|
|
О
формах общественного участия в бюджете города
Петрозаводска
|
Л. В. Прохорова
Председатель КРОО «Матери против наркотиков» |
В процессе преобразований последнего десятилетия в
России создана новая система управления, состоящая из государственной власти и
местного самоуправления. Местное самоуправление (МСУ) – это власть, но специфическая
власть, которая максимально приближена к населению и главной целью которой
является удовлетворение потребностей населения. Эти особенности МСУ
обуславливают социальную направленность его деятельности, удаленность от
политических конфликтов. Решать вопросы обеспечения жизнедеятельности города,
удовлетворения потребностей горожан целесообразнее решать вместе с жителями
города, представителями местного сообщества.
Главным процессом, в котором тесно переплетаются
интересы органов МСУ и горожан, является муниципальный бюджет и бюджетный
процесс в муниципальном образовании.
Муниципальные бюджеты
в бюджетной системе страны как главной финансовой базе деятельности
государства и местного самоуправления – самые многочисленные. Являясь низовым
звеном этой системы, они, образно говоря, составляют ее фундамент. Около
60 % всех бюджетных расходов на социальную сферу и 40 % расходов на
народное хозяйство приходится именно на местные бюджеты. Что касается
муниципального бюджета, то полнота, обеспеченность финансовыми ресурсами
являются залогом решения большинства вопросов, связанных с жизнеобеспечением
населения территории, а взаимодействие с общественностью способствует повышению
эффективности в планировании и расходовании бюджетных средств.
Цель настоящей публикации – ознакомить представителей
негосударственных некоммерческих организаций, всех заинтересованных лиц, с
формами общественного участия в бюджетном процессе, опираясь на опыт взаимодействия
МСУ г. Петрозаводска и общественности, сложившийся в период реализации проекта
Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра «Стратегия»
«Городские жители и власти – на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно
понять и на который можно влиять»
(1998-2003 гг.).
Полагаем, что приведенные материалы окажут
практическую помощь представителям
общественности г. Петрозаводска и других муниципальных образований Республики
Карелия в дальнейшем продвижении общественного участия в бюджетном процессе муниципалитетов
и региона.
Общественное участие в бюджетном процессе – это
непрерывный процесс взаимодействия гражданского общества и органов власти, в
основе которого лежат переговоры по поводу реализации законных прав, а также
интересов граждан и социальных групп в бюджете. Условиями обеспечения возможности
общественного участия являются нормативная правовая база, которая обеспечивает
доступ к бюджетной информации, наличие заинтересованных структур гражданского
общества, прозрачность бюджетного процесса – его открытость и понятность.
Устав города Петрозаводска (принят в 1999 г.)
Положения о бюджете города содержатся в Уставе города
Петрозаводска (ст. 96). В соответствии с данной статьей «город Петрозаводск
имеет единый бюджет, который представляет собой финансовый план образования
(формирования доходов) и расходования денежных средств. Бюджет разрабатывается
администрацией города Петрозаводска и утверждается Петрозаводским городским
советом. Бюджет города Петрозаводска является самостоятельным.
Самостоятельность бюджета обеспечивается наличием у города Петрозаводска
собственных доходов местного бюджета, в том числе из долей федеральных и
республиканских налогов, распределяемых между бюджетами различных уровней,
законодательным закреплением регулирующих доходов, правом Петрозаводского
городского совета определять направления и порядок их использования, запретом
на изъятие государственными органами свободных остатков средств местного
бюджета, полученных в результате увеличения поступлений в бюджет или сокращения
расходов». В Уставе города имеются и положения, закрепляющие участие
общественности в управлении городом без акцента на бюджетный процесс.
Заинтересованные структуры гражданского общества
Наиболее активную деятельность в г. Петрозаводске
ведут общественные организации инвалидов, ветеранов, сформировавшиеся в начале
90-х годов; женские общественные организации и объединения (Совет женщин города
Петрозаводска, Союз жен военнослужащих, Союз женщин-предпринимателей,
Карельский центр гендерных исследований, «Матери против наркотиков» и др.);
сформировавшиеся в 1993-1995 гг. и набравшие к настоящему времени силу,
молодежные общественные объединения (юниорский союз «Дорога», Союз скаутов
Карелии и др.).
Участие женских общественных организаций в решении
социально значимых проблем муниципальных образований Республики Карелия
особенно ярко проявляется в подготовке и проведении Форумов женщин. Проведение
очередного Форума женщин планируется в 2004 году в г. Петрозаводске.
Инициатором продвижения общественного участия в г.
Петрозаводске был с 1998 года Карельский центр гендерных исследований. С 2000
года наибольшую активность в этом проявили общественные организации «Матери
против наркотиков», Армейский клуб «Полигон», «Новая общественная политика», молодежное
отделение партии «Единство».
Прозрачность бюджетного процесса (его открытость и понятность)
За истекший период времени администрация города
предприняла некоторые шаги по направлению к открытости бюджета города: проект
бюджета, утвержденный Петрозаводским городским советом информация о его исполнении
размещаются на сайте администрации города, публикуются в средствах массовой
информации; различные аспекты бюджета города представляются общественности на
проводимых совместно семинарах.
Имеющийся опыт организации общественного участия в Карелии
и г. Петрозаводске позволяет выделить сильные и слабые стороны этого процесса.
Так, к сильным сторонам можно отнести то, что общественное участие:
- является механизмом формирования информационного пространства;
- способствует
выявлению проблем, потребностей, ценностей, важных как для
общественности, так и для власти;
- ускоряет процесс реализации принятых решений;
- способствует контролю процесса реализации решений.
Слабыми сторонами общественного участия в бюджетном
процессе являются:
- велика вероятность получения ошибочной информации в
связи с недостаточной экспертной
подготовкой некоторых участников такого процесса;
- неизбежно увеличивает длительность процесса принятия
решения;
- появление многочисленных новых идей альтернатив
может создать путаницу и беспорядок, вызываемые закономерной перегрузкой органов власти.
При этом общий эффект от общественного участия в
бюджетном процессе города можно оценить как положительный, учитывая имеющиеся
результаты общественного участия.
Организуя общественное участие в бюджетном процессе
территории, необходимо руководствоваться следующими его принципами:
- наличие ясной цели;
- необходимость «обратной связи»;
- альтернативность;
- участие общественности на ранних стадиях бюджетного
процесса;
- включенность;
- предоставление достаточной информации и обучение;
- открытость и контролируемость процесса;
- использование качественной методической базы.
Все известные формы общественного участия можно
объединить в следующей классификации: публичные формы, экспертные формы,
непубличные формы, формы прямого участия, косвенные формы.
Классификация публичных форм включает в себя
общественные слушания, создание и работу общественных палат, направленную на
участие в бюджетном процессе, делегирование представителей общественности в
принимающие решения комиссии и советы органов власти, публичные обращения к
депутатам и представителям органов исполнительной власти на собраниях жителей,
сходах, встречах, приемах, публичное вовлечение представителей органов власти в
деятельность общественных организаций, в том числе семинары, конференции,
отдельные публикации в СМИ, проведение кампании в СМИ. В 2001-2003 гг.
общественность города Петрозаводска апробировала такую форму общественного участия
как общественные слушания. В течение этого периода времени были проведены слушания
по темам:
- «Бюджет г. Петрозаводска в 2001 г.: элементы
социального партнерства» (март 2001 г.);
- «Наркоситуация в г. Петрозаводске: проблемы и пути
решения» (декабрь 2002 г.), к которым общественной организацией «Матери против
наркотиков» был подготовлен прикладной бюджетный анализ «О влиянии бюджетной
составляющей на стратегии борьбы с наркоманией в г. Петрозаводске;
- «О Положении о муниципальном гранте» (июнь 2003 г.).
К экспертным формам относятся независимый анализ
бюджета по отдельной проблеме; регулярный комплексный анализ проблемных
процессов бюджета; независимый мониторинг реализации актуальных решений власти;
выявление фактов нарушений в ходе реализации этих решений представителями
власти, предложенный общественности и непосредственно властям; содействие
повышению квалификации депутатов и представителей исполнительной власти (в том
числе в рамках программ гражданского образования). За указанный период времени
был выполнен прикладной бюджетный анализ по ряду различных тем, в том числе
экспертом к.т.н. П. В. Дружининым, ведущим научным сотрудником
Института экономики КарНЦ РАН, по темам «Межбюджетные отношения в Республике
Карелия», «Улучшение обеспечения потребностей населения в услугах
здравоохранения через создание условий для повышения прозрачности бюджета и
совершенствование межбюжетных отношений», «О
взаимодействии администрации г. Петрозаводска в бюджетном процессе
с бизнес-структурами»; экспертом к.э.н.
Т. Г. Губановой, младшим научным сотрудником Института экономики
КарНЦ РАН, – «Молодежная политика в бюджете г. Петрозаводска в 2001 году»,
«Доходная часть бюджета города Петрозаводска и ее структура в 2001 году»,
«Социальные программы в бюджете Республики Карелия в 1998-2001 г, обеспечение
их финансовыми ресурсами»; экспертом д.э.н. А. С. Ревайкиным, главным
научным сотрудником Института экономики КарНЦ РАН, – «Анализ обоснованности
целей и результатов реализации социальных целевых программ, финансируемых из
бюджета Республики Карелия», «Анализ и оценка обоснованности финансовой помощи
в межбюджетных отношениях в Республике Карелия».
Непубличные формы общественного участия – это письма
депутатам и в органы исполнительной власти; сборы подписей под обращениями;
использование общественных приемных, «горячих» телефонных линий; законный комплекс непубличных контактов с представителями
органов власти (предоставление
документов и актуальной информации, ее адаптация, встречи с экспертами и лидерами общественного
мнения, лоббистские кампании и т. д.); обращения к представителям вышестоящих
органов власти; обращения в контрольные и правоохранительные органы; судебная
защита общественных интересов.
К формам прямого участия общественности в бюджете
следует отнести участие НКО в социальном заказе, муниципальном гранте (участие
в конкурсе, участие в реализации муниципального заказа).
Косвенные формы общественного участия в бюджетном
процессе связаны с формированием устойчивых местных общественных центров,
обеспечивающих межсекторное взаимодействие. Как пример такой формы можно рассматривать
создание в 2002 году рабочей группы по взаимодействию АМСУ города Петрозаводска
и общественности; теперь, по прошествии определенного времени, можно сказать о
том, что работа этой группы позволила
упорядочить взаимодействие и повысить его результативность по различным направлениям.
Благодаря взаимодействию муниципальной власти и общественности в составе этой
группы был подготовлен и в 2004 году утвержден сессией Петрозаводского городского
совета депутатов важный для общественного участия в бюджетном процессе города
документ – Положение о муниципальном гранте. К косвенным формам, очевидно,
следует отнести также систему подготовки и продвижения во власть лиц,
ориентированных на межсекторное социальное партнерство, способных при этом
сохранить во власти эту ориентацию, а также систему использования на благо
общественности экспертных возможностей лиц, покинувших властные органы.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в
муниципальном образовании «Город Петрозаводск», в целом в Республике Карелия в
1998-2004 гг. был ряд прецедентов общественного участия в бюджетном процессе, в
ходе подготовки и проведения которых накоплен значительный опыт участия местного
сообщества в управлении территорией, в том числе в бюджетном процессе как одном
из главных процессов, связанных с жизнеобеспечением территории. Данный вывод
представляется исключительно актуальным в связи с введением в действие с 2005
года Федерального закона «Об основах местного самоуправления в РФ», одним и
положений которого является обсуждение проекта бюджета муниципального
образования до его принятия на открытых слушаниях – слушаниях с участием общественности.
В Республике Карелия и городе Петрозаводске имеются ресурсы и возможности для
реализации данного положения названного закона. Полагаем, реализация положения
о проведении открытых слушаний при подготовке бюджета поможет сделать этот документ
более открытым и доступным для населения, а процесс бюджетирования – более
результативным.