 |
 |
Бюджетная политика регионов,городов и коммун на Севере Европы
Тезисы
докладов (22-23 марта 2001 г.) Часть I
Петрозаводск 2001
Редакционная коллегия: к.т.н. В. В. Шильников, к.э.н. А. С. Колесов, к.э.н. Г. В. Жукевич, д.э.н. В. Б. Акулов, д. ф.-м. н. В. А. Гуртов, Л. С. Кочнева, А. Д. Юрьев
Конференция проводится при финансовой поддержке ПРАВИТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ, ФОНДА ФОРДА, ПЕТРОЗАВОДСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
Законодательное
обеспечение регионального Законодательное Собрание Республики Карелия, Петрозаводск С 1 января 2000 года в России вступил в действие Бюджетный Кодекс Российской Федерации. Принятие данного Кодекса – попытка окончательно разрешить многие проблемы бюджетного процесса в Российской Федерации. К сожалению, сегодня главный финансовый закон России в области межбюджетных отношений не разрешает их остроту и противоречия. До
настоящего времени на федеральном
уровне не приняты федеральные
законы Причиной несбалансированности бюджетов в регионе является также возложение федеральным законодательством на региональные и местные бюджеты обязательств, не обеспеченных источниками финансирования. В результате органы государственной власти, органы местного самоуправления республики для снижения остроты межбюджетных противоречий вынуждены в ходе формирования регионального бюджетного и налогового законодательства пытаться самостоятельно (в пределах своих полномочий) определять “правила игры” В Республике Карелия работа по законодательному обеспечению бюджетной системы и бюджетного процесса началась с 1998 года. В 1997-1998 годах в экономике республики наблюдалось неустойчивое положение. Отслеживая негативные процессы в экономике республики, принимая практические меры по стабилизации создавшегося положения, депутаты Законодательного Собрания одновременно занимались активным реформированием бюджетной системы и бюджетного процесса. На базе федерального законодательства приняты законы: - “О внесении дополнений и изменений в закон республики Карелия “О ведомственной классификации расходов республиканского бюджета” - “О бюджете развития Республики Карелия” - “О государственных минимальных социальных стандартах, социальных и финансовых нормативах Республики Карелия” Законопроект “О бюджетном процессе в Республике Карелия” принят в трех чтениях. В законе “О республиканских налогах (ставках налогов) и сборах на территории Республики Карелия” кодифицировано все региональное налоговое законодательство. Данные законы являются основополагающими в области регулирования бюджетных правоотношений республиканских органов государственной власти Республики Карелия и органов местного самоуправления. В условиях отсутствия достаточного количества собственных доходов у подавляющего числа местных бюджетов республики их расходы обеспечиваются за счет финансовой помощи из республиканского фонда финансовой поддержки. Закон Республики Карелия “О государственных минимальных социальных стандартах, социальных и финансовых нормативах Республики Карелия” позволил применить единый нормативный метод формирования расходов консолидированного бюджета Республики Карелия в 2000-2001 годах. Как следствие, межбюджетные отношения с точки зрения определения объема финансовой помощи были лишены определенного субъективного подхода. Нормативный метод формирования расходов бюджета зарекомендовал себя как прогрессивный и рациональный способ распределения финансовых ресурсов по уровням бюджетной системы Республики Карелия. В настоящее время заканчивается работа над законом “О бюджетном процессе в Республике Карелия”. С принятием данного закона в республике будет: 1) установлен порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения проекта республиканского бюджета, утверждения отчета о его исполнении, а также осуществления контроля за исполнением республиканского бюджета и его взаимоотношений с местными бюджетами; 2) определен порядок направления в республиканский и местные бюджеты доходов от использования соответственно республиканской и муниципальной собственности, республиканских и местных налогов и сборов, других доходов республиканского и местных бюджетов; 3) конкретизированы и разграничены по уровням бюджетов расходы, финансируемые из республиканского и местных бюджетов, относящиеся в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ к совместно финансируемым расходам; 4) определены порядок и условия предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из республиканского бюджета местным бюджетам; 5) определены перечень и порядок осуществления государственных внутренних заимствований республики и управления республиканским долгом, а также муниципальных заимствований и управления муниципальным долгом. Закон Республики Карелия “О Бюджете развития Республики Карелия” принят в целях создания благоприятного инвестиционного климата, снижения инвестиционных рисков инвесторов через государственную поддержку высокоэффективных инвестиционных проектов, формирования положительного образа Карелии как субъекта Российской Федерации, привлекающего инвестиции. Перечисленные законы требуют дальнейшей серьезной доработки, приведения их в соответствие с требованиями Бюджетного и Налогового Кодексов Российской Федерации. Однако уже сегодня ясно, что они позволяют обеспечить в республике единство правовой базы для всех субъектов бюджетного процесса, как на республиканском уровне, так и на уровне местного самоуправления, а также более четко строить взаимоотношения муниципальных образований с республиканскими органами государственной власти. Законодатели Республики Карелия принимают активное участие в обсуждении вопросов, связанных с практикой правоприменения федерального и регионального бюджетно-налогового законодательства в рамках работы Северо-Западной парламентской Ассоциации, в проводимых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации парламентских слушаниях с целью выработки предложений и законодательных инициатив, направленных на совершенствование бюджетных процессов в Российской Федерации. С появлением Бюджетного Кодекса РФ правовую основу получили не только этапы бюджетного процесса в Российской Федерации, но и многие вопросы государственного финансового контроля. Созданный в июне 1994 года Контрольно-бюджетный Комитет Законодательного Собрания Республики Карелия осуществляет свою деятельность как орган парламентского контроля за исполнением республиканского бюджета и взаимоотношениями республиканского бюджета с местными бюджетами. Принятой в феврале текущего года Конституцией Республики Карелия Комитету придан статус государственного органа с целью повышения эффективности его деятельности в области государственного финансового контроля. В настоящее время законодателями разрабатывается законопроект “О Контрольно-бюджетном Комитете Республики Карелия”. В порядке обмена информацией и опытом работы установлены деловые отношения с Ассоциацией по сотрудничеству органов государственного контроля субъектов Российской Федерации, членом которой является Контрольно-бюджетный Комитет Законодательного Собрания Республики Карелия. Между Законодательным Собранием Республики Карелия и Счетной Палатой Российской Федерации подписано соглашение о сотрудничестве. К сожалению, из-за неразрешенности на федеральном уровне проблем в бюджетном законодательстве ряд законодательных актов, принятых в республике, не в полной мере соответствует федеральному законодательству. Приведение в соответствие регионального законодательства с федеральным – это, конечно, обязанность региональных органов государственной власти РФ, но хотелось бы, чтобы этот процесс не сдерживал дальнейшее совершенствование строительства бюджетной системы и бюджетных процессов на уровне субъектов РФ с целью реализации в России принципа бюджетного федерализма, закрепленного Конституцией РФ.
Бюджетная политика
Республики Карелия Правительство Республики Карелия, Петрозаводск В конце XX века в Республике Карелия (РК), как, наверное, и в большинстве других субъектов Российской Федерации (РФ), преобладала бюджетная политика, основанная исключительно на эмпирических и интуитивных методах управления. Бюджет планировался в основном на основе достигнутого уровня в предшествующем году, а также с использованием лишь отдельных сохранившихся или вновь спонтанно разработанных нормативов финансовой обеспеченности тех или иных видов расходов. Исполнение бюджета также осуществлялось достаточно традиционно: в соответствии с политическими приоритетами главного должностного лица данного субъекта РФ. Контроль сводился в основном к определению соответствия плана и факта расходов, т.е. степени целевого использования средств. Какая-либо другая оценка работы финансовых органов и финансового положения субъекта РФ отсутствовала. В результате было невозможно понять, как тот или иной финансовый орган работает: эффективно или нет? Как в результате его действий изменилось финансовое положение субъекта РФ: укрепилось или нет? В Республике Карелия в 1999-2000 годах была разработана и внедрена система мероприятий по постепенному отказу от субъективных методов ведения бюджетной политики. Во-первых, Министерством финансов РК разработан и Законодательным Собранием РК принят Закон о социальных стандартах и финансовых нормативах, который позволил реально отказаться в планировании бюджетов РК от достигнутого уровня. В настоящее время происходит увеличение числа сфер применения данного Закона РК путем внесения в него в виде дополнений все новых и новых приложений. В недалекой перспективе это приведет к тому, что практически все бюджеты местных органов управления РК и сам республиканский бюджет могут формироваться в основном исключительно на основе нормативных методов, и это создаст главную объективную предпосылку разработки и принятия бюджетов “снизу вверх”, т.е. вначале бюджетов местного самоуправления, а затем республиканского. Во-вторых, в 1999 году была разработана и внедрена методика интегральной оценки деятельности территориальных органов Министерства финансов РК, которая включила в себя определение изменения важнейших показателей исполнения бюджета данного конкретного района или города (повышение доходов, сокращение кредиторской задолженности и т.д.). Проведение по единой методике ежемесячного мониторинга позволило достаточно объективно выявлять ведущие достаточно целенаправленную работу коллективы финансистов, поощрять их и пропагандировать их опыт работы. И наоборот, обращать внимание на отстающие финансовые органы, анализировать причины сложившейся ситуации и принимать меры к ее исправлению. В-третьих, была реализована идея о возможности интегральной оценки финансового положения объекта бюджетного финансирования и, начиная с 2001 года, в Министерстве финансов РК начата работа по ежеквартальному определению показателя такой оценки как на уровне Карелии в целом, так и на уровне всех районов и городов. Подход - стремление к стабильности финансового положения, его укреплению, в основе которых, по нашему мнению, лежит увеличение собственных доходов и снижение кредиторской задолженности. Такой переход к объективной оценке финансового положения позволит поставить бюджетную политику на принципиально новый уровень, в значительной степени отказаться от субъективизма в ее разработке, проведении и оценке. Кроме того, определение интегральной оценки финансового положения объекта бюджетной системы позволит осуществить обратную связь с процессом разработки социальных стандартов и финансовых нормативов, скорректировать их исходя из полученного результата. В равной мере это относится и к оценке деятельности финансовых органов: уточнение ее методики позволит избежать таких казусов, когда работа финорганов может оцениваться положительно, а финансовое положение курируемого ими объекта ухудшилось. Таким образом, из всего вышесказанного можно сделать следующий вывод: бюджетная политика Республики Карелия находится в начале глубоких и принципиальных изменений, которые заключаются в переходе от интуитивных и эмпирических методов руководства финансами к разработке и внедрению объективных, основанных на прозрачных, логически понятных, простых математически и поэтому объективных методов управления бюджетным процессом. Убежден, что именно такой подход позволит добиться максимально возможных положительных результатов при минимально необходимых финансовых ресурсах.
Система бюджетного
выравнивания Шведская Ассоциация местного самоуправления, Швеция Местное самоуправление Швеции обладает широким спектром полномочий: от образования и социального обеспечения до предоставления различных технических услуг. Сегодняшнее состояние шведской системы социального обеспечения основывается на деятельности органов местного самоуправления. Доходы местных бюджетов Швеции в большей степени обеспечиваются подоходным налогом. Местное самоуправление имеет возможность регулировать размер местных доходов, самостоятельно устанавливая налоговые ставки. Несмотря на это, уровень доходов местных бюджетов значительно зависит от местных налогооблагаемых доходов. Необходимо заметить, что разные муниципалитеты обладают различным налоговым потенциалом из расчета на душу населения. Различие в размерах налогооблагаемого дохода между муниципалитетами зависит от того, какой процент населения имеет стабильно оплачиваемую работу. Разница также обуславливается уровнем доходов населения. Муниципалитеты различаются и уровнями спроса на муниципальные услуги. Спрос зачастую зависит oт факторов структурного характера, не подвергаемых воздействию. Так, существует реальная связь между возрастной структурой данного муниципалитета и уровнем спроса на различные услуги. Если, например, в одном из муниципалитетов проживает большее количество детей школьного возраста, чем в другом, это соответственно требует выделения бoльших ресурсов на обеспечение обязательного школьного образования; спрос на услугу заботы о престарелых людях обуславливается численностью соответствующей возрастной группы населения. Расходы на обеспечение различных услуг также определяются географическими факторами. Низкая плотность населения повышает стоимость предоставления муниципальных услуг. Таким образом, спрос на муниципальные услуги и объем предоставления услуг в разных муниципалитетах различны. С целью обеспечения равных условий для муниципалитетов необходимо осуществлять выравнивание налогового потенциала и расходов бюджетов, обусловленных структурными факторами. Первостепенным обоснованием для системы выравнивания является стремление избежать тенденций расслоения и высокой разницы между налоговыми ставками муниципалитетов. Так, например, при отсутствии системы выравнивания налоговая ставка в муниципалитете Боргхольм должна была бы составлять примерно 39%, чтобы обеспечить такой же уровень доходов от сбора налогов на душу населения, как в муниципалитете Дандерюд, где налоговая ставка составляла бы всего лишь 16%. Новая система выравнивания В 1993 году была произведена новая радикальная реформа в отношении Шведской системы государственных правительственных субсидий. До 1993 года эта система состояла из нескольких определенных типов субсидий для основных видов услуг и отдельно - системы налогового выравнивания. В 1993 году эта система была заменена системой общих субсидий. Целями реформы явились: сокращение контроля со стороны правительства, предоставление местному самоуправлению больше свободы при определении своих приоритетов и повышении эффективности. Выравнивание доходов от сбора налогов и структурных затрат Новая система бюджетного выравнивания основывается на “объективных критериях”. Основная цель новой системы заключается в том, чтобы обеспечить равные условия для всех муниципалитетов. На первом этапе новой системы местным властям гарантируется доход, приравниваемый к среднегосударственному с учетом численности населения. На втором этапе расчетов производится перераспределение ресурсов между муниципалитетами в соответствии с различиями структур затрат. В первый период 1993-1995 гг. велись обсуждение и разработка основы системы компенсации структурных различий в отношении возрастных групп, социальных, географических и климатических факторов. Для этого было образовано несколько комиссий, которые занимались разработкой этой системы и поиском наиболее оптимальной и простой ее формы. Новая система выравнивания введена в действие с 1996 года. Разница в размерах облагаемого налогом дохода на душу населения между муниципалитетами уравнена на 95%, а измеряемая разница структурных затрат полностью выровнена в отношении обязательных и некоторых других видов деятельности, а также некоторых расходов неоперативного характера. Общие государственные субсидии распределены из расчета на душу населения. После выравнивания доходов практически все муниципалитеты и региональные советы получили налоговую базу, составляющую от 98 до 101% среднегосударственного показателя. Выравнивание расходов основывается на факторах, принимаемых для выражения различий в потребностях и структурах каждого соответствующего вида деятельности. Факторы должны быть достаточно объективными и лишать муниципалитеты возможности манипулировать ими. Те муниципалитеты, которые имеют относительно невыигрышную структуру, будут получать государственные субсидии, обеспечивающие выравнивание, тогда как муниципалитеты с более выгодной структурой выплачивают государству средства на выравнивание. Структурные расходы каждого муниципалитета рассчитываются как сумма теоретически рассчитанных расходов на осуществление разных видов деятельности и суммы издержек по статьям. Для муниципалитетов количество таких видов деятельности и статей составляет примерно 14-15, среди которых: забота о детях, о престарелых, индивидуальная социальная поддержка и поддержка семьям, обязательное школьное образование, старшее школьное образование, водообработка и канализация, улицы и дороги, содействие предприятиям и занятости населения, строительство, отопление, северные коэффициенты, дополнительные расходы, связанные со снижением роста населения, дополнительные расходы, связанные с малой численностью населения, управление, услуги по спасению и безопасности в сельских местностях. С 2000 г. включена также статья, учитывающая дополнительные расходы школьных учреждений и детских садов для иммигрантов в возрасте 0-19 лет. Использование данного метода позволяет начислять пособия на компенсацию затрат, связанных с факторами зачастую совершенно разного характера. Например, для обязательного школьного образования это могут быть факторы возрастной структуры (количество детей школьного возраста, проживающих на данной территории), языка (для иммигрантов), сельской или городской местности. В численных показателях новая система выравнивания выглядит следующим образом: в 1996 г. было распределено около 11 миллиардов шведских крон за счет механизмов выравнивания доходов и около 10 миллиардов шведских крон - выравниванием расходов. Сектор местного самоуправления получил в общей сложности 57 миллиардов шведских крон (около 7 миллиардов долларов USA) в качестве дополнительного финансирования в форме государственных субсидий в расчете на душу населения. Данные цифры можно сравнить с суммарным доходом местного сектора от сбора налогов, составляющим 250 миллиардов шведских крон, и расходом, составляющим 400 миллиардов шведских крон.
Малый бизнес как
перспективный налогоплательщик Институт экономических проблем КНЦ РАН, Апатиты Состояние местных бюджетов характеризуется низкой долей собственных доходных источников. В большей степени это относится к бюджетам городов, создание которых не связано с образованием монопредприятий. В недавнем прошлом налоговая база городов Мурманской области в основном формировалась за счет градообразующих предприятий горнопромышленного комплекса. Однако налогово-бюджетная политика стала причиной тому, что отдельные градообразующие предприятия, пытаясь уйти от чрезмерного налогового гнета, перерегистрировались на территориях с льготными налоговыми режимами, другие - вошли в состав Кольской металлургической компании, сменив место регистрации на областной центр. В результате налоговые базы большинства местных бюджетов лишились устойчивых налоговых источников. На сегодняшний день только три города - Кировск, Мурманск и Кандалакша - обязаны своим развитием монопредприятиям, зарегистрированным в этих городах. Таким образом, большинство бюджетов городов области, как малых, так и средних, развиваются в жестких условиях, испытывая недостаток в собственных налоговых доходах. Нововведения Налогового Кодекса также усилят потребность местных бюджетов в доходных источниках. Прослеживавшаяся в последнее время тенденция роста доли закрепленных налогов в доходной части бюджетов городов будет ослаблена в результате отмены ряда местных налогов. Особенно значимым для бюджетов стал налог на содержание жилфонда, доля которого в доходах доходит до 10%. Компенсационная мера, предлагаемая Кодексом, – увеличение ставки налога на прибыль, зачисляемой в бюджет города, – не заменит потерь данного налога. Снижение роли регулирующих налогов будет значительней из-за полного зачисления НДС в федеральный бюджет. Существующая давняя нерешенная проблема - отсутствие стабильных нормативов при распределении налоговых поступлений по бюджетным уровням – приводит к полной зависимости местных бюджетов от вышестоящих. Налоговым Кодексом введены ограничения относительно полномочий муниципальных властей по установлению местных налогов и льгот. Проводящаяся налогово-бюджетная политика усилит централизацию финансовых средств и усложнит положение муниципальных образований. Обеспечение местных бюджетов собственными налоговыми источниками приобретет еще большую актуальность. Проблему можно решать, расширяя сектор малого предпринимательства. Пришло время рассматривать малый бизнес как один из методов осуществления региональной экономической политики. Автором рассмотрены существующие режимы налогообложения малых форм бизнеса и даются предложения по их корректировке, которые позволят обеспечить полноценное развитие малых предприятий всех форм собственности. Данный шаг обеспечит рост собственных доходов и повысит финансовую независимость и устойчивость муниципальных бюджетов.
Бюджетное регулирование субфедеральных финансовых потоков СПб. гуманитарно-политологический центр “Стратегия”, Санкт-Петербург Большое значение для поддержания стабильности хозяйства территории, предотвращения кризисных ситуаций, обеспечения пропорциональности и сбалансированности, функционирования и развития разных сфер экономики имеет контроль за ее финансовым потенциалом. Финансовые соотношения отражены в сводном финансовом балансе территории. Анализ сущности, проблем формирования баланса финансовых ресурсов (БФР), изучение взаимосвязей между составляющими финансовых потоков, а также исследование образующих факторов составляющих баланса может лечь в основу экономической политики региона и, как следствие, его бюджетного регулирования. Сводный финансовый баланс территории дает полное представление о финансовых связях, взаимоотношениях и совокупности финансовых ресурсов, которыми располагает территория. Его наличие позволяет найти оптимальный вариант развития финансовых отношений в региональном аспекте, выявить имеющиеся в экономике региона внутренние резервы, шире использовать финансовые стимулы производства, обеспечить тесную увязку показателей плана социально-экономического развития с финансовыми показателями. Баланс играет активную роль в совершенствовании распределительных отношений между федерацией и территорией. Особое значение имеет связь сводного финансового баланса с бюджетом региона. БФР создает основу бюджетного планирования, увязывает бюджет с общей величиной финансовых ресурсов, валовым внутренним продуктом территории. Дефицит регионального БФР находит свое отражение в бюджете территории, а источники покрытия бюджетного дефицита заложены в балансе финансовых ресурсов. На основе БФР определяется доля финансовых средств, централизуемых в бюджете, являющемся одним из экономических регуляторов территориального экономического развития. Комплексная оценка состояния финансов региона предполагает анализ финансового потенциала территории и разработку сводного финансового баланса. Без этого сложно дать количественную характеристику объема создаваемых в регионе финансовых ресурсов, качественную характеристику их структуры, проанализировать их распределение, разработать предложения по сбалансированности материальных и финансовых ресурсов и определить пути увеличения доходов территории. БФР региона как многоплановый документ выполняет в системе государственного регулирования территориальным развитием ряд функций, которые отражают его содержание. В процессе анализа финансовых балансов субъектов Федерации и обобщения взглядов российских экономистов автором выделены следующие функции: анализ состояния и тенденций изменения стоимостной структуры ВВП региона; формирование концепций ценовой, налоговой, бюджетной и кредитной политики; координация основных звеньев финансово-кредитной системы территории; определение потребности в финансовых ресурсах и сбалансированность источников их образования с направлениями использования; определение степени мобильности и финансовых взаимосвязей ресурсов внутри региона; формирование предложений по активизации финансовой политики территорий; систематизация перераспределения ресурсов в целях установления рациональных финансовых взаимоотношений с вышестоящими структурами управления. Практика использования сводного финансового баланса показывает, что компетентно составленный баланс является активным инструментом управления регионом, в котором возможно участие населения территории через соответствующие механизмы. Теоретическое исследование дополняется результатами, получаемыми в рамках программы Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра “Стратегия” “Городские жители и власти на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять”. В настоящее время отрабатывается социальная технология “прозрачный бюджет”, под которой подразумевается совокупность механизмов, процедур и действий, позволяющих независимым специалистам осуществлять непрерывный мониторинг процесса формирования, принятия и исполнения бюджета, составления прогноза социально-экономических последствий бюджетной политики, а также формирование комплекса законодательных предложений, которые способствовали бы его оптимизации и достижению наилучшего социального эффекта.
Финансовые аспекты
поддержки малого бизнеса Институт экономических проблем КНЦ РАН, Апатиты Государственная поддержка развития малого бизнеса в России основана на использовании отраслевых приоритетов. Однако если рассматривать отраслевую структуру малого бизнеса в регионах, можно отметить существенные различия. В итоге приоритеты, определенные для всей страны, в одних регионах являются действительно приоритетами, получающими поддержку, а в других эти приоритеты таковыми не являются. Законодательством установлено право субъектов РФ и органов местного самоуправления устанавливать дополнительные региональные и местные налоги на своей территории, а также право предоставлять любые льготы и преференции в пределах своей компетенции. На практике оказывается проблематично использовать оба инструмента ввиду и без того тяжелого налогового бремени, мизерности местной и региональной доли налоговых поступлений и зачастую дотационного бюджета. Еще более осложняется положение регионального и местных бюджетов с введением в действие нового Налогового Кодекса. Однако следует отметить, что состояние региональных бюджетов оказывает существенное, хотя и неоднозначное, влияние на развитие бизнеса. С одной стороны, регионы с высоким уровнем бюджетной обеспеченности имеют более благоприятные условия для развития бизнеса: высокая деловая активность и высокие доходы населения оказывает стимулирующее влияние на развитие бизнеса, и, кроме того, региональные власти имеют больше возможности оказания реальной помощи малому бизнесу. С другой стороны, в регионах с низкой бюджетной обеспеченностью - малый бизнес получает меньше помощи, но в результате становится более жизнестойким. Результаты исследований показывают также, что не наблюдается прямой зависимости между развитием бизнеса и уровнем льгот и дотаций. В России насчитывается более 2000 городов, бюджеты которых обеспечены лишь на 50%, причиной тому является нарушение базовых пропорций между сферой производства и потребления. Стимулируя развитие малого бизнеса, создавая условия для инвестиций, кооперирования крупных и малых предприятий, можно существенным образом изменить ситуацию на территории муниципального образования. В городе Апатиты Мурманской области практически нет крупных предприятий, и, следовательно, нет такого крупного источника доходов как, например, в соседнем Кировске (объединение АО “Апатит”). По этой же причине в последние годы не исчезает проблема безработицы. Вероятно поэтому местная администрация проявляет большую активность в работе с предпринимателями, чем в других городах области. Разработана городская программа поддержки развития предпринимательства, начинается программа микрокредитования для предпринимателей малого бизнеса, проводится конкурс на звание “Лучший предприниматель” и “Лучшее малое предприятие”, развивает свою деятельность ОАО “Выставочный центр”, который совместно с администрацией города и Северной торгово-промышленной палатой весной 2000 года успешно провел Дни предпринимательства “Малый и средний бизнес - путь к успеху”. Результатом такой активности является сравнительно более высокий уровень развития бизнеса, чем в целом по области. Для города это 20% рабочих мест и 13% налоговых поступлений бюджета. По закону органы власти муниципальных образований имеют право использовать до 0,5% средств своего бюджета на поддержку малого бизнеса. Воспользовавшись этим правом, местные органы власти должны применять наиболее эффективные экономические механизмы для повышения потенциала саморазвития городов. В сфере поддержки малого бизнеса такими механизмами могут быть, муниципализация собственности путем реструктуризации задолженности предприятий перед бюджетом, увеличение неналоговых поступлений бюджета, создание благоприятных условий для инвестиций, предоставление муниципальных гарантий и пр. Опыт осуществления финансовой поддержки развития предпринимательства позволяет констатировать факт: бюджетная эффективность средств, направленных на создание условий для развития малого бизнеса и предпринимательства, сопоставима с инвестициями в новые технологии, особенно если при оценке учитывать не только явные экономические результаты, но и их мультипликативный эффект.
Бюджетная и
социальная политика регионов: Российская Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, Москва Эффективность реализации социальной политики любого уровня - федерального, регионального, корпоративного во многом зависит от бюджетного обеспечения, финансовых ресурсов государства, субъектов Федерации, муниципалитетов, предприятий и т.д. Без достаточных финансовых средств сложно говорить об адекватном развитии образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального сектора, рынка труда, обеспечении продуктивной занятости, социальной защиты населения, своевременной выплате заработной платы, пенсий, пособий и других источников и механизмов жизнеобеспечения граждан. Неудовлетворительное развитие социальной сферы, рост нищеты, безработицы, в том числе в ее скрытых формах, провалы в обеспечении жилищно-коммунальными услугами населения, прежде всего, живущего на территориях российского Севера, другие острые социальные потрясения как раз и объясняются ошибками формирования расходной части бюджетов, когда на финансирование социальных мероприятий предусматривают необоснованно ограниченные средства. Однако при правильном подходе сама социальная политика и социально-трудовая сфера, являющаяся ее основой, могут и должны оказывать активное влияние на экономический рост, финансовые потоки и бюджетную политику. Логика обоснования этого тезиса следующая. Выход России и ее регионов из кризиса связан прежде всего с решением проблем развития производства. Именно в этот вопрос упирается и проблема формирования доходной части бюджетов, дефицита финансов и денежных ресурсов, в том числе для реализации социальной политики. Формула Фишера наглядно свидетельствует о том, что в обществе денег должно быть столько, сколько создано (в денежном выражении) товаров и услуг: M * V = Q * P, где M - объем денежной массы в стране; V - скорость оборота денежной массы; Q - объем товаров и услуг (ВВП); P - средняя цена товаров и услуг. Очевидно, что социальная политика и социально-трудовая сфера не носят пассивный характер. Они, требуя значительных финансовых средств на самозапуск и развитие, в то же время активно влияют на экономику, экономический рост, динамику ВВП, траекторию движения общества к прогрессу. Например, ясно, что без эффективной занятости, организации системы мощных стимулов труда, систем образования, здравоохранения, культуры и т.д. нельзя развивать производство, увеличивать объемы товаров и услуг, других микро- и макроэкономических показателей, что требует соответствующего отношения к социально-трудовой сфере и социальной политике со стороны государства, его законодательных и исполнительных органов, работодателей, предпринимателей и собственников. Это значит, социальная политика и социально-трудовая сфера имеют обратное влияние на общество, экономику, формирование доходной части бюджетов всех уровней, эффект которого намного превышает вложенные в их развитие и реализацию первоначальные затраты. Примеров можно привести сколько угодно, практически по всем направлениям социальной политики и элементам социально-трудовой сферы. Допустим, государство, работодатели тратят огромные средства на разработку и реализацию пенсионной системы. Казалось бы, на самом деле - это чисто социальная мера, не имеющая выхода на экономическую составляющую. Ведь пенсионер уже не работает, он не производит продукцию, не участвует в создании ВВП и т.д. Такой пассивный алгоритм подхода к пенсионной системе лежит лишь на поверхности. На самом деле, если она отработана с позиций социальной справедливости, если размер пенсии напрямую зависит от результатов и качества “прошлого” труда в допенсионном возрасте и об этом знает работник, то такая пенсионная система будет хорошим стимулом его производительного труда и развития производства. Такая же взаимосвязь существует между экономической эффективностью, с одной стороны, и решением проблем занятости, охраны труда, социального страхования, развития отраслей культуры, здравоохранения, науки, образования - с другой. Таким образом, бюджетная и социальная политика органично взаимосвязаны и взаимозависимы, что требует правильного и взвешенного выбора приоритетов их согласованного развития.
Региональный бюджет
на современном этапе
реформирования ИСЭПС Коми НЦ УрО РАН, Сыктывкар Экономика Республики Коми вышла на траекторию экономического роста. Важнейшим условием ее закрепления и обеспечения устойчивого социально-экономического развития является сбалансированность территориального бюджета. Бездефицитность регионального бюджета находится в непосредственной зависимости от взаимоотношений между региональным и федеральным бюджетами, а также между республиканским и местными бюджетами. Регулирование межбюджетных отношений на этих двух уровнях осуществляется в основном по двум каналам: путем отчислений регулирующих федеральных налогов по временным ставкам (первичное распределение) и финансовой помощи (вторичное распределение) в виде трансфертов, дотаций, субвенций, субсидий, взаимных расчетов, бюджетных ссуд и помощи по линии министерств и ведомств. Эти методы регулирования межбюджетных отношений между звеньями бюджетной системы страны введены с 1994 года, они постоянно совершенствуются, но этот процесс остается все еще незавершенным. Межбюджетные отношения между республикой и центром. За 1995-2000 гг. определились относительно устойчивые пропорции распределения общей суммы налоговых платежей и сборов между региональным и федеральным бюджетами. С учетом погашенной задолженности по налоговым платежам прошлых лет пропорция между ними за этот период колебалась в соотношении 60:40. В 1999 г. уровень централизации регулирующих федеральных налогов не был чрезмерным и составлял по налогу на прибыль 32,5%, налогу на добавленную стоимость – 65%, акцизам - 80,9%, платежам за использование природных ресурсов – 31,2%. Сложившееся распределение общей суммы налоговых платежей и по видам регулирующих налогов между региональным и федеральным бюджетами вполне соответствует принятой в России либеральной схеме (модели) построения межбюджетных отношений. Введением в действие новых глав второй части Налогового Кодекса в 2001 г. изменятся пропорции распределения общей суммы налоговых платежей и сборов между республикой и федеральным центром в пользу последнего, бюджетные доходы которого возрастут до 57,5%. Данное обстоятельство, несомненно, создает определенные сложности для формирования доходной части регионального бюджета. По расчетам Минфина Республики Коми, территориальный бюджет в 2001 году недополучит около 2 млрд. рублей. В 1995-1999 гг. наметилась позитивная тенденция снижения удельного веса регулирующих федеральных налогов в общей сумме налоговых доходов консолидированного бюджета республики. За этот период их доля снизилась с 87,5 до 71,5%. Однако в 2001 году она вновь взрастет до 86,8%, в основном в связи с отменой налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, ростом ставки на прибыль до 5% и их направлением на местные бюджеты. Такой высокий уровень регулирующих налогов в общей величине налоговых доходов регионального бюджета свидетельствует о чрезмерной зависимости финансовой базы территориального бюджета от федерального центра. Он не позволит реализовать основополагающие принципы децентрализации бюджетной системы страны, существенно ограничит бюджетную самостоятельность территориальных бюджетов и ответственность региональных властей. Позитивным моментом является снижение удельного веса средств, получаемых регионом из федерального бюджета. В общей сумме доходов консолидированного бюджета республики их доля за 1995-1999 гг. снизилась с 29,2 до 13,0%, что обусловлено в основном сокращением удельного веса средств, получаемых по взаимным расчетам (с 22,4 до 0,8%), и прекращением поступлений федеральных трансфертов (с 1998 г.). В 2001 году ожидается увеличение удельного веса перераспределяемой части средств в общей сумме доходов регионального бюджета из-за значительного роста общей величины средств, полученных по взаимным расчетам и в виде субвенций. Поскольку средства из вновь созданного Фонда компенсаций будут передаваться в субъекты Федерации путем денежных взаимных расчетов для реализации Федеральных законов “О ветеранах”, “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” и субвенций для реализации Федерального закона “О государственных пособиях гражданам, имеющим детей”. Исполнение Правительством РФ своих мандатов можно считать положительным моментом, а отмена 15% НДС, направляемых в доходную часть бюджетов регионов, - отрицательным. Кроме того, максимизация встречных потоков финансовых средств усложняет выполнение доходной части территориальных бюджетов в связи с присутствием субъективных факторов при распределении этих средств между регионами. К позитивным моментам следует также отнести увеличение доли субсидий в общей величине доходов регионального бюджета (с 2,0 до 10,9%) в силу значительного роста долевого (целевого) финансирования предприятий и организаций региона со стороны федерального бюджета. Кроме того, существенно возросла общая величина средств, получаемых республикой по линии министерств и ведомств (с 913 до 2626 млн. руб.), что в основном связано с реструктуризацией предприятий угольной промышленности. Внутрирегиональные межбюджетные отношения. В период 1995-1999 гг. наметилась позитивная тенденция снижения удельного веса регулирующих федеральных налогов в общей сумме налоговых доходов бюджетов муниципальных образований республики. За этот период их доля значительно снизилась - с 81,9 до 39,7%, что обусловлено передачей муниципалитетам значительной части регионального налога с продаж и налога на имущество предприятий и организаций, а также высоким уровнем налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. В 2001 году удельный вес регулирующих налогов в общей величине налоговых доходов бюджетов муниципальных образований значительно увеличится и составит 77,8% (63,8% федеральных и 14,0% региональных налогов). Это обусловлено в основном отменой местного налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и направлением в местные бюджеты 5% сверх ставки налога на прибыль. Расчеты показывают, что дополнительная часть прибыли, передаваемая в местные бюджеты, не восстанавливает суммы налоговых поступлений от налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. В последние годы финансовая помощь муниципальным образованиям из республиканского бюджета составляла 24-26% от общей суммы доходов местных бюджетов. В проекте бюджетов муниципальных образований в 2001 году. она снизится до 17%, что в целом положительно. К негативной стороне финансовой помощи следует отнести и то, что она оказывается исключительно в виде дотаций. В настоящее время в республике из 20 районов и городов 13 получают дотации, хотя консолидированный и республиканский бюджеты исполнялись с профицитом. За 1999-2001 гг. сократится доля закрепленных налогов в общей величине доходов бюджетов муниципальных образований республики с 18,9 до 2,5%. Такой низкий уровень собственных налогов муниципальных образований не позволит им обеспечить стабильность в формировании доходной части бюджета и дестимулирует усилия местных органов власти по сбору налогов. В условиях значительного сокращения собственных налоговых доходов регионального бюджета для увеличения доходов следует реализовать следующие меры: сохранить высокий уровень собираемости налогов и концентрации усилий на его увеличении на предприятиях, недобросовестно исполняющих свои бюджетные обязательства; повысить доходы от управления государственной собственностью и эмиссии республиканских ценных бумаг; сохранить требование об исключительно денежной форме расчетов с бюджетами; реструктуризовать задолженности налогоплательщиков при соблюдении условий своевременности и полноты уплаты текущих платежей; упорядочить налоговые преференции; запретить налогообложения природных ресурсов от “трансфертных цен”, увеличить рентные платежи от ресурсодобывающих компаний и исключить из расходов нефинансируемых мандатов.
Анализ межбюджетных
отношений в областях и республиках Петрозаводский государственный университет, Петрозаводск Межбюджетные отношения внутри Российской Федерации охватывают всех участников составления основ бюджетов, их доходов и расходов, рассмотрения и утверждению бюджетов всех уровней (федерального, субъектов Федерации и бюджетов местного самоуправления). В межбюджетных отношениях произошли качественные изменения с апреля 1994 года, когда большая часть утверждаемых на федеральном уровне в абсолютных суммах дотаций была замещена трансфертами, определяемыми на основе утверждаемых процентных долей субъектов Федерации в Фонде финансовой поддержки регионов, исчисляемых по формуле. Это явилось следствием первого этапа становления российской государственности на принципах федерализма и перехода к рыночной экономике. Говоря о бюджетном федерализме, важно отметить, что наиболее полная его реализация является основным условием совершенствования межбюджетных отношений в федеративном государстве. Необходимым является одинаковое понимание сущности бюджетного федерализма как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации и на местном уровне самоуправления. Под межбюджетными отношениями понимаются взаимоотношения между органами власти и управления разных уровней по поводу распределения расходных полномочий, налоговых поступлений и безвозмездных финансовых перечислений в целях создания исходных условий для сбалансирования бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала. Интересным представляется рассмотрение вопроса межбюджетных отношений в рамках формирования доходной части бюджетов разных уровней. Наибольший удельный вес в доходной части бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, как правило, составляют налоговые поступления. В свою очередь, соотношение федеральных налогов, налогов, вводимых решениями субъектов федерации и местными органами, является важным элементом построения налоговой системы. При решении этого вопроса надо, прежде всего, иметь в виду интересы юридических и физических лиц. Рассматривая долевое распределение налоговых поступлений в бюджеты разных уровней на примере Северо-Западного федерального округа мы приходим к следующему выводу. В 1999 году в бюджет Новгородской области перечислялось 13,5% поступлений по НДС, а в местный бюджет г. Новгорода направлялось соответственно 1,5% суммы этого налога. В Республике Коми можно увидеть обратное: 2,85% суммы НДС поступало в областной бюджет и 12,15% в бюджет г. Сыктывкара. В Псковской области в 1999 году в бюджет области поступало 11% НДС, в бюджет г. Пскова 4%, а в 2000 году соотношение изменилось на противоположное: 5 и 10% соответственно. Республика Карелия в 1997 году получала 5% суммы НДС, в 1998 – 15%, в 1999 и 2000 гг. – 8%, местный бюджет Петрозаводска формировался за счет 20, 10, 7 и 7%, соответственно. Поступления в виде акцизов, 50% которых забирает федеральный бюджет, субъекты РФ распределили следующим образом. Архангельская область в 1999 и 2000 годах. 45% поступлений направляла в бюджет области и 5% в местный бюджет г. Архангельска. В Новгородской области в 1999 году все 50% поступлений шли в областной бюджет. В Вологодской области, напротив, в 1999 году все 50% суммы оставались в г. Вологда, а в 2000 году соотношение изменилось: 10% - в бюджет Вологодской области и 40% - г. Вологде. В Республике Карелия в 1999 году 50% делили поровну между республиканским бюджетом и бюджетом г. Петрозаводска, а в 2000 году все 50% стали идти в республиканский бюджет. То же самое можно сказать и о Псковской области. В Мурманской области в 1999 году деление между областью и городом составляло 45 и 5%, а в 2000 году 50% делились равными частями. Таким образом, бюджеты областей в основном формируются за счет регулирующих налогов: налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц, НДС, налогов на имущество и межбюджетных субсидий и ссуд. Перечень источников практически не изменяется, но претерпевает существенные структурные изменения. Местные бюджеты являются индикаторами, с помощью которых можно судить об уровне доходности территорий. Анализ доходов позволяет выявить существенные изменения как в структуре, так и в значимости налоговых доходов по отдельным муниципальным образованиям. Подавляющая часть муниципальных бюджетов опирается на обложение потребления населения и субсидии. Существующее налоговое законодательство большую часть доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации отдает в распоряжение региональным органам власти. Местные органы власти практически не имеют возможности вводить на своей территория новые налоги и определять ставки действующих местных налогов. При формировании налоговой системы, обеспечивающей собирание налогов в доходную часть бюджета, необходимо следить, чтобы она отвечала интересам федерализма. Здесь невозможно дать единственно правильные рекомендации. Необходимо проанализировать различные варианты реформирования межбюджетных отношений с осуществлением по ним расчетов для наиболее типичных субъектов (доноров, реципиентов, средних). Все это целесообразно осуществлять на основе совершенствования налоговой системы и, главное, эффективного распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы.
Проект
“Общественное участие в бюджетном
процессе областей СПб. гуманитарно-политологическийо центр “Стратегия”, Санкт-Петербург Проект “Общественное участие в бюджетном процессе областей и республик Северо-Запада России”, осуществляемый Санкт-Петербургским Фондом “Содружество” при поддержке Фонда “Евразия”, является естественным дополнением и развитием проекта Санкт-Петербургского центра “Стратегия” “Граждане и власть - на пути к сотрудничеству: бюджет, который можно понять и на который можно влиять”. Настоящий проект ставит своей целью развитие общественного участия граждан в бюджетном процессе пяти субъектов федерации Северо-Западного региона: Ленинградской области, Архангельской области, Ненецкого автономного округа, Мурманской области и Республики Карелия. Общественное участие в данном проекте понимается как организация общественных бюджетных слушаний некоммерческими организациями – партнерами Фонда “Содружество” в этом проекте и привлечение внимания жителей, властей и СМИ к этим слушаниям. В ходе слушаний во всех пяти регионах предполагается обсудить, насколько доступна для жителей информация о бюджете и бюджетном процессе, насколько она понятна жителям и общественным организациям и, наконец, насколько жители и общественность могут влиять на бюджет, т.е., во всех регионах одной из тем общественных бюджетных слушаний будет обсуждение открытости бюджета и прозрачности бюджетного процесса. Другие вопросы на общественных бюджетных слушаниях будут касаться специфики каждого из субъектов Федерации и будут подготовлены в результате прикладного бюджетного анализа местными группами бюджетных аналитиков. В Ленинградской области предполагают привлечь к общественным бюджетным слушаниям органы местного самоуправления и обсудить проблему межбюджетных отношений области и муниципалитетов. В Республике Карелия планируется провести анализ бюджетного финансирования социальных программ, проследить, насколько это финансирование соответствует принятому в республике закону о минимальных социальных стандартах. В Ненецком автономном округе основное внимание будет уделено соответствию цифр, приводимых в отчете губернатора округа, цифрам, приведенным в бюджете. В Мурманской области предполагается провести сравнительный анализ расходов бюджетов всех пяти регионов. В Архангельской области планируется проанализировать соответствие расходных статей бюджета выбранным приоритетам бюджетной политики. Во всех регионах обсуждается вопрос об издании “адаптированного” бюджета, т.е. бюджета в форме, доступной и понятной населению и общественным организациям (так, как это было сделано в Санкт-Петербурге).
Возможности
использования корреляционного
метода КарНЦ РАН, Петрозаводск 23 марта 2000 года Законодательным Собранием РК был принят Закон РК “О государственных минимальных социальных стандартах, социальных и финансовых нормативах РК”, позволяющий установить минимальный размер налоговых платежей, которые должены быть получены республиканским и местным бюджетами для покрытия их расходных статей, по меньшей мере в размере государственных минимальных финансовых нормативов. Наибольший удельный вес в структуре доходных источников любого бюджетного фонда занимают налоговые платежи. Источником уплаты налогов и сборов является вновь созданная стоимость, т.е. национальный доход, созданный в процессе производства продукции (работ, услуг) хозяйствующими субъектами, функционирующими в реальном секторе экономики. Поэтому при анализе и прогнозировании налоговых поступлений необходимо опираться, в первую очередь, на эти предприятия. Каждый вид налога имеет свою налогооблагаемую базу. Каждую отдельно взятую налогооблагаемую базу создают факторы производства, которые находятся с ней в корреляционной зависимости, описываемой уравнением вида y = f (x 1, x 2, …,x n), где y – размер налогооблагаемой базы по конкретному налогу; x 1, x 2, …,x n – факторы, влияющие на размер налогооблагаемой базы. Основные требования использования корреляционно-регрессионного анализа при прогнозировании налоговых поступлений в бюджет территории сводятся к следующему:
Информационные ресурсы для бюджетного мониторинга Петрозаводский государственный университет, Петрозаводск Закон о бюджете является главным финансовым законом, который выражает экономическую и социальную политику государства. В Российской Федерации, в соответствии с конституционным распределением полномочий между уровнями власти – федеральным уровнем, региональным (республиканским, областным) и местным самоуправлением, принимаются и реализуются законы о федеральном бюджете, региональном бюджете и бюджете местного самоуправления. Формирование бюджета и его исполнение в субъектах федерации, а также в городах и районах областей и республик Северо-Запада являются тем объективным критерием, который отражает динамику социально-экономического развития территории. При этом доходная часть бюджета характеризует состояние экономики на территории, а расходная часть - состояние социальной сферы. Справочно-аналитическая информация по анализу федерального и регионального бюджетов в электронной форме в настоящее время отсутствует. Работа с опубликованными текстами законов о бюджете (как в бумажном, так и в электронном виде) существенно затруднена как вследствие большого объема каждого документа, так и отсутствия унификации в его структуре. Так, например, опубликованный закон "О федеральном бюджете 1998 года", ст.1464 в сборнике “Собрание Законодательства Российской Федерации” содержит 115 страниц текста, а опубликованный закон "Об областной бюджете Ленинградской области на 1999 год" содержит 146 страниц текста. Статистическая информация о государственных финансах, публикуемая Госкомстатом России, достаточно представительна, но запаздывает как минимум на 2 года и не содержит сведений о расходах региональных бюджетов. В то же время законы о бюджетах принимаются и утверждаются к началу текущего года, и это позволяет вести мониторинг расходов федерального, регионального и местных бюджетов по направлениям бюджетной классификации даже с некоторым опережением. Информационные ресурсы в электронном виде по бюджетной тематике в настоящее время чрезвычайно разрознены. Часть этих ресурсов можно найти в правовых информационных системах, таких как "Кодекс" (http://www.kodeks.net), "Консультант плюс" (http://www.consultant.ru), "Гарант" (http://www.garant.ru). На Интернет-сайтах Министерства финансов (http://www.minfin.ru) и Государственной Думы России (http://www.duma.ru) информация о бюджетах представлена, но со значительным запаздыванием. В то же время возможности сети Интернет позволяют при наличии информационных ресурсов обеспечить доступ широкого класса пользователей к этим ресурсам и тем самым обеспечить ведение бюджетного мониторинга. Идеальным случаем для мониторинга было бы размещение на сайтах субъектов Федерации текстов законов о республиканском (областном) бюджетах и его исполнении. При этом логично, чтобы на сайтах законодательных органов власти находились бы тексты законов о принятом бюджете и соответствующие поправки, а на сайтах исполнительных органов власти, например территориальных финансовых органов, помещалась бы ежеквартальная информация об исполнении республиканского/областного и районных/городских бюджетов. К сожалению, в настоящее время информационное пространство в Российской Федерации не является таким насыщенным и из 89 субъектов федерации только 46 имеют Web-сервера официальные органы власти. Например: официальный сервер органов государственной власти Республики Карелия http://www.gov.karelia.ru, официальный сервер администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, официальный сервер Псковской области http://www.gov.karelia.ru. С целью заполнения существующего пробела в информационных ресурсах для ведения бюджетного мониторинга в Республике Карелии по инициативе законодательной и исполнительной власти была сделана попытка сформировать такого сорта информационные ресурсы в виде информационно-справочной системы "Бюджет и межбюджетные отношения в Республике Карелия и субъектах федерации Северо-Западного федерального округа России" (http://openbudget.karelia.ru, http://budget.karelia.ru). При формировании этих информационных ресурсов использовалось три базовых положения:
Структурно эти ресурсы были разделены по трем уровням: федеральному, региональному и местного самоуправления. Также сделано сравнение по странам Северной Европы. По федеральному бюджету информация представлена за 10 лет, начиная с 1992 года,. и включает структуру доходной и расходной части российского бюджета с соответствующими текстами законов. Аналогичная информация представлена по каждому из 10 субъектов Федерации, входящих в Северо-Западный федеральный округ: структура расходной и доходной части, структура межбюджетных отношений. Для расходной части бюджетов приведена расшифровка каждой из статей расходов в рамках существующей бюджетной классификации. По Республике Карелия детализация проведена до уровня местного самоуправления и по каждому району представлены межбюджетные отношения по территориям: район - Республика Карелия - Россия за последние 3 года. По остальным 10 субъектам Федерации, входящим в Северо-Западный федеральный округ, приведены аналогичные данные по 2-3 городам, районам данной области или республики. Опыт эксплуатации и наполнения компьютерной информационной системы показал ее востребовательность среди широкого круга пользователей, а также реальную возможность и оперативность в изменении размещенной в ней информации. Сравнение со странами Северной Европы - Финляндией, Швецией, Норвегией и Данией позволяет увидеть различные подходы к формированию бюджетов в этих странах по сравнению с Россией. Информационно-справочная система является частью Web-портала "Открытый бюджет. Северо-Запад России" (http://openbudget.karelia.ru), в котором помещено много другой дополнительной бюджетной информации. Это статьи и книги по бюджетной тематике, официальные документы, Интернет-ресурсы и новости, связанные с бюджетной тематикой. Анализ других Интернет-ресурсов областей и городов Северо-Запада РФ показал, что достаточно хорошо представлена информация о бюджете в таких городах, как Санкт-Петербург, Псков. Среди других российских регионов активно обновляется бюджетная информация на сайтах городов Обнинск и Самара. Большую работу по привлечению граждан к участию в бюджетном процессе ведет Санкт-Петербургский центр "Стратегия" (http://strategy.spb.karelia.ru) в рамках проекта "Городские жители и власть - на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять". На сайтах этого центра размещено много информации и полезных ссылок. Из международных организаций в области бюджетной аналитики наиболее значимая - Международный Центр бюджетных и политических приоритетов, расположенный в Вашингтоне - http://www.cbpp.org.
Сравнительный анализ бюджетов Петрозаводска и Мурманска Институт экономики КарНЦ РАН, Петрозаводск Карелия и Мурманская область являются приграничными и периферийныим для России регионами, поставляющими сырье на мировой и российский рынок. Оба региона граничат с Финляндией, входящей в ЕС. Их предприятия, используя приграничное положение, смогли резко увеличить экспорт, компенсируя частичную потерю внутреннего рынка. Власти начали создавать необходимую инфраструктуру, устанавливать связи с соседними регионами и международными организациями, прежде всего в рамках Баренц-региона. Падение объемов промышленного производства в Мурманской области составило всего 1/3 (в Карелии – 1/2), а в городе Мурманске - 1/4 (в Петрозаводске - 51%). Конкурентоспособной в Европе оказалась только сырьевая и “экологически грязная” продукция, а северные регионы всегда были ориентированы именно на такие производства. Сырьевые рынки нестабильны - потребность в сырье и цены сильно колеблются. Соответственно быстро меняется и прибыль предприятий, а значит и доходы региона. Экспорт продукции большинства перерабатывающих предприятий Петрозаводска и Мурманска незначителен из-за устаревшего оборудования и относительно низкого качества продукции. В отличие от Петрозаводска Мурманск имеет рыбопромышленные предприятия и порт, доходы которых резко увеличились после девальвации рубля. Возросли также доходы расположенных в городе региональных монополистов, торговых и посреднических структур. Следовательно, влияние роста экспорта на доходы городского бюджета оказалось более заметным, чем в Петрозаводске. Доля Мурманска в промышленном производстве региона невелика - менее 20% (доля Петрозаводска – около трети), но почти половина инвестиций приходится на областной центр (доля Петрозаводска - 1/4). Экономика Мурманска более привлекательна по сравнению с областью (инвестиции на 1 человека в 1,5 раза выше) и Петрозаводском (соответственно в 2,5 раза выше). Хотя последнее частично объясняется более высокой себестоимостью строительства. Мурманск – один из самых крупных городов за Северным полярным кругом. Необходимо отметить, что предприятия северных регионов теряют российский рынок, себестоимость произведенной на севере продукции выше, чем в центральных и южных регионах, из-за климата и системы северных льгот. Всеми льготами пользуются только монополисты, но их услуги и товары оплачивают по более высокой цене все остальные предприятия. Мурманск относится к Крайнему Северу, что сейчас приносит дополни-тельные проблемы, связанные с увеличением примерно в 1,5 раза расходов на содержание бюджетных отраслей. Значит, в регионе должны быть более высокие налоги или более эффективные и рентабельные предприятия. К тому же периферийное положение региона означает, что транспортные расходы мурманских предприятий выше, чем расположенных в более южных регионах. Поставки на областной рынок за время реформ уменьшились. Но именно предприятия, работающие на этом рынке, обеспечивают стабильное поступление доходов в городской бюджет. Прежде всего, это региональные (энергетики, связисты, железная дорога) и местные (городские электросети и теплосети, дорожное строительство) монополисты и отдельные предприятия торговли и сферы услуг. Более высокая зарплата в Мурманске (в 1,5 раза выше по сравнению с Петрозаводском) компенсируется меньшей занятостью и более высокими ценами (в 1,16 раза). В результате уровень жизни примерно лишь на 10% выше, чем в Петрозаводске. Но более высокая зарплата требует и больших бюджетных расходов. Анализ бюджетов крупных городов России показал, что региональная администрация сокращает трансферты местным органам власти и снижает положенную им часть регулирующих налогов, когда город собирает больше налогов самостоятельно. В то же время при более высоком уровне бюджетной независимости местного самоуправления от региональной администрации местные власти расходуют деньги более эффективно. В Мурманской области нормативы в областном бюджете более стабильны, чем в Карелии. Но все равно крупные города слабо заинтересованы в увеличении налоговых сборов, средства могут уйти в другие, менее активные районы. Те же в свою очередь не заинтересованы в активизации своей работы - проще просить деньги у областных органов и на них же потом перекладывать ответственность. В Мурманской области и городе Мурманске пока не разработана стратегия развития региона, не определены приоритеты развития и не реализована методика разработки бюджета на перспективу, годовой бюджет принимается ежегодно во втором квартале. В области только начинается работа над разработкой экономических и финансовых прогнозов. В городе даже было упразднено структурное подразделение, занимавшееся вопросами экономического развития. Доходы бюджета Мурманской области за 90-е годы в реальном исчислении с учетом инфляции уменьшились примерно в 2 раза. Видимо, такие же потери понес и городской бюджет. Падение доходов в Петрозаводске было более значительным ввиду большего спада в экономике и более быстрого роста потребительских цен. Основная статья расходов Мурманска - жилищно-коммунальное хозяйство. В 1998 г. расходы достигли 47,7%, что намного больше, чем в более южном Петрозаводске, – 27,8%. Расходы на одного жителя в Мурманске в 2 раза больше, чем в Петрозаводске, но проекты в области ресурсосбережения не упоминаются. План выполнен более чем на 90%, что выше, чем бюджет в целом (в Петрозаводске – только 54%). Значительна доля расходов на образование – 26,3%, но она будет снижаться вместе с уменьшением в течение следующих 10 лет количества школьников в городе в 2-3 раза. В Петрозаводске расходы на образование выше, несмотря на более высокие коэффициенты к зарплате в Мурманске, но надо отметить, что и в дореволюционной России земство Олонецкой губернии занимало первое место по расходам на образование. Расходы на здравоохранение составили 13,2%, включая расходы на обязательное медицинское страхование неработающего населения. В Петрозаводске расходы несколько больше – 14,8%, но и этих средств не хватает. Остальные статьи городского бюджета обычно намного меньше - менее 5%. Постепенно растут расходы на управление (4,8% против 2,7% в Петрозаводске). Расходы на социальную политику - всего 1,1%, или в 3 раза меньше, чем в Петрозаводске (в абсолютных величинах – в 2 раза меньше). Расходы на культуру и искусство – менее 0,7%, в Петрозаводске в расчете на одного горожанина они выше на 15%.
Проблемы
формирования перспективных
бюджетов Кольский филиал Петрозаводского университета, Апатиты В России разработка перспективных бюджетов на несколько лег вперед пока еще практически отсутствует и на федеральном и на региональном уровнях. В то же время без подобных бюджетов невозможно формирование реальных программ поддержки развития приоритетных отраслей экономики. Без них невозможно ставить задачи повышения уровня доходов работников бюджетной сферы и решать проблемы социальной сферы. Формирование перспективных бюджетов напрямую связано с разработкой прогнозов развития реального сектора экономики и соответствующим расчетом всех необходимых финансово-экономических показателей и параметров. Однако традиционными способами прогнозирования с использованием формального аппарата производственных функций такие показатели на региональном уровне получить невозможно, так как, во-первых, мал ретроспективный период устойчивого развития экономики. Во-вторых, необходима увязка экономических параметров прогноза с финансовыми параметрами. B-третьих, прогноз развития региона на уровне субъекта Федерации должен быть взаимосвязан с прогнозами развития экономики районов и городов субъекта Федерации. Указанные проблемы могут быть решены путем использования имитационного динамического моделирования развития экономических систем различного уровня (региона, района, города) с отражением реальных причинно-следственных связей между экономическими и финансовыми показателями Однако существующие в настоящее время имитационные динамические модели или подходы к разработке таких моделей, во-первых, не позволяют достаточно адекватно отражать иерархические связи между экономическими системами, а, во-вторых, подобные модели не являются динамическими в полном смысле данного слова, поскольку лишь отражают динамику результативных финансово-экономических показателей на основе сложившейся в базовом для прогнозирования периоде структуры издержек. Нами разработаны методология регионального финансово-экономического прогнозирования на средне- и долгосрочный периоды и соответствующая система имитационных динамических моделей, которые позволяют устранить указанные недостатки. Модели апробированы на реальных статистических материалах применительно к условиям Мурманской области. Система моделей включает в себя модель развития экономики субъекта Федерации в целом и модели развития отраслей экономики и ведущих предприятий региона, формируемые на единых методологических принципах. В них учитывается сложившееся состояние экономики в базовом (отчетном) периоде, а основными ограничивающими условиями развития являются, с одной стороны, спрос на продукцию, а с другой стороны, необходимость обеспечения финансовой сбалансированности экономической системы того или иного уровня. Модели позволяют рассчитывать любые необходимые финансово-экономические показатели, в том числе и объемы возможных налоговых поступлений в бюджеты различных уровней Подобный подход может быть использован и для разработки моделей развития экономики районов и городов.
Прозрачность как
условие общественного участия СПб. гуманитарно-политологический центр “Стратегия”, Санкт-Петербург Движение к большей прозрачности и активному общественному участию в бюджетном процессе ширится по всему миру. Эта тенденция наблюдается во многих странах, где развиваются демократические институты и государственное управление становится более открытым. Также значительное внимание при проведении бюджетных реформ уделяется обеспечению прозрачности. Финансовый кризис в Азии вызвал среди международных финансовых институтов повышение общей заинтересованности в финансовой прозрачности. Считается, что одной из причин азиатского кризиса была закрытость финансовых процессов и решений. Заметные усилия в этом направлении предпринимает Международный валютный фонд (МВФ), опубликовавший "Кодекс надлежащей практики применительно к прозрачности в налогово-бюджетной сфере" и сопутствующие документы для обеспечения реализации этого Кодекса в разных странах. "Кодекс" не является обязательным, он только рекомендует. Предполагается, что страны - члены МВФ будут использовать "Кодекс" на добровольной основе. Чтобы облегчить адаптацию "Кодекса" и улучшить понимание важной роли прозрачности, МВФ подготовил несколько сопроводительных документов. Они включают в себя подробную инструкцию по финансовой прозрачности, опросник и аналитический ключ к опроснику. Хотя "Кодекс" МВФ представляет собой серьезное пособие в деле развития финансовой прозрачности, у него есть свои ограничения, особенно если его рассматривать с точки зрения развития участия общественности в бюджетном процессе. Ограниченность “Кодекса” предоставляет институтам гражданского общества возможность расширить его рамки, основываясь на принципах общественного участия и ответственности (подотчетности). Поэтому служба бюджетной информации Института в поддержку демократии Южной Африки и Международный бюджетный проект Центра бюджетных и политических приоритетов, расположенный в Вашингтоне, подготовили Шкалу оценки прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе в Южной Африке. Эта шкала послужила отправной точкой в нашей работе в этом направлении. Названная шкала правит и дополняет "Кодекс надлежащей практики применительно к прозрачности в налогово-бюджетной сфере" МВФ. "Кодекс" уделяет особое внимание характеристикам прозрачности, прежде всего, с точки зрения финансовых кругов. В то же время он не направлен на изучение бюджетного процесса для обеспечения полноценного и эффективного участия законодателей и общественности. Шкала конкретизирует эти принципы. Усилия институтов гражданского общества и МВФ по развитию финансовой прозрачности дополняют друг друга в нескольких отношениях. Информация, к которой имеют доступ независимые исследователи и МВФ, – различна, как различны и их целевые аудитории. Использование разной информации и разных аудиторий должно, вероятно, расширить возможности развития прозрачности. Институты гражданского общества могут осуществлять независимую оценку бюджетных отчетов властных структур. Независимое исследование по вопросам прозрачности бюджета также может подтолкнуть органы власти к пониманию ценности прозрачного бюджета. Взятые вместе, независимая экспертная оценка и усилия по оценке прозрачности могут привести к самому обстоятельному и продуктивному охвату данной темы. Почему прозрачность и общественное участие так важны? Одно из требований квалифицированного управления – обеспечение участия людей, которых касаются решения органов власти, что в свою очередь требует обеспечения открытости решений. Бюджет – главнейший документ экономической политики территории, поэтому его прозрачность и возможность участия граждан в бюджетном процессе чрезвычайно важны. Одними из важнейших демократических прав являются право на информацию о бюджете и право на свою точку зрения в бюджетном процессе, которая в итоге должна быть отражена в конечных решениях. Иными словами, прозрачность является предпосылкой демократии. Смысл прозрачности заключается не столько в доступности информации, сколько в ее активном использовании. Смысл прозрачности самым прямым образом связан со значением участия в бюджетном процессе всего спектра интересов, представленных в обществе. Существует важная взаимосвязь между общественным участием, как таковым, и концентрацией на задаче прозрачности. Прозрачность не есть ценность сама в себе. 0на должна стать средством достижения изменений в обществе, таких, как возможность общественного участия. Следовательно, если правительство хочет пожинать плоды прозрачности, то государственная система должна окончательно признать, что любые издержки общественного участия более чем покрываются пользой от доступности информации. Оценка прозрачности и общественного участия, проводимая центром “Стратегия”. Центр “Стратегия” в рамках программы “Городские жители и власти на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять” проводит оценку прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе. В основу настоящего исследования положена Анкета экспертного опроса прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе. В Анкете использованы наработки "Кодекса" МВФ, Центра бюджетных и политических приоритетов, но они изменены и адаптированы в сторону специфики бюджетного процесса в России. Однако наша анкета отличается уровнем детализации, количеством и техническими деталями стандартов. Мы изучили стандарты МВФ, критерии Шкалы оценки прозрачности и выбрали те, которые нам показались особенно важными для достижения целей прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе России. Главное отличие нашей Анкеты заключается в том, что мы в большей степени ориентированы на продвижение практик общественного участия. Мы выделили несколько базовых разделов для такой оценки: юридические аспекты прозрачности, ответственность за расходование средств, бюджетная информация и документация, анализ исполнения бюджета, участие общественности в бюджетном процессе. На сегодняшний момент проведено пилотажное интревьюирование в 5 субъектах Российской Федерации (Санкт-Петербург, Псковская область, Новосибирская область, Самарская область, Сахалинская область) и 3 муниципальных образованиях: городах Петрозаводск, Мурманск и Великие Луки (Псковская область). Для этого отбиралась и опрашивалась группа экспертов в каждом регионе. Далее предполагается детальное изучение мнения этих бюджетных специалистов не только по ответам на вопросы, но и по причинам таких ответов. Сложными являются вопросы качественного характера. Например, вопрос ясности в распределении расходных полномочий предполагает общее согласие о содержании функций и ответственности. Люди с разными интересами могут иметь совершенно разные представления. При подготовке опроса стало ясно, что объективно отразить состояние прозрачности исключительно трудно. Вопросы анкеты не предполагают однозначных ответов. Чаще всего ответ будет зависеть от степени информированности респондента, его заинтересованности и прочего. Итоги анкетирования будут опубликованы в виде доклада к июньской конференции, проводимой в рамках названной программы. В рамках этого выступления мне хотелось бы сказать лишь о некоторых результатах. Хотелось бы заметить, что исследование не должно восприниматься как личное мнение сотрудников центра. Авторами ставилась задача оценить прозрачность и развитость общественного участия в бюджетном процессе на территориях – участниках программы. В заключение хотелось бы отметить, что в рамках бюджетной программы центра “Стратегия” идет работа и по другим направлениям, связанным с поиском и адаптацией инструментов общественного участия в бюджетном процессе. Это прикладной бюджетный анализ, формы и методы общественного участия в бюджетном процессе, тренинговая компонента и другие.
Муниципальное
выравнивание в Мурманской области: Кольский филиал Петрозаводского государственного университета, Апатиты Под муниципальным выравниванием следует понимать перераспределение доходов местных бюджетов в рамках субъекта Федерации (региона, области, республики и т.д.). Муниципальное выравнивание способствует устранению горизонтальной несбалансированности бюджетной системы и зависит от ряда объективных факторов. Эта зависимость проявляется, с одной стороны, в различиях в налоговой базе территорий, с другой - связана с разными потребностями в социальных услугах. Результаты анализа параметров и механизмов формирования местных бюджетов Мурманской области показали несовершенство существующей сегодня системы выравнивания. Наблюдается отсутствие четкой системы во взаимоотношениях областного и местных бюджетов, что рикошетом отражается на социально-экономическом положении территорий, расположенных в рамках данного региона. Такая ситуация характерна не только для Мурманской области, но и для большинства субъектов Федерации. Сегодня местный уровень управления Мурманской области составляют 14 бюджетов городов и районов, 6 бюджетов формируются как бюджеты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Преобразования, связанные с децентрализацией доходов и изменением системы налогов, выявили отсутствие собственной налоговой базы муниципальных образований, способных аккумулировать значительные доли доходов бюджета независимо от центральной власти. При едином перечне налогов, лежащем в основе формирования региональных и местных бюджетов, структура формирования доходов различна. Это объясняется влиянием фискального фактора на местные бюджеты, доходы которых в большей степени опираются на налоги, тесно связанные с размещением производства: налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц, налог на имущество предприятий. Анализ формирования и функционирования местных бюджетов в регионе за 1992 - 2000 годы не выявил существенных изменений. Основную массу налоговых доходов обеспечивают три налога: НДС, налог на прибыль и подоходный налог с физических лиц, в сумме составляющие от 93 до 70% налоговых поступлений. Начиная с 1995 года заметно увеличился налог на имущество предприятий, который вырос с 8,2 до 17,2%. Доля местных налогов за рассматриваемый период фактически не изменилась и составляет 1,5 - 3% к общим поступлениям. Для определения более точного состояния местных бюджетов и их связи с развитием территорий была проведена типологизация местных бюджетов по степени их бюджетной самостоятельности. При этом использовались следующие показатели: доля субсидий в общих доходах местных бюджетов, обеспеченность расходов территорий налоговым потенциалом, условный баланс финансовых потоков. Анализ и оценка показателей позволили условно выделить 3 группы бюджетов: доноров, умеренных доноров и реципиентов. В группу “доноров” входят города с наибольшим финансовым потенциалом (г. Мончегорск, г. Кировск и др.), которые, концентрируя 50% населения региона, создают около 60% налоговых доходов региона, обеспечивая финансовую поддержку местных бюджетов с более низким налоговым потенциалом. Однако территории этого типа, внося в региональный бюджет значительную долю финансов, зачастую снижают этим свою налоговую обеспеченность, что вызывает необходимость в региональной помощи и создает достаточно значительные встречные финансовые потоки. Финансовое положение “умеренных доноров” относительно благополучно, однако уровень их “донорства” заметно ниже: 17% налоговых доходов региона. Третья группа – “реципиенты” характеризуется высокой потребностью в субсидиях и формирует только 8% налоговых доходов региона. В эту группу входят Ловозерский, Терский районы и с.Териберка, которые фактически не способны сформировать доходы своих бюджетов за счет собственных источников. Результаты, полученные при разработке типологии, позволили определить, что такое распределение статусов является достаточно устойчивым и выявить негативные последствия действующей политики выравнивания, которые, в частности, выразились в сильной зависимости доходов местных бюджетов от субсидий областного бюджета, неспособности обеспечить местные расходы собственным налоговым потенциалом. Проблема распределения бюджетных доходов между бюджетами различных уровней в регионе заключается в соотношении между закрепленными и регулирующими доходами при формировании местных бюджетов. При этом квоты разделения налоговых поступлений по регулирующим налогам между федеральным и региональными уровнями регламентируются законодательными актами, а распределение доходных поступлений внутри полученной регионом квоты между территориальными и местными бюджетами ничем не лимитируется. Поэтому распределение доходов в данном случае носит субъективный характер и зависит в основном от компетенции и уровня профессионализма работников финансовых управлений. В силу большого различия бюджетов городов по источникам доходов Администрацией Мурманской области индивидуальные нормативы отчислений по регулирующим налогам в городские бюджеты и схемы выравнивания устанавливаются ежегодно, что приводит к нестабильности формирования доходной части местных бюджетов. На основе анализа современной бюджетной ситуации в Мурманской области были сделаны следующие выводы и предложения. Во-первых, установлен высокий уровень централизации финансовой власти в руках областной администрации. Во-вторых, выявлена неснижаемость уровня дотационности местных бюджетов, что служит основной причиной “связанных рук” муниципалитетов и не соответствует основам Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В-третьих, отсутствует законодательно закрепленный механизм распределения помощи. С 1999 года в законе о бюджете на текущий финансовый год появилась статья о Фонде финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО). Однако не прописан механизм распределения помощи, нет единой методологии, критериев выделения средств. Решение межбюджетных проблем в регионе требует разработки концептуального механизма муниципального выравнивания и принятия областного закона, закрепляющего этот механизм, основанный на единой методологии, учитывающей особенности муниципальных образований области, и включающий следующие положения.
Проблемы сбалансированности республиканского бюджета Сыктывкарский государственный университет, Сыктывкар В соответствии со ст. 28 Бюджетного Кодекса РФ одним из принципов организации бюджетной системы РФ является принцип сбалансированности бюджетов. Для обеспечения сбалансированности используется система межбюджетных отношений, которая до настоящего времени остается несовершенной. По-прежнему при обосновании проектов бюджетов субъектов Федерации имеют место дискуссии относительно установления нормативов отчислений от регулирующих доходов в региональные бюджеты, размеров трансфертов и субвенций, предоставляемых бюджетами вышестоящего уровня нижестоящим бюджетам. За последние годы произошло перераспределение средств в пользу федерального бюджета в основном за счет перераспределения косвенных налогов. Однако этот подход оправдывает себя лишь при условии децентрализации на федеральном уровне прямых налогов, чего на самом деле не происходит. В результате регионы поставлены в сильную финансовую зависимость от центра, что приводит к увеличению числа дотационных регионов. В соответствии со ст. 48 БК РФ при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы в бюджеты субъектов РФ должно зачисляться не менее 50% от налоговых доходов консолидированного бюджета РФ. Но этот принцип нарушается, т.к. в бюджеты субъектов РФ зачисляется менее 50%. Существующий механизм межбюджетного выравнивания строится на том, что финансовую поддержку получают те регионы, у которых более низкие доходы и более высокие расходы. Регионам, естественно, выгоднее завышать дефицит бюджета. Следовательно, отпадают стимулы к развитию собственной налоговой базы. Большинство регионов, надеясь на бесплатную финансовую поддержку, не концентрируют свои усилия на сборе налогов, поэтому фактические собранные налоговые поступления гораздо ниже налогового потенциала территории. Отмеченные недостатки являются характерными и для обеспечения сбалансированности бюджета Республики Коми (РК). Консолидированный бюджет РК более чем на 90% обеспечен собственными доходами и отчислениями от федеральных налогов, и доля безвозмездных перечислений из федерального бюджета РФ в его доходах занимает незначительный удельный вес. Ее размер сократился с 28,4% в 1996 году до 6,5% в 1999 году В 2000 году субвенции из федерального бюджета на финансирование Программы развития экономики РК составили 2,8% доходов республиканского бюджета. Для финансирования дефицита бюджета РК ежегодно привлекает из федерального бюджета бюджетные ссуды. В результате изменений в Бюджетном и Налоговом Кодексах консолидированный бюджет РК теряет порядка 1,5 млрд. руб,. или пятую часть доходов. Общая сумма доходов консолидированного бюджета РК на 2001 год прогнозируется в сумме 11,3 млрд. руб. В 2001 году РК практически никакой финансовой помощи из федерального бюджета не получит, а будет еще и перечислять в федеральный бюджет примерно 56% собранных на своей территории налогов. Этим нарушается БК в части равного распределения налоговых доходов между регионом и центром. Финансирование досрочного завоза в районы Крайнего Севера в 2001 году опять будет осуществляться с использованием трансфертов, и, следовательно, РК дотации на досрочный завоз в очередной раз не получит. Можно сказать, что проект Закона “О федеральном бюджете на 2001 г.” направлен на ущемление тех территорий, которые хорошо работали и сами зарабатывали деньги. В очередной раз оказались ущемленными территории-доноры, в т.ч. и РК. Поэтому снова встает проблема обеспечения сбалансированности бюджета РК, т.е. поиска новых доходных источников и сокращения расходов. Потерю части доходов Правительство РК решило компенсировать за счет увеличения ставок за пользование недрами до 18 руб. за тонну, увеличения ставки налога на прибыль до 35%, расширения сферы применения единого налога на вмененный доход. Около 80 млн. руб. дополнительно бюджет может получить в результате сокращения налоговых льгот по подоходному налогу. Для оптимизации расходов бюджета Правительство РК намерено сократить число целевых республиканских программ, перевести объекты здравоохранения, образования, социально-культурной сферы, ЖКХ на нормативные методы исчисления расходов.
Бюджет развития РК - перспективы формирования и использования Северо-Западная Академия государственной службы, Санкт-Петербург, Петрозаводск В последнее время республиканские органы власти заняли более активную позицию по активизации инвестиционной деятельности в Карелии. Разработана Республиканская программа реализации направления “Инвестиционная политика” Концепции социально-экономического развития Республики Карелия на 2000-2002 гг. (далее - Программа), целями которой являются создание благоприятных и безопасных условий для обеспечения устойчивого роста инвестиций в реальный сектор экономики республики; переход от падения инвестиций в экономику республики к их росту. Одной из мер, направленных на достижение указанных в Программе целей, является осуществление реальной государственной поддержки рентабельных и эффективных инвестиционных проектов предприятий, хозяйствующих на территории республики, на конкурсной основе за счет средств республиканского бюджета. В связи с этим в составе капитальных расходов республиканского бюджета на 2001 год был образован бюджет развития РК. Изучение порядка формирования и использования бюджета развития, определенного Законом РК “О бюджете развития Республики Карелия”, позволяет сделать вывод о том, что он в значительной степени копирует порядок формирования и использования бюджета развития Российской Федерации: образован в составе капитальных расходов соответствующего бюджета; целевой характер расходов; средства выделяются на условиях платности, срочности, возвратности; долевое участие государства в финансировании инвестиционных проектов и т.д. Тем не менее существует и своя специфика. Так, средства
бюджета развития РК формируются за
счет следующих источников: В республиканском бюджете на 2001 год бюджет развития составил 210.0 млн. руб. (или 5,3% от общей суммы расходов). Он формируется за счет средств Фонда реконструкции и развития РК в размере - 10,0 млн. руб. и средств, поступающих от размещения облигационного займа РК, - 200,0 млн. руб. Эти источники являются, на наш взгляд, ненадежными. Во-первых, в связи с финансовым кризисом августа 1998 года потенциальные инвесторы с настороженностью относятся к государственным ценным бумагам, особенно регионального уровня. Некоторые субъекты РФ, в числе которых Республика Татарстан, Республика Саха (Якутия), в условиях кризиса экономики объявили о невыплате по собственным обязательствам в 1998-1999 гг. Во-вторых, проведенный анализ формирования и использования средств Фонда реконструкции и развития РК говорит о низком уровне возврата выделенных из него кредитных ресурсов. Поэтому существует вероятность поступления средств в бюджет развития за счет данных источников в меньших объемах, чем предусмотрено по бюджетному плану. Это может повлечь за собой трудности с пополнением бюджета развития, привести к срыву графиков финансировании прошедших конкурсный отбор инвестиционных проектов, вызвать недоверие у частных соинвесторов к государству как добросовестному партнеру. Согласно Закону РК “О бюджете развития РК” средства бюджета развития направляются на финансирование высокоэффективных инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной основе; исполнение обязательств Правительства Республики Карелия по предоставленным инвесторам государственным гарантиям за счет средств бюджета развития; финансирование мероприятий по созданию и поддержанию благоприятных условий по привлечению инвестиций в экономику республики; приобретение в государственную собственность имущества, имеющего социальную значимость. Поддержка высокоэффективных инвестиционных проектов, отобранных по критерию быстроокупаемости, не соответствует задачам кардинальной перестройки республиканской экономики; вряд ли она даст ощутимый толчок к оживлению производства. С учетом вышеизложенного следует отметить, что федеральные органы власти отказались от формирования бюджета развития в составе федерального бюджета на 2001 год. Многие специалисты сходятся во мнении, что данная мера не была эффективна для активизации инвестиционной деятельности в стране. Кроме того, в уточненном прогнозе социально-экономического развития РФ на период до 2003 года предусматривается максимальная консолидация внебюджетных фондов в бюджеты всех уровней, а также ликвидация целевых бюджетных фондов федерального бюджета. Не исключено, что последняя мера вскоре может коснуться и целевых бюджетных фондов регионального уровня, к которым по экономической сущности можно отнести и бюджет развития РК. Данная бюджетная политика не направлена на цели развития. Финансирование инвестиционных расходов, которые и так незначительны по своему объему для целей структурной перестройки экономики, примет, как и прежде, второстепенный характер. В складывающейся ситуации целесообразно, на наш взгляд, отойти от практики непосредственного (прямого) участия республиканских органов власти в инвестиционных проектах. В проводимой региональной инвестиционной политике следует сделать упор на создании специализированных инвестиционных институтов с государственным участием, например, банка развития РК. Во-первых, это позволит мобилизовать в достаточном объеме средства на структурную перестройку республиканской экономики. Нам представляется возможным привлечь для этих целей, в банк развития РК в частности, амортизационные средства предприятий путем открытия ими инвестиционных счетов, на которые будут зачисляться реновационные суммы. В настоящее время амортизационных фондов, как правило, не хватает на обновление основных средств у каждого предприятия в отдельном случае, что влечет за собой их использование на текущие цели. Во-вторых, обеспечит целевое и более эффективное использование аккумулированных средств на цели развития. В-третьих, снизит нагрузку на республиканский бюджет. Созданием целевых бюджетных фондов государство концентрирует ограниченные ресурсы на решение определенных задач. В условиях инвестиционного кризиса на сегодняшний день ни у кого не вызывает сомнения необходимость государственного регулирования. Одна из распространенных мер - непосредственное (прямое) участие в инвестиционном процессе посредством создания различных фондов. С помощью капитальных расходов государство выполняет свои прямые функции: строительство социально значимых объектов (больниц, школ), приобретение для них необходимого оборудования; строительство дорогостоящих инфраструктурных сооружений. В силу ряда причин (требуются значительные средства, вложения в эти проекты не приносят прибыли и т.д.) частные предприятия не будут осуществлять данные расходы. В период экономических кризисов, когда происходит спад объема инвестиций, государство призвано проводить активную экономическую политику, вмешиваться в происходящие процессы. Одной из мер, используемых государством для активизации инвестиционной деятельности, является создание различных инвестиционных фондов в составе бюджета (бюджет развития на федеральном уровне, территориальные инвестиционные фонды). Указанные фонды подпадают под экономическую категорию целевых бюджетных фондов. Во-первых, за инвестиционными фондами в законодательном порядке закрепляются доходные источники. Во-вторых, средства фондов направляются на финансирование определенных расходов, как правило, инвестиционных проектов, т. е. расходы носят целевой характер. Однако существующая практика формирования и использования данных фондов должна быть пересмотрена. В республиканском бюджете на 2001 год сформирован бюджет развития, порядок формирования и использования которого определен в Законе РК “О бюджете развития Республики Карелия”. По своей экономической сущности он похож на целевой бюджетный фонд. Важно подчеркнуть, что изучение порядка формирования и использования бюджета развития, определенного Законом РК “О бюджете развития Республики Карелия”, позволяет сделать вывод о том, что он в значительной степени копирует порядок формирования и использования бюджета развития Российской Федерации: образован в составе соответствующего бюджета; средства выделяются на условиях платности, срочности, возвратности; долевое участие государства в финансировании инвестиционных проектов и т.д.
Петрозаводский государственный университет, Петрозаводск При всей принципиальной разнице между формированием бюджетов коммун Финляндии и субъектов местного самоуправления Республики Карелия все таки некоторые общие черты найти можно, в частности в совпадении некоторых видов налоговых доходов бюджетов. Для анализа и сопоставления нами были взяты такие города как Петрозаводск и Йоэнсуу и Костомукша и Кухмо. Так, за 1998 год доля налоговых доходов в бюджете Йоэнсуу составила 51,75%, а в бюджете Кухмо 42,72%, т.е. отражается вполне типичная для коммун Финляндии ситуация: в 2000 году доля налоговых доходов в бюджетах коммун составила 52%. Отклонение бюджета Кухмо от этой цифры связано с тем, что, по сравнению с Йоэнсуу, Кухмо – это менее значительная по населению, экономически менее развитая периферийная территория с меньшими доходами населения. Косвенно это можно подтвердить долей государственного финансирования в бюджетах коммун: по Йоэнсуу эта цифра в 1998 году составила 7,7%, а по Кухмо, отражая его более отсталое социально-экономическое положение, уже 31,8%. За тот же самый период доля налоговых доходов в бюджете г. Петрозаводска составила 86,33%, а Костомукши - 61,33%. Таким образом, мы видим, что бюджеты городов Республики Карелия также основаны на налоговых доходах. Если говорить о конкретных видах налогов, то налоговые доходы коммун Финляндии составляют 3 вида налогов: муниципальный налог на физических лиц, налог на прибыль юридических лиц и налог на недвижимость. Налоговые же доходы бюджетов местного самоуправления Республики Карелия основываются на следующих видах налогов: налог на прибыль предприятий и организаций, подоходный налог с физических лиц, налог на добавленную стоимость (в части, зачисляемой в местные бюджеты), налоги на совокупный доход, налоги на имущество и некоторые другие виды налоговых доходов. Таким образом, виды налогов, входящих в доходную часть бюджетов коммун Финляндии, и некоторые виды налогов, входящих в местные бюджеты в Республике Карелия, совпадают. Эти виды налоговых поступлений в бюджеты мы и подвергнем дальнейшему анализу и сопоставлению. Для начала проанализируем ситуацию по Петрозаводску и Йоэнсуу. Как мы видим доля налогов на доходы физических лиц в Йоэнсуу превышает долю аналогичных по Петрозаводску в 1,85 раза, зато доля налогов на доходы юридических лиц по Петрозаводску превышает долю аналогичных по Йоэнсуу в 5,33 раза. Налоги на имущество можно считать примерно равными, так как порядок цифр и их доля в доходах бюджета отличаются незначительно. Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что основу доходов бюджета Йоэнсуу составляет, прежде всего, налог на доходы физических лиц (муниципальный налог), а основу бюджета Петрозаводска составляют налоги на доходы предприятий и организаций, в силу административного статуса города и его социально-экономического положения. Если анализировать ситуацию с этими видами налогов по Костомукше и Кухмо, то можно сказать следующее. Доля налогов на доходы физических лиц по Костомукше превышает аналогичную по Кухмо в 1,31 раза, доля налогов на доходы юридических лиц по Кухмо превышает долю аналогичных по Костомукше в 12,17 раза, доля налога на имущество по Костомукше превышает долю аналогичного по Кухмо в 10 раз. То есть можно говорить о том, что основу доходов бюджетов как Костомукши, так и Кухмо составляет налог на доходы физических лиц (подоходный налог с физических лиц – для нас и муниципальный налог – для Финляндии). Эти два примера (Йоэнсуу и Кухмо) отражают в целом типичную для Финляндии ситуацию, когда по всем коммунам Финляндии (по данным на 1999 год) в доходах бюджетов доля муниципального налога составляет 39,84%, налога на доходы юридических лиц – 9,98%, налога на недвижимость – 2,17%.
Роль и перспективы
налога на прибыль Институт экономических проблем КНЦ РАН, Апатиты Прибыль организации рассматривается не только как основной показатель результативности деятельности хозяйствующих субъектов, но и один из важнейших видов прямого налогообложения - налога на прибыль. Роль данного источника становится более значительной в связи с последними налоговыми новациями, прежде всего с компенсацией сокращения поступлений НДС в бюджеты субъектов Федерации увеличением ставки налога на прибыль в размере 5%. Исследование экономических показателей за 1992-1999 гг. позволило проанализировать роль налога на прибыль в доходах бюджетов различных уровней; состояние и перспективы налоговой базы по данному налогу на примере промышленности региона в целом и ведущих отраслей, в частности. В результате исследований был сделан ряд выводов. В последние годы в составе доходов консолидированного бюджета Мурманской области возросла роль налога на прибыль, что подтверждается изменениями в российском налоговом законодательстве. В Мурманской области формируются предпосылки к созданию устойчивой облагаемой базы по налогу на прибыль, о чем свидетельствует положительная динамика основных показателей эффективности деятельности ведущих отраслей: снижение доли убыточных предприятий, рост рентабельности продукции, рост капиталовложений в основные фонды, снижение затрат на 1 рубль по ведущим отраслям. Руководители российских предприятий не заинтересованы в снижении затрат: отсутствует ориентация собственников, и соответственно администрации и менеджеров всех уровней, на главную цель деятельности предприятия – максимизацию прибыли. Как следствие, на предприятиях в должном масштабе не ведется работа по оптимизации прибыли и затрат, предполагающая рост первой и снижение последних. Автором акцентируется внимание на первостепенном и одном из важнейших резервов дальнейшей оптимизации налоговой базы. Этим резервом является создание на предприятиях системы контроллинга. Web-портал “Открытый бюджет. Северо-Запад России” Э. Э. Курги, Ю. В. Сидоров, А. В. Коломыцев Петрозаводский государственный университет, Петрозаводск Бюджет является стержнем современного государственного устройства, хребтом общественных отношений. Именно бюджет находится в центре общественного треугольника: государственные органы - рыночные структуры - население. Именно бюджет связывает эти три базовых составляющих общественного устройства воедино. Критерием эффективности бюджета является степень одновременного сбалансированного учета интересов всех трех вершин этого треугольника. Любые перекосы бюджета чреваты перекосами не только в развитии, но и в самом функционировании общества. Лучшим “лекарством” от подобных перекосов является открытость бюджета. Оптимальный бюджет должен быть компромиссом интересов всех трех сторон общественного устройства. Но чтобы этот компромисс достигнуть, необходимо обеспечить в одинаковой мере участие в формировании бюджета и контроле за его исполнением и государственных органов, и рыночных структур, и населения. В свою очередь, открытый бюджет является не только "страховкой" общества от тупиковых путей развития, но и катализатором рыночных отношений. Оптимальный учет интересов государства, рынка и населения неизбежно приведет к оптимальному их развитию. В настоящее время в России, к сожалению, существует бюджетный перекос в сторону государства. Этот перекос - корень всех российских бед. Следовательно, устранение его и есть главная составляющая реформы российского общества. Открытый бюджет - одно из главных условий функционирования открытого гражданского общества. Открытый бюджет предполагает не только свободный доступ к федеральной, региональной и местной бюджетной информации, но и ее наглядность и понятность, а также предварительную аналитическую обработку для того, чтобы все слои гражданского общества, в том числе и неспециалисты в области бюджетных процессов, могли эффективно участвовать в формировании и контроле за исполнением бюджетов своих территорий. Только в настоящее время с развитием информационных технологий стало возможным в полной мере обеспечить открытость бюджета. Глобальная компьютерная сеть Интернет позволяет как довести информацию о бюджете до всех заинтересованных сторон, так и обеспечить обратную связь между ними. Web-портал “Открытый бюджет. Северо-Запад России” (http://openbudget.karelia.ru), разработанный в Петрозаводском государственном университете при поддержке Фонда Форда, является одной из наиболее действенных форм реализации идеи открытого бюджета. Ибо в рамках портала удается решить целый комплекс проблем, в том числе:
Портал представляет собой открытые для свободного доступа "ворота" в мир бюджетных процессов, идущих на Северо-Западе России, и включает в себя следующие основные разделы:
Web-портал “Открытый бюджет. Северо-Запад России” исполнен на языке разметки текста HTML (Hyper Text Markup Language). Этот язык является стандартом в сети Интернет, утвержденным WWW консорциумом. Для более удобного обновления документов используется технология SSI (Server Side Includes), которая позволяет динамически собирать документ, выдаваемый пользователю, из произвольных кусков html файла. Технология SSI позволяет также решить вопрос регистрации пользователей на портале. При регистрации (как "мягкой" - при входе в портал, так и "жесткой" - при входе в информационно-справочную систему) пользователь получает так называемый cookie (небольшой набор данных, который "привязан к порталу" и хранится на машине пользователя). С помощью директив SSI проверяется наличие такого cookie у пользователя, и если он присутствует, то значит пользователь уже регистрировался и ему не нужно больше этого делать. В противном случае ему предлагается пройти регистрацию. Сам учет пользователей ведется с помощью скриптов Perl и PHP, которые исполняются на сервере. В случае “мягкой” регистрации скрипт просто записывает информацию о выборе рода деятельности пользователя в текстовый файл, который размещен на сервере. В случае “жесткой” регистрации записываются данные, введенные пользователем в базу данных, построенную на основе MySQL, а также ведется подсчет посещений этим пользователем портала. Также на портале существуют такие интерактивные элементы, как поиск по порталу, тематические форумы, вопросы-ответы, ввод бюджетной информации с мест. Все они построены на языках обработки скриптов Perl и PHP. Форум предоставляет возможность в режиме как реального, так и отложенного времени обмениваться информацией между всеми заинтересованными лицами. Вопросы-ответы позволяют пользователям портала задавать вопросы по бюджетной тематике специалистам в этой области. Ввод бюджетной информации дает возможность пользователям сообщить информацию о местных бюджетах. Поиск по порталу позволяет быстро найти интересующую информацию. Конечной целью создания Web-портала “Открытый бюджет. Северо-Запад России” является формирование на Северо-Западе России необходимых и достаточных условий для открытого доступа государственных органов, рыночных структур и населения (в том числе граждан, некоммерческих организаций, специалистов и др.) к наглядной и достоверной информации о республиканских, областных и местных бюджетах, для организации бюджетного мониторинга и привлечения представителей всех слоев общества к участию в формировании местных бюджетов и контролю за их исполнением. Данный портал необходим для создания благоприятных условий как для развития государственного регионального управления и местного самоуправления, так и для активизации участия граждан и общественных организаций в процессе принятия политических и экономических решений республиканского, областного и местного уровней. Портал ориентирован в том числе и на региональные и муниципальные органы власти, от которых в значительной мере зависит весь ход бюджетного процесса. Кроме того, портал предназначен для улучшения условий формирования региональных и местных бюджетов, для создания предпосылок разработки оптимальных стратегий развития регионов, для привлечения российских и иностранных инвестиций в эти регионы, для регулирования социально-экономических процессов, а также для повышения эффективности регионального и муниципального управления и перевода его на международные стандарты.
Пути оптимизации доходов местных бюджетов Сыктывкарский государственный университет, Сыктывкар Одна из основных задач в области государственного строительства в РФ – формирование полноценных органов местного самоуправления повсеместно на всей территории РФ. Эту задачу не реализовать без построения устойчивой эффективной системы местных финансов, основу которых составляют местные бюджеты муниципальных образований. На протяжении последних десяти лет местные бюджеты испытывают недостаток финансовых ресурсов, необходимых муниципальным образованиям для выполнения ими своих функций, с тем, чтобы они могли в полной мере участвовать в решении экономических и социальных проблем страны. Таким образом, формирование доходной базы бюджетов муниципалитетов является ключевым вопросом, рассматриваемым в контексте существования и развития местного самоуправления. Ведущую роль формирования доходов местных бюджетов играют налоговые поступления. Например, их доля в общем поступлении доходов бюджета г.Сыктывкара составляла: в 1997 году – 67,6%, в 1998 году – 77,0%, в 1999 году – 76,0%. Особый интерес вызывает анализ влияния на формирование доходной части местных бюджетов регулирования межбюджетных отношений с помощью нормативов отчислений от федеральных и республиканских налогов. По ряду налогов в соответствующих федеральных законах не установлен отдельно норматив зачисления поступлений от налогов в местные бюджеты. Это относится к компетенции субъекта РФ. По ряду других налогов, нормативы поступлений от которых в бюджеты разного уровня устанавливаются ежегодно Федеральным законом “О Федеральном бюджете” на соответствующий год, также не установлен отдельно норматив зачисления сумм этих налогов в местные бюджеты. Такое положение не способствует формированию эффективных межбюджетных отношений, в частности, между субъектами РФ и местными образованиями. Так, например, Министерство финансов Республики Коми за последние 3 года ежегодно меняло нормативы отчислений от регулирующих налогов для бюджета г.Сыктывкар. В частности, в 1999 году по сравнению с 1997 годом норматив отчислений по подоходному налогу сократился в 3,2 раза, по налогу на имущество - в 17,2 раза, по НДС – на 7,4%. Такие изменения существенно повлияли на структуру налоговых доходов городского бюджета. Поэтому в целях повышения заинтересованности всех уровней власти в собираемости налогов, а также для обеспечения достаточного объема налоговых доходов бюджетам всех уровней, для исполнения их расходных полномочий, необходимо более последовательно реализовывать принципы разделенных ставок налогов и законодательного закрепления на долговременной основе нормативов распределения налоговых поступлений между бюджетами разных уровней. В ходе нынешней реформы финансового законодательства отменен налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Также намечен перевод из местных налогов в состав федеральных - налога на наследование и дарение. Вследствие этого в соответствии со статьей 15 первой части Налогового Кодекса, а также в связи с принятием второй части Налогового Кодекса с 2001 года. в составе местных налогов останутся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу и местные лицензионные сборы. Все это, безусловно, приведет к ослаблению налогового бремени, усилению справедливости налоговой системы, но одновременно также лишит муниципальные образования финансовой самостоятельности. Так, рассматривая бюджет г.Сыктывкара, можно отметить, что в его составе местные налоги и сборы занимают достаточно значительный удельный вес. В бюджете 1998 года их сумма составила 22,4% от общих доходов, в 1999 году – 38,5%, а в 2000 году – 44,2%. Этот показатель значительно выше среднероссийского, что свидетельствует о некоторой степени финансовой самостоятельности городского бюджета. Причем бoльшую долю в этих суммах занимают поступления по налогу на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы – 80,6, 71,8, 94,0 в 1998, 1999 и 2000 годах соответственно. В этой связи представляется нецелесообразной отмена налога на содержание ЖКХ и объектов социально-культурной сферы. Важнейшую роль в пополнении доходов местных бюджетов играет подоходный налог. В Налоговом Кодексе (часть вторая) относительно подоходного налога с физических лиц приняты изменения, на наш взгляд, не способствующие пополнению доходной базы местных бюджетов, в частности, предусмотрен переход от трехступенчатой шкалы подоходного налога с физических лиц к одноступенчатой с единой ставкой налога, равной 13%. Это изменение, безусловно, приведет к уменьшению налоговых поступлений в 2001 году и соответственно пострадают местные бюджеты, так как большая часть этих поступлений включается в доходную базу местных бюджетов. Поэтому считаем целесообразным 100-процентное зачисление налога в местные бюджеты, что позволило бы в среднем повысить долю собственных налогов муниципалитетов до 75%. Закономерным выводом из всего вышеизложенного является необходимость совершенствования доходных источников местных бюджетов для укрепления и независимости финансовой базы местного самоуправления.
Оптимизация
обложения имущества организаций Институт экономических проблем КНЦ РАН, Апатиты В последние годы происходит снижение стоимости основных производственных фондов, что приводит к снижению налоговой базы налога на имущество и, соответственно, уменьшению поступлений доходов в региональный бюджет. Существующая нормативная база приводит к тому, что принятые к учету затраты по объектам основных средств, в первую очередь зданий и сооружений, фактически не относятся на себестоимость продукции (работ, услуг), а только косвенным образом компенсируют расходы организации по уплате налога на имущество. Базы для исчисления налога на имущество по основным средствам и амортизационных отчислений, включаемых в себестоимость продукции, идентичны. Однако каждый процент ставки налога на имущество уменьшает собственные средства организации в значительно большей степени, чем каждый процент нормы амортизации, уменьшающий налог на прибыль, увеличивает собственные средства. Вследствие того, что ставка налога на имущество организаций фактически соответствует средней норме амортизационных отчислений на недвижимое (амортизируемое) имущество, сумма платежей, изымаемая через налог, превышает сумму средств, оставляемую в распоряжении организации для возобновления основных фондов. Соответственно постепенно уменьшается налоговая база налога на имущество организаций. Опыт экономически развитых стран свидетельствует, что для ускорения модернизации основных фондов необходимо либо установление высоких норм амортизационных отчислений при относительно высокой ставке налога на имущество, либо установление умеренных норм амортизационных отчислений при низкой ставке налога на имущество. В работе показана взаимозависимость между нормами амортизационных отчислений и ставкой налога на имущество, которая влияет на сумму средств, остающуюся в распоряжении организации после уплаты налога на прибыль, а также влияние на эту взаимозависимость ставки налога на прибыль. Принятие научно обоснованных норм амортизационных отчислений на основной капитал, в зависимости от размера ставок налога на имущество и налога на прибыль, приведет к некоторому снижению поступления налоговых доходов в бюджет на момент принятия этих норм, но компенсируется значительным ростом доходов в будущем. Северные бюджеты и
государственное регулирование Институт экономических проблем КНЦ РАН, Апатиты Малое предпринимательство за последнее десятилетие стало неотъемлемой составной частью экономики Мурманской области. В 1999 году в городах и поселках области устойчиво работали 2890 малых предприятий. Малый бизнес осуществляет деятельность во всех отраслях экономики области и обеспечивает около 14 млн. рублей доходов (0,6%) консолидированного бюджета Мурманской области, составляющего 2323,4 млн. руб. В развитых странах доля малых предприятий в бюджете во много раз превышает этот показатель. На территории области недостаточно используется часть разведанных и подготовленных к эксплуатации природно-сырьевых ресурсов, простаивают и приходят в негодность незагруженные производственные мощности. Отсутствует системный подход к формированию и реализации механизма реструктуризации нерентабельных предприятий и создания на их базе или с ее использованием эффективных малых производств, активно реализующих инновации в области природопользования. Рассмотрение опыта стран - членов ОЭСР показывает, что малое предпринимательство и инновационная деятельность неразрывно связаны друг с другом. Малое предпринимательство может и должно стать одним из основных двигателей инновационной деятельности регионов и страны в целом, обеспечивая стабильные и высокие доходы бюджетов. Для развития инновационной сферы необходим двойной ряд мер: по стимулированию и поддержке малых предприятий и поддержка собственно инновационной активности. Низкие доходы от коммерческой деятельности малых предприятий, явно выраженный фискальный характер налоговой политики и отсутствие у государства финансовой возможности компенсировать эти факторы льготным предоставлением заемного капитала не позволяют предпринимателям поддерживать свой бизнес на конкурентном уровне. Для того, чтобы обеспечить существующие и создать новые предприятия, сохранить рабочие места и налоговые поступления, малым предприятиям необходимо постоянно оказывать организационно-техническую, финансовую и имущественную поддержку. С этой целью в Мурманской области создан Фонд развития малого предпринимательства, но его способность работать в данном направлении крайне низка по причине практического отсутствия средств. При сравнении мер налоговой политики по поддержке малых предприятий и инновационной деятельности в России и странах ОЭСР напрашивается вывод о том, что в нашей стране практически отсутствует нормативно-правовое регулирование инновационных процессов и научно-технической политики в целом. Если поверхностно рассматривать государственное регулирование инновационной деятельности в России, то с моим утверждением по поводу отсутствия нормативно-правового регулирования трудно согласиться. В российском законодательстве в настоящий момент действует 23 нормативно-правовых акта, содействующих развитию малого предпринимательства и осуществляющих регулирование инновационных процессов. Глубокое рассмотрение данных документов дает негативную оценку принятых актов. Понимая это, органы власти ряда субъектов Федерации пытаются устранить этот недостаток принятием региональных документов. В докладе будет представлен развернутый количественный и качественный анализ нормативного регулирования и практики бюджетной поддержки инновационной активности малого бизнеса в России, странах ОЭСР и Мурманской области.
Рента и возможности упрощения налогообложения на ее основе Сыктывкарский лесной институт, Сыктывкар В теории известны попытки упростить налогообложение путем сведения многих налогов к одному - или паушальному или к земельной ренте. Паушальный налог- равный для всех налог, несмотря на то, что он не приводит к чистым потерям общества от налогообложения, не может быть единственным налогом, так как он, будучи единственным, усиливал бы нестабильность финансовой системы государства и противоречил бы господствующему в обществе понятию справедливости. Налогообложение на основе ренты и только ее, по нашему мнению, также привело бы и к усилению нестабильности финансовой системы государства, несправедливости и, кроме того, к неполной занятости земли как фактору производства. Эти выводы относятся к рыночной экономике. Мы сделаем попытку развить указанные выводы применительно к условиям устойчивого развития. Паушальный налог в условиях устойчивого развития при прочих равных условиях не будет приводить к чистым потерям общества, так как означал бы готовность всех членов общества оплачивать производимые государством общественные товары и услуги и согласие общества на крупномасштабные перераспределительные процессы, связанные с необходимостью поддерживать экологически безопасное производство. Иное дело рента. Под термином “рента понимаются регулярные платежи собственнику ресурсов в обмен на предоставление ресурсов плательщику ренты или часть арендной платы собственнику ресурсов, включающей кроме ренты также амортизацию капитала и процент на него. Каково происхождение ренты? Согласно марксисткой теории происхождение ренты обусловлено территориальным разделением труда, а также различиями в местоположении участков и их благоустройстве. Рента переходит собственнику ресурсов и используется им для удовлетворения его потребностей. Следуя указанной логике, рента тем больше, чем глубже различия в качестве и местоположении участков при прочих равных условиях. В этой связи обществу может быть выгодно уменьшить личное потребление собственником ресурсов и изъять соответствующие излишки стоимости на общественные нужды, или вообще уничтожить частную собственность на ресурсы, обобществив ренту на них. При этом необходимо иметь в виду, что изъятие ренты на цели непроизводительного потребления ведет при прочих равных условиях к росту населения, использованию худших участков земли и в конечном счете к ухудшению экологической обстановки. Согласно концепции экономического пространства И Тюнена (Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. М.: Дело ЛТД, 1994. С 569.) происхождение ренты обусловлено различиями в издержках на транспортные услуги для товаров, производимых на находящихся на различном удалении от центра, одинаково плодородных и составляющих абсолютно плоскую равнину участках. Следуя логике экономического пространства И.Тюнена, рента при прочих равных условиях будет тем больше, чем больше транспортные издержки и меньше расстояние от некоторого предельного участка до центра - рынка. В маржиналистком анализе рента представляет собой разницу между общей и предельной производительностью ресурса. Рента стремится к оптимальной величине, когда предельная норма замещения природных ресурсов и капитала, других пар ресурсов будет составлять одну и ту же величину. В общем случае рента ресурса будет равна разнице между стоимостью продукции, произведенной данным ресурсом во взаимодействии с другими ресурсами, и предельным продуктом этого ресурса, которому общественный процесс обмена вменил вознаграждение за оказанные этим ресурсом услуги, равное предельной производительности ресурса. Закономерность здесь такова: чем дальше уровень использования ресурсов отстоит от уровня полной занятости и Парето-эффективности, тем меньше материальная производительность ресурса, больше потребность в нем для производства единицы конечного продукта, и, в конечном счете, больше рента. В маржиналистком анализе не содержится запрета на направление ренты в пользу частного потребления. Однако из него вытекает, что реинвестирование ренты в производительность ресурса может способствовать достижению его более полной занятости, материальной производительности. Если логику
марксистского анализа ренты
применить к условиям устойчивого,
экологически безопасного развития,
направив ренту на благоустройство
земли, то рента будет снижаться.
Аналогичный вывод следует и из
анализа экономического
пространства Налоги - это источник финансирования общественных товаров и услуг, и их размер зависит от готовности общества тратить свои ресурсы на это производство (при условии, что объем производства национального продукта остается стабильной величиной). Рента как единственный источник налогов привела бы к неоправданной зависимости налогооблагаемой базы от различий в производительности природных ресурсов, от динамики транспортных издержек и своим следствием имела бы существенные чистые потери от налогообложения. А в случае, если бы, согласно требованиям экологически безопасного развития, рента направлялась на восстановление природно-ресурсного потенциала, развитие транспорта и связи, то она не имела бы значения для финансирования производства общественных товаров и услуг прежде всего социального значения. Упрощение налогообложения на основе сведения всех налогов к ренте - бесперспективный путь. Лучше совершенствовать налогообложение путем отбора наиболее дешевых налогов с точки зрения издержек на сбор, с одной стороны, и дающих достаточные поступления в государственный бюджет средства с учетом интересов как субъектов хозяйствования, так и государства.
Сыктывкарский государственный университет, Сыктывкар Для выполнения задач, возложенных на органы местного самоуправления, им необходимо иметь в достаточном количестве финансовые ресурсы. В настоящее время их формирование больше зависит от существующей системы межбюджетных отношений, форм и методов бюджетного регулирования, чем от собственной доходной базы. Формы поддержки местных бюджетов со стороны регионального бюджета изучены еще недостаточно полно. Поэтому мы обращаемся к этой проблеме на примере Республики Коми. В Республике Коми межбюджетные отношения между бюджетом региона и бюджетами муниципальных образований строятся в соответствии с Указом Главы Республики Коми “Об утверждении Методики построения межбюджетных отношений в Республике Коми и расчета дотаций бюджетам городов и районов для финансирования расходов, не обеспеченных собственными финансовыми ресурсами” от 22 июля 1998 года № 275. В республике не используется такой метод бюджетного регулирования, как выделение трансфертов из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Этот метод закреплен в Законе “О финансовых основах местного самоуправления” от 25 сентября 1997 года .№126-ФЗ. Главной причиной отказа от применения данного метода является огромная разница в социально-экономическом положении городов и районов республики и малое число местных бюджетов-доноров. Возможность сбалансирования доходных частей местных бюджетов существенно затрудняется большим количеством функций, возложенных на муниципальные образования. Действующая в Республике Коми система межбюджетных отношений нацелена на выравнивание бюджетных доходов муниципальных образований через централизацию средств. В республике есть ряд муниципальных образований, у которых доходная база очень велика. В то же время есть муниципальные образования, у которых доходная база мизерная. Муниципалитеты-доноры получают относительно большие доходы прежде всего вследствие наличия у них природных ресурсов. Так, благополучие г.Усинска обеспечивают высокие цены на нефть, Сыктывкара – выгодное географическое положение, столичный статус и нахождение на его территории крупного налогоплательщика - “Сыктывкарский лесопромышленный комплекс”. Муниципальные образования, не располагающие природным и промышленным потенциалом, оказываются в трудном финансовом положении. В 2001 г.оду в Республике Коми насчитывается 21 муниципальное образование, 13 из них находятся на дотации республиканского бюджета. 8 муниципальных образований являются донорами. Среди них – Сыктывкар, Эжвинский район г. Сыктывкара, Ухта, Усинск, Вуктыл, Сосногорск, Воркута, Печора. Политика выравнивания местных бюджетов, отличающихся сильной дифференциацией как по уровню доходов, так и по уровню расходов, строится на основе принципа “все бюджеты должны быть в одинаковых условиях”. Для реализации этого приоритета устанавливаются дифференцированные нормативы отчислений от регулирующих налогов. Нормативы отчислений устанавливаются при составлении проекта бюджета на следующий финансовый год. На основе фактических показателей местных бюджетов и республиканского бюджета прошедшего года составляется проект консолидированного бюджета и выводится его дефицит на следующий год. Далее для городов-доноров, которые имеют бездефицитный бюджет, норматив отчислений от регулирующих доходов устанавливается так, чтобы довести данный бюджет до дефицита, равного дефициту консолидированного бюджета Республики Коми, а соответствующая часть доходных источников муниципального образования - донора изымается в региональный бюджет. Для бюджетов, дефицит которых превышает дефицит консолидированного бюджета, базовые нормативы отчислений в местный бюджет увеличиваются до максимально возможного уровня с целью довести дефицит бюджета до дефицита консолидированного бюджета. Если и в этом случае доходов недостаточно для покрытия минимально необходимых расходов данному бюджету, то выделяется дотация. Вышеизложенный механизм выравнивает бюджетный дефицит, но не стимулирует выравнивания доходной базы муниципальных образований, оставляет в стороне проблемы горизонтального выравнивания территорий. Сложившийся в регионе механизм межбюджетных отношений противоречит основному принципу построения бюджетной системы - принципу самостоятельности бюджетов разных уровней, который предполагает недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты. Для совершенствования системы межбюджетных отношений в Республике Коми целесообразно: 1. Использовать систему трансфертов из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований при устранении субъективизма в распределении средств между муниципальными образованиями. 2. Ввести практику установления нормативов отчислений от регулирующих налогов на долговременной основе, на 3-5 лет, имея в виду повышение заинтересованности муниципальных структур в росте доходной базы. 3. Выработать механизм выравнивания через субвенции, взаимные расчеты, ориентированные на развитие экономического потенциала муниципального образования. 4. Сузить функциональные обязанности муниципального объединения.
Межбюджетные
отношения в формировании Институт экономических проблем КНЦ РАН, Апатиты В течение последнего десятилетия наблюдается устойчивая тенденция наращивания уже имеющихся в стране региональных социально-экономических различий. Исходным толчком, несомненно, послужил общеэкономический кризис, но в большей степени тенденция стала следствием недостаточности форм государственного регулирования экономик регионов как со стороны федеральных, так и собственно региональных органов управления. Федеральная региональная политика по существу сведена к распределению налоговых и бюджетных потоков между Федерацией и регионами. Некачественная сбалансированность налоговой системы, значительно усиленная политической асимметрией, привела к тому, что подавляющая часть регионов России поставлена в положение бюджетных реципиентов. Как итог, межбюджетные отношения стали областью концентрации последствий недостаточности нескольких направлений государственной политики в отношении регионов: региональных аспектов строительства федерации, политики социально-экономического выравнивания регионов, текущей финансовой поддержки регионов. О глубине проблем, проявляющихся в межбюджетной сфере, можно судить по бюджетному состоянию любого из регионов - реципиентов федерального бюджета. Проблемы общественных финансов Мурманской области проявляются в следующем:
Управление регионом без ясного видения образа будущей экономики, ориентированной на высокий уровень всех параметров жизни людей и составляющей единое целое с экономикой страны, ясно осознается как тупиковое. В рамках стратегического управления развитием иными видятся роль и цели налогово-бюджетной политики региона по сравнению с таковыми при программно-целевом управлении, используемой в настоящее время. В этой связи на первый план выходят вопросы создания адаптированных региональных режимов налогообложения, не выходящих за пределы налоговой компетенции регионов, позволяющих увеличить самостоятельность бюджетов и стимулировать деловую активность на территории региона даже в условиях неадекватной налоговой политики. Экономика России построена на экстенсивной эксплуатации природных ресурсов, налоговая система практически игнорирует обложение ренты и акцентируется на обложении труда, в меньшей степени – прибыли. Ресурсоэксплуатирующий характер экономики Мурманской области требует внимания к характеру потребления ренты от природных ресурсов. Финансовая политика региона должна быть сориентирована на формирование состава региональной налоговой базы такого качества, которое позволит безболезненно амортизировать негативы действующей концепции налогообложения и способствовать экономическому росту, максимально вовлекая в воспроизводство рентные доходы. Значимой составляющей налоговых доходов должна стать рента, изъятие которой может принимать различные формы, в том числе форму стандартных налогов, в состав элементов которых внесены специальные отраслевые коррективы.
Обеспечение участия
граждан в бюджетном процессе А. А. Печников, Е. Ю. Осолоткина, И. В. Раковский Администрация города Петрозаводска, Петрозаводск Одним из возможных подходов к созданию условий для эффективного участия общественности в городском бюджетном процессе является использование Internet-технологий. При этом следует понимать, что создание Internet-сайта, содержащего информацию о городском бюджетном процессе, является лишь необходимым, но далеко не достаточным условием реализации идеи открытости власти вообще и бюджета в частности. Вместе с тем авторы полагают, что в Петрозаводске на сегодняшний день имеются практически все предпосылки для того, чтобы начать эту работу. К ним можно отнести следующие:
Опыт разработки
информационно-справочной системы Петрозаводский государственный университет, Петрозаводск Современные способы получения и использования информации основаны на интеграции групп экспертов, критиков, статистиков, с одной стороны, и лиц, принимающих управленческие решения в единое информационное пространство. Один из путей создания схемы такой эффективной интеграции – разработка открытой информационно-справочной системы (ИСС), полезной для всех категорий пользователей. Современные технические средства, и прежде всего глобальные компьютерные сети, удобны для быстрого и эффективного приобретения знаний и научно обоснованных методик по широкому кругу актуальных тем. Рассматривая в этом ключе современные способы проектирования, разработки и информационного наполнения ИСС, ориентированной на бюджетный мониторинг Северо-Запада России, мы показываем, что возможность принятия обоснованных управленческих решений через информационный обмен посредством глобальной компьютерной сети в настоящее время реальна и эффективна. Представляемая информационно-справочная система "Бюджеты Северо-Запада России и стран Северной Европы" реализована в виде гипертекстовых html-документов, содержащих статистическую информацию в виде текстов, диаграмм, таблиц и географических карт. ИСС может использоваться как в сети Интернет, так и на локальном компьютере, в том и в другом случае все функциональные возможности системы одинаковы. В качестве средства просмотра html-документов может быть использован браузер Microsoft Internet Explorer или Netscape Navigator. Особенностью системы является использование так называемой flash-технологии, автоматически поддерживаемой последними версиями вышеупомянутых браузеров. Механизм гиперссылок и интерактивных графических меню поддерживает иерархическую территориальную и линейную временную (по годам) структуризацию информационных ресурсов системы. В идеологию системы положен интуитивно ожидаемый фрактальный принцип "части подобны целому", что обеспечивает весьма быстрое обучение работе с этой системой для пользователей различной квалификации и поиск информации. ИСС включает в себя диаграммы плана и исполнения за год по доходной и расходной частям для 13 наиболее значимых статей бюджета для России в целом, для каждого из одиннадцати экономических регионов Северо-Запада России в целом и для отдельных областей (городов) этих регионов. Диаграммы сопровождают исходные тексты документов соответствующих законов о бюджете и диаграммы, расшифровывающие отдельные статьи бюджетных расходов. Диаграммы представляют собой графическую интерпретацию данных, взятых из исходного текста закона о бюджете и других официальных финансовых документов; конкретные числовые значения сопровождают каждую диаграмму. Дополнительно по всем регионам приведены структура межбюджетных отношений, долевое распределение налогов и другая информация. Сходная бюджетная информация представлена и для стран Северной Европы: Финляндии, Швеции, Норвегии, Дании. Навигация по системе может осуществляться посредством географических карт экономических регионов, межрегиональных ассоциаций или федеральных округов России. Методология разработки данной информационно-справочной системы базировалась на использовании современных Интернет-технологий. Группа разработчиков делилась на три функциональных уровня: поиска информации, предварительной обработки информации и подключения информации в систему. При этом участники группы находились в разных местах и даже странах, взаимодействуя через Интернет; обрабатываемая информация попадала на несколько компьютеров-накопителей, известных лишь членам рабочей группы. Конечная информация в виде действующей информационно-справочной системы копировалась с рабочего места Web-дизайнера на несколько компьютеров-сайтов, территориально удаленных друг от друга и доступных для более широкого круга пользователей сети. На этих компьютерах система тестировалась и затем подключалась к тематическому Web-порталу Петрозаводского университета “Открытый бюджет”. Таким образом, при разработке системы были в достаточной степени учтены требования сохранения целостности и однозначности обрабатываемой информации и гарантированное отсутствие потерь информации. В качестве средства предварительной подготовки данных использовались стандартные средства комплекта Microsoft Office 97/2000, возможности которого вполне достаточны для решаемых задач. Сама ИСС контролировалась и поддерживалась в целостном состоянии с помощью программных средств Microsoft FrontPage 2000 и Macromedia Flash 5. Дизайн системы и графические представления данных формировались с помощью графического пакета Adobe Photoshop 6 с дополнительными модулями и программами. Географические карты созданы в системе MapInfo. Основная идея, заложенная в основу разработки данной ИСС, заключается в постоянном развитии и видоизменении структуры и методов представления информации в соответствии с запросами конечных пользователей. Информационная емкость системы в настоящее время увеличивается в нескольких направлениях. Первое - отслеживание и встраивание в систему актуальных государственных документов, касающихся бюджетной политики. Второе - дальнейшая дифференциация территориальной структуры регионов, для которых проводится бюджетный мониторинг, и включение в рассмотрение новых регионов, в том числе представление информации о бюджете и межбюджетных отношениях зарубежных стран и их регионов. Третье - расширение временных рамок системы, то есть постепенное включение данных за предшествующие годы. Сейчас временные рамки системы ? 1996-2001 годы, что уже позволяет формировать на основе представленной информации некоторые экономические прогнозы. Таким образом, все пользователи системы являются в условном смысле и ее разработчиками, так как прямо или косвенно указывают направления развития и определяют характер информации, представляемой в ней. Проект "Бюджеты Северо-Запада России и стран Северной Европы" является динамической структурой, которая формируется запросами заинтересованных пользователей и непосредственно отражает уровень притязаний на эффективное принятие экономических и политических решений, связанных с формированием бюджетной политики. Техническая задача, стоящая перед нами, – максимально быстро и корректно встраивать в систему новую информацию, адаптируя ее к виду, удобному для осмысления и дальнейшего использования. Данная задача будет решаться более эффективно в случае постоянного расширения информационного пространства нашей системы, то есть увеличения круга заинтересованных лиц, что в свою очередь связано с увеличением влияния Интернет на общественную и личную жизнь различных групп населения. При этом возможным вариантом дальнейшего развития является ситуация, когда в рамках нашего единого информационного пространства откроется возможность прямого обмена полезной информацией. При этом основные функции нашей системы: наглядный бюджетный мониторинг, предохранение информации от случайного или несанкционированного изменения и поддержание информационного пространства в активном состоянии – будут одинаково актуальны.
Проблемы статуса
Банка России Петрозаводский государственный университет, Петрозаводск Статус Цетробанка РФ, как “органа государственной власти” в свете Конституции РФ. Проблемы определения статуса (Основной закон, федеральный закон “О Центральном Банке РФ” и др.). Место Банка России в структуре разделения властей (взаимоотношения с Правительством РФ, Федеральным Собранием, Президентом РФ). Компетенция Центробанка РФ как “органа государственной власти” (определение компетенции и её законодательная основа). Банк России как орган денежно-кредитного обращения (полномочия в бюджетном процессе; обслуживание счетов бюджета). Роль Банка России в бюджетном процессе субъекта Российской Федерации. Международно-правовой аспект деятельности Центробанка РФ (вопросы представления Российской Федерации во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств и иных международных банках, международных валютно-финансовых организациях; роль Центробанка РФ при финансировании дефицита федерального бюджета). Нормативно-правовая база деятельности Центробанка РФ.
Условия формирования бюджета развития Государственный университет управления, Москва В бюджетном планировании и анализе существуют два стереотипных концептуальных представления. Первое: бюджет развития формируется за счет избытка средств, возникающих после исполнения текущих бюджетных обязательств. Второе: указанный избыток средств – достаточное условие развития. В связи с этим бюджетным аналитикам и финансистам могут быть интересны прецеденты, свидетельствующие об обратном. Итак, тезис 1. Не только исполнение текущих обязательств с образованием избытка является условием формирования бюджета развития, но и наоборот: бюджет развития может послужить фактором экономии бюджетных средств и возникновения бюджетных излишков. На заседание совета депутатов г. Александрова Владимирской области было вынесено предложение о финансировании строительства реабилитационного медицинского центра для детей-наркоманов. Уже была рассмотрена смета, но вдруг один из депутатов задает вопрос: “А почему реабилитационный центр? Давайте посмотрим, а почему вообще и где именно возникает проблема наркомании?”. Дальнейшее обсуждение выявило следующее. Во-первых, рассадником наркомании стала школа. Во-вторых, чего-то важного не делает для предотвращения наркомании семья: там дети почему-то не хотят жить, почему-то бегут на улицу или на дискотеку. В-третьих - на этой улице или на этой дискотеке наркотики продаются совершенно свободно. Значит, проблема наркомании, во-первых, проблема школьного образования, во-вторых, проблема семейного воспитания, в-третьих, проблема милиции, и, может быть, только в-четвертых, – проблема реабилитационного центра. Значит, мы должны проследить, от чего возникает проблема, выстроить цепочку получения проблемного (негативного) результата, лишь после этого посмотреть, что за субъекты в ней задействованы, и в итоге финансировать связанные мероприятия вдоль всей цепочки, а не тратить деньги на содержание только реабилитационного центра, который фактически “сидит” на последствиях. В итоге может оказаться, что как раз ему-то окажется нужно денег менее всего. Но методология бюджетного планирования, как на местном, так и на федеральном уровнях, ориентирована на финансирование структур, а не на финансирование решения проблем, а это, как мы видим, разные вещи. "Сквозное" – по всем звеньям воспроизводственного процесса - решение проблемной ситуации (в более общем случае – движение к поставленной социально-экономической цели) – и есть признак развития, перехода объекта управления (регионального, местного хозяйства) в качественно иное состояние. Здесь важно не просто рассчитывать расходы, а видеть изменения в жизни населения, которые они реально могут вызвать. В связи с этим тезис 2. Для формирования бюджета развития мало одних финансовых излишков - должна существовать действительная потребность в развитии у населения. Здесь мало одной политической воли органов власти или местного самоуправления, здесь необходима готовность населения принять те услуги, которые для него готовы оказать бюджетные учреждения и органы власти. На встрече администрации МО “Поселок Котельники” Московской области с населением (март 2000 г.) администрация рекламировала компьютеризацию школ поселка, профинансированную из местного бюджета, а население возмущалось катастрофическим состоянием жилого фонда. В том же поселке лавочки и качели выламываются жителями дворов на следующий день после того, как их установили. На заседании Совета народных депутатов города Александрова бурю возмущения у депутатов вызвало предложение администрации о строительстве современных хоккейных кортов: аргументом было бедственное, с точки зрения депутатов, положение с дорогами в городе. В одном из “нефтяных” городов России – Нижневартовске – две пятизвездочные гостиницы разделены глубокой грязной лужей, которую могут преодолеть только вседорожники. Приведенные примеры - свидетельства рассогласований в системах местного бюджетного планирования. Структура расходов бюджета любого уровня во многом предопределена структурой потребностей населения территории, преобладающей в данный момент. Структура потребностей, сложившиеся нормативы жизнедеятельности и предпочтения ведущих социальных групп (местный образ жизни), соотношение между этими группами – фактор, явно и неявно связывающий органы власти и местного самоуправления при распределении бюджетных средств. Игнорирование этой структуры – недофинансирование статей расходов, связанных с поддержанием привычных стандартов потребления, чревато конфликтами. Попытки идеализировать структуру потребностей, удовлетворить те потребности населения, которые считаются благом и признаком развития (хоккейные корты, пятизвездочные гостиницы и т.п.), но которых де-факто нет у населения, отторгаются. Отторжение может происходить на уровне составления плана – и это нормально. Но часто – уже после освоения выделенных средств, и тогда деньги выбрасываются на ветер, поскольку лавочки с качелями ломаются, хоккейные корты простаивают незагруженными, а пятизвездочные гостиницы вне соответствующего материального и природного ландшафта не слишком привлекательны для потенциальных нанимателей. Таким образом, даже если существует бюджет развития (попросту говоря, если в бюджете территории есть лишние деньги), это не значит, что он будет исполнен. Это не значит, что территория действительно будет развиваться, если под развитием понимать формирование нового качества жизнедеятельности, а не просто новое строительство или, того хуже, просто традиционное для России “освоение” капитальных вложений. Каковы выводы? Формирование нового качества жизни на территории требует от органов власти, бюджетных учреждений и частных муниципальных подрядчиков превращения в продавцов услуг, а не просто исполнителей расходной части бюджета территории. Именно здесь уместен и необходим маркетинг территории. Его задача – не просто эффективно расходовать средства бюджета, а направить их по тем каналам - воспроизводственным цепочкам, которые работают на конечный продукт – благосостояние населения. Само понятие “благосостояние” сейчас весьма размыто. Улучшать жизнь "вообще" нельзя. Необходимо иметь в виду социальную дифференциацию населения, что означает существование групп с различными представлениями о благосостоянии. Ясно, что у жителей коттеджных поселков, престижных районов в центрах городов и рабочих окраин они будут разными. Создание системы социальных нормативов как основы бюджетного планирования позволяет уменьшить перераспределительный произвол, особенно в межбюджетных отношениях. Однако, с учетом сказанного выше, в долгосрочной перспективе единые или единообразные (с дифференциацией лишь по административно-территориальному признаку) нормативы представляются скорее тормозом развития. Неизбежно понадобится их социально-групповая дифференциация. Бизнес уже давно применяет сегментацию рынков как маркетинговый прием, на уровне местных и региональных хозяйств это еще только предстоит сделать. Еще одна перспективная задача планирования социально-экономического развития территорий, в том числе бюджетного планирования, – переход к управлению процессами. Корпоративные структуры в России сейчас активно осваивают логистический подход к управлению, строят предприятия как систему бизнес-процессов. Сделать то же самое для территории, понять систему гораздо более сложных процессов жизнедеятельности территории, на мой взгляд, – задача на весь ХХI век. Между прочим, ее решение не найдено и на Западе. Поэтому у России может появиться несомненный приоритет в управлении качеством жизни населения.
Маркетинг территории
как способ увеличения
Карельский государственный педагогический университет, Петрозаводск Под политикой принято понимать образ действий, направленных на достижение определенных целей, поэтому, прежде чем выстраивать определенную бюджетную политику, необходимо четко представлять, какие цели поставили перед собой общество и все участники бюджетного процесса. К сожалению, общественность республики ежегодно наблюдает лишь один аспект этих действий, а именно некрасивый публичный спор по поводу распределения ограниченной суммы бюджетных средств. Складывается впечатление, что бюджетная политика воспринимается нашими политиками и специалистами как желание одних "не дать денег", а других - "получить больше денег". Когда одна и та же сумма бюджетных денег является расходом для вышестоящего бюджета и доходом для нижестоящего бюджета, всегда складывается основа для конфликта. Принципиальный подход к решению любого конфликта состоит в необходимости отделить людей от проблемы. Кто бы ни являлся руководителем республики или самоуправляющейся территории, это не изменит самого факта наличия конфликтной ситуации при распределении бюджетных средств между бюджетами разных уровней, и дальнейшее обсуждение фамилий и политических пристрастий в местной прессе лишь осложняет поиск принятия оптимального решения и отрицательно сказывается на имидже территории. Важно концентрироваться на интересах, а не на позициях, обдумывать взаимовыгодные варианты и применять объективные критерии. К сожалению, агрессивность или пассивность на фоне сопротивления (соперничества) участников бюджетного процесса на протяжении ряда лет отражают нежелание, неумение или неготовность научиться находить компромиссы и оптимизировать бюджетную политику. Может быть, пора задуматься о необходимости не только распределять, но и совместно в рамках общих целей привлекать финансовые ресурсы? Единственный способ разрешить данную ситуацию - это стремиться найти общий интерес, общую цель, оправдывающую существование государственной власти в принципе. Кроме понимания общности целей, важно понимать неизбежность взаимодействия в дальнейшем. Независимо от уровня власти объединяющая цель известна - повышение материального, социального и духовного благополучия всех слоев общества, проживающих на территории. Следовательно, бюджетную политику надо оценивать не как попытку разделить малое количество денег, которых никогда не хватает, а как возможность создать предпосылки, основу для постоянного роста финансового потока на территорию и на территории, что положительно скажется на уровне благосостояния жителей. Рациональная бюджетная политика должна быть построена на ряде принципов:
Особенно важно сегодня понимать бюджетную политику как процесс и решать не только текущие задачи, но обратить пристальное внимание на перспективы оптимизации привлечения ресурсов и расходования средств. Важно уже сейчас начать заниматься маркетингом территории. Грамотная "продажа" выгод своей территории позволит не только увеличить поступления в бюджет, но и сократить расходы бюджета. Маркетинг территории предполагает, что территория начинает рассматриваться в целом как объект, успешное "продвижение" выгод которого отражает ценность для людей при проживании и ведении предпринимательской деятельности на ней и привлекает новых потенциальных резидентов и нерезидентов. Карелия имеет хороший потенциал для успешной продажи своего "территориального продукта", то есть тех характеристик территории, которые "покупает" частное лицо или организация, принимая решение жить или вести бизнес на данной территории. Для успешного продвижения привлекательности своей территории следует шире информировать общественность о количественных и качественных характеристиках территории (ассортимент и количество природных ресурсов, половозрастная структура населения, уровень образования и квалификации населения, уровень безопасности жизни и бизнеса, наличие производственной инфраструктуры и др.). К сожалению, являясь северной территорией, Карелия имеет высокую "цену" своего территориального продукта. Поскольку снизить фактические издержки жизни и деятельности на нашей территории объективно нельзя, особое внимание следует обратить на снижение неявных затрат, например, время и усилия, необходимые для получения информации или получения поддержки бизнеса, и др. Бюджетная политика будет успешной, если все уровни власти совместно друг с другом, а также привлекая население, общественные организации и производственные коллективы будут предпринимать действия, направленные на привлечение резидентов и нерезидентов, на развитие промышленности и экспорта региональных продуктов. Основной задачей бюджетного процесса должен стать процесс увеличения доходов территории, для чего необходимо способствовать успешному продвижению информации о сырьевых, материальных, людских ресурсах территории, формировать положительный имидж, добиваться экономической и социальной привлекательности территории, развивать производственную и социальную инфраструктуру, обеспечить правовую стабильность. Согласованное понимание общих целей деятельности всех уровней власти и резидентов территории, совместная деятельность позволят найти компромисс интересов и объединить усилия в поиске взаимовыгодных вариантов развития территории, а значит, сформировать рациональную бюджетную политику.
Расчет минимально
необходимых бюджетов
муниципальных Администрация г.Пикалево, Пикалево Статьей 177 Бюджетного Кодекса РФ предусмотрено, что разработка и утверждение нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг осуществляются федеральным органом исполнительной власти. За последние годы в субъектах Российской Федерации накоплен определенный опыт разработки нормативов финансирования социально значимых расходов, на основе которых формируются собственные бюджеты субъектов и бюджеты муниципальных образований, и с их применением осуществляются межбюджетные отношения. Так, в Ленинградской области для расчета минимально необходимых местных бюджетов на 1999 и 2000 годы использовались социальные стандарты, установленные в законе “О социальных стандартах Ленинградской области”. В этом законе социальные стандарты определены как величины минимально необходимой обеспеченности важнейшими социально-культурными, жилищно-бытовыми и другими услугами в натуральном и денежном выражении, приходящимися на одного человека и гарантируемыми на территории области. Социальные стандарты делятся на четыре категории:
Расчет социальных стандартов производится на основании расходов бюджетов по соответствующим статьям в базовом периоде. За базовый период принимается трехлетний предшествующий период, по которому имеются данные по исполнению бюджетов. Расходы муниципалитетов по каждому разделу в целом по области усредняются за три года и приводятся к планируемому периоду путем использования дефляторов. Затем полученная по каждому разделу величина делится на численность населения области в базовом периоде. Использование социальных стандартов в качестве основы для определения уровня расходов, предписываемых областью муниципалитетам, направлено на выравнивание обеспеченности всех жителей Ленинградской области соответствующими услугами. Следующим этапом расчета является умножение социальных стандартов на корректирующие коэффициенты, приводящие к уменьшению или увеличению причитающейся данному муниципалитету суммы и отражающие уровень обеспеченности жителей данного муниципального образования соответствующими услугами. Суммирование произведений социальных стандартов и корректирующих коэффициентов дает стандартную часть минимального бюджета в расчете на одного жителя области. Таким образом, использование социальных стандартов при расчете минимальных бюджетов предполагает достижение относительно равной степени удовлетворения потребностей людей независимо от места их проживания.
Бюджет региональной политики ЕС: пример Финляндии и Швеции Уральский государственный экономический университет, Екатеринбург Бюджетные процессы и бюджетные отношения различны во всех странах и регионах Севера Европы (Россия, Финляндия, Швеция, Норвегия). На национальную специфику влияют различные факторы и силы. Одним из важнейших факторов межбюджетных отношений в Финляндии и Швеции является их членство в Европейском Союзе. С самого начала функционирования ЕС началась передача ряда функций национальных правительств единым органам управления. При этом права наднациональных органов управления все время расширялись, как и их бюджет. Сегодня в странах ЕС межбюджетные отношения фактически складываются по вертикали “ЕС - государство - регион - местное самоуправление”. Цель региональной политики ЕС - усиление интеграционных процессов в Союзе, помощь отставшим регионам, смягчение региональных экономических диспропорций, экономическая конвергенция. Бюджет ЕС формируется из взносов государств-членов, причем “вклад” не всегда равен “отдаче”. Богатые страны дают больше, чем получают, и наоборот, они как бы субсидируют бедные регионы (в том числе и других стран). Однако это разумная плата за плюсы интеграции - общий рынок, единую валюту и т.п. В 1994-1999 годах финансовая помощь проблемным регионам осуществлялась из Структурных Фондов (СФ) согласно пяти определенным критериям, т.н. “Целям”. После вхождения в ЕС Швеции и Финляндии добавилась Цель 6 - развитие регионов с очень низкой плотностью населения, т.е. регионов европейского Севера. Меры поддержки этих регионов направлены на то, чтобы стабилизировать население. Совокупный бюджет СФ на данный период составлял 170 млрд. экю, на Цель 6 выделялось только 0,5% от бюджета (хотя помощь начала поступать только с 1996 г.). Доля населения северных территорий в населении ЕС - 0,4%. Но для Швеции и Финляндии существование территорий Цели 6 - важная региональная проблема (в экономическом, социальном, политическом аспектах). Северные районы - слаборазвитые, однако не в силу исторического развития, а слабой заселенности. Помимо Цели 6, региональные программы в Швеции и Финляндии финансировались и согласно другим Целям. За отчетный период 1994-1999 гг. Финляндия получила из СФ 1,465 млрд. евро, а Швеция за тот же период - 1.315 млрд. евро. По решению Европейского Совета в марте 1999 года, региональная политика была модифицирована. На период 2000-2006 гг. предусмотрены три Цели. Прежняя Цель 6 была включена в новую Цель 1 - развитие и реструктуризация отсталых регионов. Цель 2 сформулирована как “экономическая и социальная конверсия регионов, имеющих структурные проблемы”, а Цель 3 - как “поддержка модернизации политики и систем в области образования, подготовки кадров и занятости”. На период 2000-2006 гг. размер Структурных Фондов запланирован в 195 млрд. евро. На этот период бюджет структурной помощи для Швеции составит 2.186 млрд. евро (18,740 млрд. шведских крон), по сравнению с предыдущим периодом бюджет возрастет на 66%. Размер бюджета структурной помощи для Финляндии будет равен 2,090 млрд. евро (12.427 млрд. финских марок), увеличение составит более 2% в год. Разбивка по Целям приведена в таблице 1.
Табл. 1. Распределение финансовой помощи Финляндии и Швеции из Структурных Фондов ЕС по Целям (млн. евро)
Европейский Союз выделяет средства из Структурных Фондов на определенные цели проекта. Финансовая помощь ЕС достигает до 40% при Цели 1 и 25% при Цели 2. Таким образом, региональная политика ЕС имеет важное значение в бюджетных и межбюджетных отношениях и процессах государств - членов ЕС. Комиссия ЕС уделяет особое внимание Швеции и Финляндии - странам Европейского Севера в решении их проблем с учетом региональных особенностей.
Налоговые источники
формирования доходов бюджетов Сыктывкарский государственный университет, Сыктывкар В последние годы бюджетная политика северных регионов сталкивается с проблемами, которые проявляются в недостатке средств у органов власти и, как следствие, в недофинансировании статей расходов бюджета. В Республике Коми основу формирования доходной базы бюджета составляют налоговые платежи юридических и физических лиц. Они составляют более 87% в общей сумме доходов консолидированного бюджета. Неналоговые доходы (доходы от государственной собственности или деятельности; доходы от продажи земли и нематериальных активов; доходы от реализации государственных запасов; административные платежи и штрафные санкции; доходы от внешнеэкономической деятельности) значительно меньше налоговых доходов и составляют всего 13%. Исходя из принципа территориального формирования источников и подведомственности предприятий, в структуре налоговых доходов бюджета Республики Коми преобладают регулирующие налоги. Наибольший удельный вес в общей величине налоговых доходов Республики Коми имеют: налог на прибыль – 16%; подоходный налог с физических лиц – 22%; налог на добавленную стоимость – 17%; платежи за пользование природными ресурсами – 12%; налог на имущество предприятий – 19%; местные налоги – 10%. Из перечисленных лишь местные налоги являются закрепленными. В структуре регулирующих налогов преобладают федеральные налоги. Их доля составила около 80%. Наиболее значительные из них: налог на прибыль; подоходный налог с физических лиц; налог на добавленную стоимость. Среди налогов северного субъекта Федерации наибольший удельный вес в структуре регулирующих налогов занимает налог на имущество предприятий. Нормативы отчислений по данным регулируемым платежам ежегодно пересматриваются, предопределяя нестабильность налоговой системы и финансовое состояние плательщиков. Процесс совершенствования налоговой системы должен осуществляться на основе отработанных научных концепций, учитывающих не только финансовые потребности регионов и государства в целом, но и финансовые возможности налогоплательщиков. Снижение совокупного налогового изъятия является одной из форм государственной поддержки хозяйствующих субъектов, функционирующих в сложных природно-климатических условиях Севера. У северных территорий есть источник пополнения бюджетов – это рента, отчуждаемая у хозяйствующих субъектов, осуществляющих пользование природными ресурсами. Налогообложение и распределение налоговых поступлений от использования природных ресурсов должно соответствовать принципу справедливости налогообложения. Налоги на экономическую ренту в регионах, богатых природными ресурсами, дают возможность органам власти этих регионов снижать налоги, осуществлять денежные выплаты населению, обеспечивать исключительно высокий уровень общественных услуг и субсидировать деловую активность на подведомственной территории. Все это является объективной необходимостью для северного региона, который практически не получает доходов от экономической ренты. Для укрепления доходной базы бюджета северного субъекта Федерации необходимо осуществление следующих мер: - законодательное разграничение доходных источников между бюджетами разного уровня на научной оптимальной основе; - закрепление нормативов отчислений в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты от регулирующих налогов не только на планируемый финансовый год, но и на долговременной основе; - усиление роли ресурсных платежей в налогообложении хозяйствующих субъектов Севера, позволяющих изъять в пользу собственника природных ресурсов рентный доход, получаемый хозяйствующими субъектами от их эксплуатации; - учет особенностей Севера при налогообложении хозяйствующих субъектов с целью снижения величины их совокупного налогового изъятия. Реализация предложенных мер будет способствовать усилению воздействия налоговой политики на экономическое развитие северного субъекта Российской Федерации, повышению налогового потенциала республики, укреплению доходной базы бюджета северных территорий. 
 |
|
