О формах общественного участия в бюджете города Петрозаводска
	Л. В. Прохорова Председатель КРОО «Матери против наркотиков»

В процессе преобразований последнего десятилетия в России создана новая система управления, состоящая из государственной власти и местного самоуправления. Местное самоуправление (МСУ) – это власть, но специфическая власть, которая максимально приближена к населению и главной целью которой является удовлетворение потребностей населения. Эти особенности МСУ обуславливают социальную направленность его деятельности, удаленность от политических конфликтов. Решать вопросы обеспечения жизнедеятельности города, удовлетворения потребностей горожан целесообразнее решать вместе с жителями города, представителями местного сообщества.

Главным процессом, в котором тесно переплетаются интересы органов МСУ и горожан, является муниципальный бюджет и бюджетный процесс в муниципальном образовании.

Муниципальные бюджеты в бюджетной системе страны как главной финансовой базе деятельности государства и местного самоуправления – самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образно говоря, составляют ее фундамент. Около 60 % всех бюджетных расходов на социальную сферу и 40 % расходов на народное хозяйство приходится именно на местные бюджеты. Что касается муниципального бюджета, то полнота, обеспеченность финансовыми ресурсами являются залогом решения большинства вопросов, связанных с жизнеобеспечением населения территории, а взаимодействие с общественностью способствует повышению эффективности в планировании и расходовании бюджетных средств.

Цель настоящей публикации – ознакомить представителей негосударственных некоммерческих организаций, всех заинтересованных лиц, с формами общественного участия в бюджетном процессе, опираясь на опыт взаимодействия МСУ г. Петрозаводска и общественности, сложившийся в период реализации проекта Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра «Стратегия» «Городские жители и власти – на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять» (1998-2003 гг.).

Полагаем, что приведенные материалы окажут практическую помощь представителям общественности г. Петрозаводска и других муниципальных образований Республики Карелия в дальнейшем продвижении общественного участия в бюджетном процессе муниципалитетов и региона.

Общественное участие в бюджетном процессе – это непрерывный процесс взаимодействия гражданского общества и органов власти, в основе которого лежат переговоры по поводу реализации законных прав, а также интересов граждан и социальных групп в бюджете. Условиями обеспечения возможности общественного участия являются нормативная правовая база, которая обеспечивает доступ к бюджетной информации, наличие заинтересованных структур гражданского общества, прозрачность бюджетного процесса – его открытость и понятность.

Устав города Петрозаводска (принят в 1999 г.)

Положения о бюджете города содержатся в Уставе города Петрозаводска (ст. 96). В соответствии с данной статьей «город Петрозаводск имеет единый бюджет, который представляет собой финансовый план образования (формирования доходов) и расходования денежных средств. Бюджет разрабатывается администрацией города Петрозаводска и утверждается Петрозаводским городским советом. Бюджет города Петрозаводска является самостоятельным. Самостоятельность бюджета обеспечивается наличием у города Петрозаводска собственных доходов местного бюджета, в том числе из долей федеральных и республиканских налогов, распределяемых между бюджетами различных уровней, законодательным закреплением регулирующих доходов, правом Петрозаводского городского совета определять направления и порядок их использования, запретом на изъятие государственными органами свободных остатков средств местного бюджета, полученных в результате увеличения поступлений в бюджет или сокращения расходов». В Уставе города имеются и положения, закрепляющие участие общественности в управлении городом без акцента на бюджетный процесс.

Заинтересованные структуры гражданского общества

Наиболее активную деятельность в г. Петрозаводске ведут общественные организации инвалидов, ветеранов, сформировавшиеся в начале 90-х годов; женские общественные организации и объединения (Совет женщин города Петрозаводска, Союз жен военнослужащих, Союз женщин-предпринимателей, Карельский центр гендерных исследований, «Матери против наркотиков» и др.); сформировавшиеся в 1993-1995 гг. и набравшие к настоящему времени силу, молодежные общественные объединения (юниорский союз «Дорога», Союз скаутов Карелии и др.).

Участие женских общественных организаций в решении социально значимых проблем муниципальных образований Республики Карелия особенно ярко проявляется в подготовке и проведении Форумов женщин. Проведение очередного Форума женщин планируется в 2004 году в г. Петрозаводске.

Инициатором продвижения общественного участия в г. Петрозаводске был с 1998 года Карельский центр гендерных исследований. С 2000 года наибольшую активность в этом проявили общественные организации «Матери против наркотиков», Армейский клуб «Полигон», «Новая общественная политика», молодежное отделение партии «Единство».

Прозрачность бюджетного процесса (его открытость и понятность)

За истекший период времени администрация города предприняла некоторые шаги по направлению к открытости бюджета города: проект бюджета, утвержденный Петрозаводским городским советом информация о его исполнении размещаются на сайте администрации города, публикуются в средствах массовой информации; различные аспекты бюджета города представляются общественности на проводимых совместно семинарах.

Имеющийся опыт организации общественного участия в Карелии и г. Петрозаводске позволяет выделить сильные и слабые стороны этого процесса. Так, к сильным сторонам можно отнести то, что общественное участие:

- является механизмом формирования информационного пространства;

- способствует выявлению проблем, потребностей, ценностей, важных как для общественности, так и для власти;

- ускоряет процесс реализации принятых решений;

- способствует контролю процесса реализации решений.

Слабыми сторонами общественного участия в бюджетном процессе являются:

- велика вероятность получения ошибочной информации в связи с недостаточной экспертной подготовкой некоторых участников такого процесса;

- неизбежно увеличивает длительность процесса принятия решения;

- появление многочисленных новых идей альтернатив может создать путаницу и беспорядок, вызываемые закономерной перегрузкой органов власти.

При этом общий эффект от общественного участия в бюджетном процессе города можно оценить как положительный, учитывая имеющиеся результаты общественного участия.

Организуя общественное участие в бюджетном процессе территории, необходимо руководствоваться следующими его принципами:

- наличие ясной цели;

- необходимость «обратной связи»;

- альтернативность;

- участие общественности на ранних стадиях бюджетного процесса;

- включенность;

- предоставление достаточной информации и обучение;

- открытость и контролируемость процесса;

- использование качественной методической базы.

Все известные формы общественного участия можно объединить в следующей классификации: публичные формы, экспертные формы, непубличные формы, формы прямого участия, косвенные формы.

Классификация публичных форм включает в себя общественные слушания, создание и работу общественных палат, направленную на участие в бюджетном процессе, делегирование представителей общественности в принимающие решения комиссии и советы органов власти, публичные обращения к депутатам и представителям органов исполнительной власти на собраниях жителей, сходах, встречах, приемах, публичное вовлечение представителей органов власти в деятельность общественных организаций, в том числе семинары, конференции, отдельные публикации в СМИ, проведение кампании в СМИ. В 2001-2003 гг. общественность города Петрозаводска апробировала такую форму общественного участия как общественные слушания. В течение этого периода времени были проведены слушания по темам:

- «Бюджет г. Петрозаводска в 2001 г.: элементы социального партнерства» (март 2001 г.);

- «Наркоситуация в г. Петрозаводске: проблемы и пути решения» (декабрь 2002 г.), к которым общественной организацией «Матери против наркотиков» был подготовлен прикладной бюджетный анализ «О влиянии бюджетной составляющей на стратегии борьбы с наркоманией в г. Петрозаводске;

- «О Положении о муниципальном гранте» (июнь 2003 г.).

К экспертным формам относятся независимый анализ бюджета по отдельной проблеме; регулярный комплексный анализ проблемных процессов бюджета; независимый мониторинг реализации актуальных решений власти; выявление фактов нарушений в ходе реализации этих решений представителями власти, предложенный общественности и непосредственно властям; содействие повышению квалификации депутатов и представителей исполнительной власти (в том числе в рамках программ гражданского образования). За указанный период времени был выполнен прикладной бюджетный анализ по ряду различных тем, в том числе экспертом к.т.н. П. В. Дружининым, ведущим научным сотрудником Института экономики КарНЦ РАН, по темам «Межбюджетные отношения в Республике Карелия», «Улучшение обеспечения потребностей населения в услугах здравоохранения через создание условий для повышения прозрачности бюджета и совершенствование межбюжетных отношений», «О взаимодействии администрации г. Петрозаводска в бюджетном процессе с бизнес-структурами»; экспертом к.э.н. Т. Г. Губановой, младшим научным сотрудником Института экономики КарНЦ РАН, – «Молодежная политика в бюджете г. Петрозаводска в 2001 году», «Доходная часть бюджета города Петрозаводска и ее структура в 2001 году», «Социальные программы в бюджете Республики Карелия в 1998-2001 г, обеспечение их финансовыми ресурсами»; экспертом д.э.н. А. С. Ревайкиным, главным научным сотрудником Института экономики КарНЦ РАН, – «Анализ обоснованности целей и результатов реализации социальных целевых программ, финансируемых из бюджета Республики Карелия», «Анализ и оценка обоснованности финансовой помощи в межбюджетных отношениях в Республике Карелия».

Непубличные формы общественного участия – это письма депутатам и в органы исполнительной власти; сборы подписей под обращениями; использование общественных приемных, «горячих» телефонных линий; законный комплекс непубличных контактов с представителями органов власти (предоставление документов и актуальной информации, ее адаптация, встречи с экспертами и лидерами общественного мнения, лоббистские кампании и т. д.); обращения к представителям вышестоящих органов власти; обращения в контрольные и правоохранительные органы; судебная защита общественных интересов.

К формам прямого участия общественности в бюджете следует отнести участие НКО в социальном заказе, муниципальном гранте (участие в конкурсе, участие в реализации муниципального заказа).

Косвенные формы общественного участия в бюджетном процессе связаны с формированием устойчивых местных общественных центров, обеспечивающих межсекторное взаимодействие. Как пример такой формы можно рассматривать создание в 2002 году рабочей группы по взаимодействию АМСУ города Петрозаводска и общественности; теперь, по прошествии определенного времени, можно сказать о том, что работа этой группы позволила упорядочить взаимодействие и повысить его результативность по различным направлениям. Благодаря взаимодействию муниципальной власти и общественности в составе этой группы был подготовлен и в 2004 году утвержден сессией Петрозаводского городского совета депутатов важный для общественного участия в бюджетном процессе города документ – Положение о муниципальном гранте. К косвенным формам, очевидно, следует отнести также систему подготовки и продвижения во власть лиц, ориентированных на межсекторное социальное партнерство, способных при этом сохранить во власти эту ориентацию, а также систему использования на благо общественности экспертных возможностей лиц, покинувших властные органы.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в муниципальном образовании «Город Петрозаводск», в целом в Республике Карелия в 1998-2004 гг. был ряд прецедентов общественного участия в бюджетном процессе, в ходе подготовки и проведения которых накоплен значительный опыт участия местного сообщества в управлении территорией, в том числе в бюджетном процессе как одном из главных процессов, связанных с жизнеобеспечением территории. Данный вывод представляется исключительно актуальным в связи с введением в действие с 2005 года Федерального закона «Об основах местного самоуправления в РФ», одним и положений которого является обсуждение проекта бюджета муниципального образования до его принятия на открытых слушаниях – слушаниях с участием общественности. В Республике Карелия и городе Петрозаводске имеются ресурсы и возможности для реализации данного положения названного закона. Полагаем, реализация положения о проведении открытых слушаний при подготовке бюджета поможет сделать этот документ более открытым и доступным для населения, а процесс бюджетирования – более результативным.