Бюджет столицы по расходам утвержден в сумме152149,8 млн. рублей. В расходной части предусмотрены средства на обслуживание государствен-ного долга в сумме 20,3 млрд. рублей, что составляет 14,7 % от доходной части бюджета.
Каковы направления расходования бюджетных средств?
В сопоставимых условиях расходы в Комплексе социальной сферы со-ставляют около 39,3%, или 34,8 млрд. рублей, что в 1,24 раза больше, чем в 1999 году.
Из этих средств более 60% направляется на социальную защиту населе-ния, выплату гражданам пособий, доплату московским пенсионерам к пенси-ям и другие специфические московские выплаты.
У Москвы есть определенный запас прочности, созданный усилиями Правительства города в развитии предпринимательства, особенно малого бизнеса, по поддержке реального сектора экономики, прежде всего москов-ской промышленности, проведению разумной приватизации и финансовой политики. Вот тот "запас" прочности, который позволил городу, даже в ус-ловиях кризиса, выполнить практически все намеченные программы, в пер-вую очередь - в социальной сфере.
По-прежнему одним из важных направлений в области социальной по-литики остается обеспечение средствами реабилитации и социальной под-держки инвалидов.
В 2000 году в рамках реализации Комплексной программы мер социаль-ной защиты жителей Москвы будет продолжена работа по поддержанию уровня жизни малоимущих пенсионеров, учащейся молодежи, семей с деть-ми и других категорий нуждающихся граждан.
На оздоровительные мероприятия для детей и подростков в период лет-них и зимних каникул запланировано 518,2 млн. рублей, или на 100 млн. рублей больше уровня 1999 года.
Кроме того, в ходе исполнения бюджета 1999 года были изысканы внут-ренние резервы, благодаря чему удалось решить проблему повышения раз-мера доплат к пенсиям неработающим пенсионерам, полностью удовлетво-рить потребность ветеранов войны в обеспечении автотранспортом, устано-вить пенсию 1500 рублей в месяц для Героев Советского Союза и кавалеров 3 орденов "Славы". На 50% увеличены денежные нормы на питание в учре-ждениях народного образования и здравоохранения.
В целях социальной поддержки малоимущих пенсионеров в 2000 году дважды предусматривается повышение размера ежемесячных доплат к пен-сиям, на что в бюджете предусмотрены ассигнования с ростом против 1999 года в 1,3 раза.
Особое внимание уделяется материальной поддержке детей-сирот - вы-пускников образовательных учреждений. Для создания им нормальных стар-товых условий жизни, обустройства выделенного им жилья и покрытия дру-гих первоочередных потребностей предусматривается выплата единовремен-ной компенсации выпускникам-сиротам в размере 10 тыс. рублей на одного человека.
Важным направлением помощи малообеспеченным гражданам в 2000 году остается организация бесплатного питания пенсионеров и детей в отде-лениях дневного пребывания центров социального обслуживания и лиц без определенного места жительства в домах ночного пребывания.
В проекте Программы соцзащиты населения впервые предусматривают-ся средства в объеме 1 млн. рублей на организацию бесплатных полдников для детей в центрах социального обслуживания.
Размеры доплат к пособиям на детей сохранены на уровне прошлого го-да.
Как и по всем учреждениям социальной сферы, оплата труда с начисле-ниями по учреждениям и мероприятиям Комитета по делам семьи и молоде-жи запланирована с индексом 1,2 в сумме 11,6 млн. рублей, а расходы на пи-тание и медикаменты - в сумме 2,6 млн. рублей, или с ростом в 1,1 раза.
Для организации досуга детей, их занятости и предупреждению право-нарушений среди подростков, профилактике среди них наркомании и алко-голизма в 2000 году предусмотрены средства на финансирование городской программы "Дети улиц" в сумме 16,3 млн. рублей, на содержание открытых в 1999 году 125 муниципальных учреждений по работе с детьми по месту жительства -18,4 млн. рублей, на оплату коммунальных услуг клубных учре-ждений, ведущих бесплатную работу с подростками, - 8,5 млн. рублей.
Расходы на Комплекс городского хозяйства составят в тех же условиях 27,4%, или 24,3 млрд. рублей, что в 1,24 раза больше, чем в прошлом году
Расходы в Инвестиционном комплексе в текущем году предусмотрены в объеме 31,6 млрд. рублей, или 20,8% от всех расходов по бюджету.
В 2000 году предусмотрены расходы на пополнение Фонда продоволь-ственных ресурсов в сумме 2000 млн. рублей. Это позволит с учетом имею-щихся в обороте Фонда средств полностью обеспечить финансирование за-трат по хранению городского резервного продовольственного фонда и фи-нансирование затрат по хранению картофеля и овощной продукции город-ского заказа.
Осуществление текущих закупок продовольствия за счет использования бюджетных средств связано с необходимостью сохранения объемов основ-ных видов продовольствия в целях регулирования товарных запасов основ-ных видов продовольствия и обеспечения контроля за ценами на продоволь-ственном рынке города.
В бюджете на поддержку и развитие малого предпринимательства пре-дусмотрены ассигнования в сумме 502,3 млн. рублей. В основные направле-ния поддержки малого предпринимательства входят предоставление обору-дования в лизинг субъектам малого предпринимательства и создание бизнес-инкубаторов и промзон малого бизнеса как наиболее эффективных способов финансовой поддержки предприятий малого бизнеса. На эти цели в 2000 году предполагается направить 126,5 млн. рублей
Крупная статья расходов - промышленность, энергетика и строи-тельство (свыше 5 млрд. рублей). Экономическая ситуация в московской промышленности требует усиления государственного влияния и поддержки предприятий с целью их вывода из кризиса и более полного использования производственного потенциала. Этим шагом город решает проблемы: соци-альную - занятость и повышение уровня жизни населения и экономическую - расширение налоговой базы.
В нашем городе уже третий год выделяются средства, заложенные в мо-сковском бюджете, на поддержку городской промышленности. Только в 1999 году эти средства составили более 600 миллионов рублей. Особо следует подчеркнуть, что речь идет о "живых" деньгах. Промышленные предприятия на возвратной, но льготной основе получают кредиты. В нынешней непро-стой экономической ситуации предприятия получают возможность исполь-зовать полученные средства для наращивания оборотных средств, постепен-ной "раскрутки" производства. При определенных условиях они освобожда-ются от пени и штрафов, практически никогда не встречают необоснованных отказов в отсрочке платежей. Руководство города идет на эти меры совер-шенно сознательно, рассчитывая на то, что через определенное время пред-приятия, которым вряд ли удастся получить аналогичный кредит в коммер-ческих банках, сполна вернут выделенные средства.
В соответствии с научно-технической политикой Правительства Москвы финансовые ресурсы города направляются на поддержку и сохранение уни-кального научно-технического потенциала города. Финансовая поддержка научных комплексов, работающих в приоритетных для страны и города на-правлениях, осуществляется за счет формирования городского заказа на ис-следования и разработки в таких областях как медицина, экология, строи-тельное производство, энерго- и ресурсосбережение, создание современных общегородских и отраслевых информационных систем.
Поддержка производственного сектора экономики осуществляется горо-дом не только за счет прямых вливаний или заказов, но и путем предоставле-ния налоговых преференций. Так, "московские" льготы по налогам отдель-ным отраслям и производителям оцениваются в 5 млрд. рублей. Они направ-лены исключительно на поддержку предприятий, участвующих в реализации программ города, осуществление благотворительной деятельности и др.
Реструктуризация долгов и предоставление отсрочек по налогам тоже не второстепенный вопрос при нынешнем состоянии экономики. В отдельных предприятиях "маховик" штрафов "убивает" даже саму мысль о подъеме предприятия. Политика администрации города предусматривает систему по-мощи тем предприятиям, которые стремятся "встать на ноги".
В прошлом году отсрочки платежей, причитающихся бюджету, предос-тавлены 19 предприятиям на сумму 1696,6 млн. рублей.
В целях реализации долгосрочных программ развития инженерных и транспортных коммуникаций для размещения массового жилищного строи-тельства на новых территориях и в центральной части города, решения про-блем охраны окружающей среды, развития бизнеса, обслуживания наряду с бюджетными средствами привлекаются заемные средства. Для облегчения приобретения жилья населением, нуждающимся в улучшении жилищных ус-ловий, предусматривается развитие различных форм привлечения средств граждан через систему городских займов, ипотечного кредитования и целе-вых накопительных счетов.
Статус города как столицы государства и как делового его центра на-слаивается на историческую значимость Москвы как одного из старейших городов мира. Исторические и архитектурные памятники, культурное насле-дие России привлекало и привлекает в Москву как соотечественников, так и "заморских" гостей, поэтому формирование туристического центра в городе также весьма актуально. Администрация Москвы активно вкладывает свои средства как в благоустройство и создание современного облика города, так и в создание туристической инфраструктуры мирового уровня. В городе про-изводятся работы по строительству и реконструкции объектов в историче-ском центре Москвы, по сооружению объектов Московского международно-го делового центра СИТИ, мостов, реконструкции и строительству дорожной сети, по прокладке новых линий московского метрополитена. Наряду с этим строятся гостиницы, деловые и торговые центры, воссоздаются памятники в Коломенском, Царицыно, Останкино и других исторических местах.
Большая часть этих объектов строится и восстанавливается на пожерт-вования и на средства, которые зарабатывает Правительство Москвы посред-ством проведения определенной инвестиционной политики.
Кратко можно назвать ее основные составляющие.
- Бюджетное финансирование используется при строительстве муниципального жилья, развитии социальной инфраструктуры в новых микрорайонах и реконструкции объектов социальной ин-фраструктуры в "старых" районах города. За счет средств бюд-жета финансируются также инженерная подготовка строительст-ва и реконструкция инженерных сетей. Следует сказать, что доля инвестиций в расходах бюджета города постоянно снижается: с 28% в 1996 году до 3% в 1999 году.
- Целевой бюджетный жилищно-инвестиционный фонд по составу и размеру доходов и расходов утверждается Московской город-ской Думой. Особенностью фонда является то, что он формиру-ется за счет доходов от продажи вновь построенного жилья и нежилых помещений в жилых домах. Средства фонда использу-ются исключительно на строительство жилья.
- Привлечение частных инвестиций осуществляется путем созда-ния в городе благоприятного инвестиционного климата, налого-вых и иных льгот для инвесторов.
Московское Правительство проводит политику создания благоприятных условий для инвесторов. Инвесторам при реализации городских программ предлагаются следующие формы сотрудничества: создание совместных предприятий в форме акционерных обществ и других форм; предприятий со 100%-ным частным капиталом; участие инвесторов в приватизации город-ских предприятий; заключение инвестиционных договоров в области недви-жимости, предусматривающих долевое распределение площадей реконст-руированных зданий между городом и инвесторами; кредитование инвести-ционных проектов; реализация проектов на концессионной основе; участие инвесторов в проектах на конкурсной основе; приобретение акций, облига-ций муниципального займа и других ценных бумаг, недвижимости, прав дол-госрочной аренды земельных участков.
При реализации инвесторами приоритетных программ Правительства Москвы (реконструкция Центра города и 5-этажного жилого фонда) сущест-вует целый ряд льгот.
Для наиболее быстрого и продуктивного решения этих проблем в усло-виях ограниченности бюджетных средств существенную роль играют допол-нительные вливания в городскую экономику частного, в том числе зарубеж-ного капитала. Однако частные инвесторы, особенно западные, весьма не-охотно идут на прямые вложения непосредственно в производство. Привле-кать же кредиты коммерческих банков под цели развития городской эконо-мики не всегда выгодно, поскольку они требуют слишком дорогого обслужи-вания.
Утвержденная в форме Закона города заемная система представляет со-бой сбалансированную систему следующих видов займов: городские облига-ционные займы, состоящие из 3 видов: городского облигационного внутрен-него займа, городского облигационного сберегательного займа и облигаци-онных займов г. Москвы в иностранной валюте - внешнего займа.
Необходимо отметить, что, неизменно выполняя свои обязательства, Правительство Москвы заработало доверие и репутацию добросовестного делового партнера. А это немаловажный капитал. Состоятельность Прави-тельства города дала возможность использовать в значительных объемах за-емные ресурсы, что в немалой степени способствует выделению Москвы в благополучную зону.
Сейчас московская заемная инвестиционная система соответствует меж-дународному уровню. Она отличается от систем других регионов тем, что не используется на финансирование текущих расходов.
Таким образом, из всего вышесказанного можно сделать главный вывод о том, что бюджетная политика Правительства Москвы, продуманная страте-гия социальной поддержки москвичей, активной помощи столичным пред-приятиям еще раз свидетельствуют о сложившейся философии управления столицей, верно избранном направлении развития нашего города. Уже сего-дня, исполняя бюджет 2000 года, мы заглядываем в начало третьего тысяче-летия. Прогнозируя будущее, Москва знает, как следует добиваться резуль-татов.
