Совершенствование межбюджетных отношений в Республике Карелия на основе нормативного метода
Т. А. Сидорова
Начальник Управления расходов и нормирования отраслей народного хозяйства Министерства финансов Республики Карелия
В проведении социальной политики, прежде всего в бюджетном процес-се, особая роль и практическая значимость отводится вопросам разработки системы минимальных социальных стандартов, социальных и финансовых нормативов.
Необходимость формирования правовой базы для установления и при-менения государственных минимальных социальных стандартов, социальных и финансовых нормативов обусловлена тем, что их использование преду-сматривается Федеральными Законами: "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О прожиточном ми-нимуме в Российской Федерации", "Бюджетный кодекс Российской Федера-ции" и другими.
Нормативный метод при формировании расходов бюджета в разрезе от-раслей социальной сферы, является прогрессивным и рациональным спосо-бом распределения средств бюджета.
Установление системы государственных минимальных социальных стандартов создает механизм, позволяющий перейти к формированию бюд-жетов и расходов на социальные нужды на основе подушевых затрат, что обеспечивает значительное повышение эффективности использования бюд-жетных средств.
Указом Президента Российской Федерации от 23.05.1996 г. "Об органи-зации подготовки ГМСС для определения финансовых нормативов формиро-вания бюджетов" Правительство Российской Федерации должно было разра-ботать до 01.11.96 г. и внести в Государственную Думу проект Федерального Закона по этому вопросу. К сожалению, до настоящего времени этот Закон не принят.
В то же время сложившаяся практика бюджетных взаимоотношений между республиканскими органами государственной власти и органами ме-стного самоуправления по принципу "от достигнутого уровня" Минфин РК не удовлетворяла. По этому Минфин решил осуществить переход на норма-тивный метод формирования бюджетов на основе разработки государствен-ных минимальных стандартов, социальных и финансовых нормативов. Для разработки этих стандартов и нормативов и соответствующего Закона Рес-публики Карелия в 1988 году была создана межведомственная комиссия, в состав которой наряду с руководителями Минфина вошли представители всех социальных министерств, депутаты Законодательного Собрания, главы местного самоуправления, представители науки.
Использование слова "минимальные" указывает на возможность госу-дарственного финансового обеспечения социальных гарантий только на ми-нимально необходимом уровне.
Кроме того, слово "минимальные" подчеркивает, что муниципальные образования могут устанавливать превышающие и дополняющие государст-венные минимальные социальные стандарты при условии их обеспечения за счет собственных средств финансирования, что предусмотрено ст. 5 Закона Республики Карелия "О минимальных социальных стандартах, социальных и финансовых нормативах Республики Карелия" принятогоо в четвертом, окончательном, чтении 23 марта 2000 года.
В процессе разработки социальных стандартов, социальных и финансо-вых нормативов министерствами совместно с органами местного самоуправ-ления были проведены детальная инвентаризация сети учреждений социаль-ной сферы, анализ обоснованности сложившихся затрат на их услуги. Одно-временно разрабатывались мероприятия по реорганизации сети. Рассчитыва-лись социальные нормативы на проживающее на территории население с учетом оценки современного состояния в обеспеченности населения районов и городов услугами социальной сферы. По учреждениям здравоохранения был проведен анализ заболеваемости населения на всей территории Респуб-лики Карелия. И когда сопоставили социальные нормативы с фактически имеющейся сетью социально-культурных учреждений, то получили значи-тельную разницу.
В отдельных районах обеспеченность коечным фондом повышала нор-мативы почти в 2 раза.
Специфика районов (городская и сельская местность, отдаленность, осо-бенности демографического состава, наличие коренного населения) в норма-тивах учитывалась с помощью поправочных коэффициентов.
В основу разработки минимальных социальных стандартов и социаль-ных нормативов по отрасли "здравоохранение" положена Программа госу-дарственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплат-ной медицинской помощью (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.09.98 г. № 1096)
При разработке социальных нормативов были введены социальные нор-мативы, не предусмотренные российским законодательством.
В связи с тем, что населенные пункты с числом населения до 300 чело-век составляют 70% от общего числа населенных пунктов в республике и большинство из них удалены от центра, предложена минимальная социаль-ная норма "Культурно-досуговый центр" с числом жителей до 300 человек на базе клубов и библиотек.
По сети учреждений социальной поддержки населения установлены со-циальные нормы по центрам социального обслуживания на дому пенсионе-ров, республиканский центр социальной помощи семье и детям и другие.
По ЖКХ социальная норма установлена по квадратным метрам площади жилья на 1-го человека выше федеральной нормы. Уровень платежей насе-ления принят на уровне федерального.
Для того, чтобы обеспечить единый подход к определению средств, пре-дусматриваемых на социальную сферу, были разработаны минимальные фи-нансовые нормативы на единицу объема оказываемых государственных ус-луг и рассчитаны как показатели минимально необходимой потребности в текущих и капитальных расходах.
В состав расходов включены заработная плата, рассчитанная по штат-ным нормативам и действующей системе оплаты труда на 01.04.99 г., и на-числения на заработную плату, питание, медикаменты и приобретение мел-кого инвентаря исходя из натуральных норм питания, перечня лекарственных средств, норм обеспечения мягким инвентарем в ценах на 01.04.99 г., т. е. не от достигнутого, по отчету за какой-то период, а по стоимости натуральных норм.
К финансовым нормативам также применены поправочные коэффици-енты, учитывающие уровень северной надбавки, районного коэффициента, удаленность.
Рассчитывая таким образом финансовый норматив, мы понимали, что даже минимум может быть не обеспечен, и предусмотрели в законе поэтап-ное осуществление полного обеспечения финансовых нормативов,
При формировании бюджета на 2000 год так и получилось, финансовый норматив был обеспечен примерно на 70 %.
Закон на момент формирования бюджета не был принят, но бюджет рас-считывался по нормативам. В этом году Закон принят и расходы рассчитыва-лись по социальным и финансовым нормативам.
Принимая Закон, депутаты поручили разработать нормативы еще по пя-ти направлениям.
Наш опыт позволяет сделать следующие выводы:
1. Переход в межбюджетных отношениях на нормативный метод необ-ходим. Без этого построение рациональных межбюджетных отноше-ний в принципе невозможно.
2. Введение системы поправочных коэффициентов позволило диффе-ренцировать социальные и финансовые нормативы по районам и го-родом и сохранить сеть учреждений социальной сферы в малонасе-ленных пунктах, где в случае прямого действия федеральных норма-тивов сеть этих учреждений подлежала закрытию.
3. Расчет расходов на население, а не на действующую сеть, позволяет производить реорганизацию учреждений, а высвободившиеся средст-ва оставлять в бюджете местного самоуправления, которые могут быть направлены на улучшение качества оказываемых услуг.
4. Полная инвентаризация показала, что сеть учреждений развернута и финансируется без достаточного учета потребностей населения.
