Изменения налогового и бюджетного законодательства в связи со вступлением в силу нового закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления»
	М. В. Никишина Заместитель главы местного самоуправления - председатель Комитета по вопросам экономики и финансов администрации г. Петрозаводска

В редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступающего в силу с 1 января 2006 года, предусматриваются следующие основные изменения в процессе реформирования местного самоуправления:

- существенное сокращение законодательно закрепленных полномочий местного самоуправления,

- четкое разделение собственных и переданных государственных полномочий в части организации их исполнения и финансирования,

- переход на единообразную двухуровневую территориальную структуру местного самоуправления на большей части территории страны (муниципальные районы и поселения),

- регулирование форм организации местного самоуправления,

- усиление государственного контроля за деятельностью местного самоуправления.

В рамках процесса разграничения полномочий между различными уровнями власти и реформы межбюджетных отношений Правительство Российской Федерации внесло в Государственную думу проекты законодательных актов:

1) «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»;

2) «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”».

Указанные проекты приняты Госдумой РФ в 1-м чтении, 2-е чтение запланировано на май 2004 года.

Основными положениями указанных законопроектов, которые непосредственно касаются реформы местного самоуправления, являются:

- регулирование финансовых основ местного самоуправления,

- установление четких «правил игры» в сфере формирования и расходования средств местных бюджетов.

Их значение в рамках реформы особенно велико, поскольку именно от адекватности предложенных путей решения финансовых вопросов во многом зависят общие последствия реформы местного самоуправления, соотношение положительных и отрицательных ее черт.

Закрепление на постоянной основе доходных источников за местными бюджетами, преодоление субъективизма в распределение финансовой помощи, обязательства по финансированию переданных государственных полномочий из вышестоящих бюджетов – все эти механизмы направлены на ужесточение бюджетных ограничений, что должно принципиально изменить мотивацию деятельности муниципальных образований, преодолеть их иждивенческое отношение и ориентацию на постоянную поддержку «сверху» и заставить концентрировать внимание на улучшении собственной деятельности.

К положительным характеристикам поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы, можно отнести:

1. Четкую и содержательную формулировку принципа самостоятельности бюджетов, предусматривающую, в частности:

а) право органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств,

б) недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет бюджетов нескольких уровней, за счет консолидированного бюджета или без определения бюджетного источника их исполнения,

в) недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней.

2. Практическое воплощение принципа разграничения доходных источников между различными бюджетными уровнями.

3. Закрепление правил финансирования переданных государственных полномочий, позволяющих добиться большей прозрачности и ответственности государственной власти за финансирование установленных ею мандатов.

4. Включение ряда положений, направленных на уменьшение субъективизма при распределении финансовой помощи, в том числе:

а) недопущение использования данных об отчетных и прогнозных доходах и расходах конкретного муниципального образования при определении ему финансовой помощи;

б) недопущение превышения бюджетной обеспеченности дотационных муниципальных образований по сравнению с донорами, сильнодотационных – по сравнению со слабодотационными по результатам распределения финансовой помощи.

В то же время предложенные законопроекты обладают рядом существенных недостатков, которые могут значительно уменьшить позитивный потенциал совершенствования регулирования финансовых основ местного самоуправления:

1. Недостаточность объема доходных источников, закрепляемых за местными бюджетами.

Согласно статье 55 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к собственным доходам местных бюджетов относятся:

1) доходы от местных налогов:

а) земельный налог,

б) налог на имущество физических лиц,

в) транспортный налог,

г) торговый сбор;

2) средства самообложения граждан;

3) доходы от региональных налогов и сборов (налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес) – по нормативам, устанавливаемым субъектом РФ;

4) доходы от федеральных налогов и сборов – по нормативам, устанавливаемым Бюджетным Кодексом и законодательством РФ;

5) дотации из бюджетов других уровней на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) штрафы, установление которых отнесено к компетенции ОМС;

8) часть прибыли МУП, остающейся после налогообложения;

9) добровольные пожертвования;

10) иные поступления в соответствии с федеральным законодательством, законами субъекта Российской Федерации и решениями органа местного самоуправления.

В новом Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» средства самообложения граждан рассматриваются как один из источников доходов местных бюджетов.

При этом «под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения» (ст. 56). Вопросы введения и использования подобных платежей решаются на местном референдуме или сходе граждан. Размер платежей устанавливается в абсолютной величине на каждого жителя муниципального образования. Данная характеристика средств самообложения позволяет рассматривать их как платеж налогового характера, средства от которого должны поступать в целевой бюджетный фонд (поскольку предполагается их использование на решение конкретных вопросов местного значения).

Однако в поправках в Налоговый и Бюджетный кодексы данный источник доходов местных бюджетов не находит адекватного законодательного закрепления. В соответствии с поправками в Бюджетный кодекс, данные средства могли бы рассматриваться только как добровольные пожертвования, являющиеся формой безвозмездных и безвозвратных перечислений, отнесенных к собственным доходам бюджета. Однако по своей природе средства самообложения не являются добровольными, их обязательность для всех жителей муниципального образования устанавливается на сходе либо референдуме. Законодательно не урегулирована и необходимость их целевого использования. В соответствии с принципом единства кассы, эти средства могут обезличиваться и не использоваться как целевые, предназначенные для финансирования определенных видов расходов. Это уменьшает возможности местного сообщества контролировать использование данных средств, что непосредственно связано с ограничением потенциала развития местного самоуправления в муниципальных образованиях.

Чрезмерная сложность процедуры введения самообложения, установленная Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления», в сочетании с его неадекватным регулированием в предлагаемых поправках в Налоговый и Бюджетный кодексы, может привести как к снижению объемов и значимости данного источника для решения вопросов местного значения, так и к использованию данных средств «теневым» образом, что еще более усилит бесконтрольность и непрозрачность финансовых потоков на местном уровне.

В проекте Налогового кодекса не указываются сроки введения, размер и порядок взимания торгового сбора, который предлагается установить в качестве местного налога взамен налога на рекламу, поэтому определить размер доходов от него в местный бюджет не представляется возможным.

Поправки в Бюджетный кодекс предполагают закрепление за местными бюджетами на постоянной основе гораздо более широкого круга доходных источников, чем предусматривалось в предшествующем законодательстве. Тем не менее, возможности подобного закрепления использованы далеко не полностью. В рамках перечня доходных источников, предложенного Правительством Российской Федерации, за местными бюджетами возможно было бы закрепить дополнительно минимум 15 % подоходного налога, из которых дополнительные 5 % могли бы быть закреплены непосредственно за муниципальными образованиями, а дополнительные 10 % – предназначаться для обязательного распределения между муниципальными образованиями из регионального бюджета в форме единых или дополнительных нормативов.

Недостающие суммы могут быть получены за счет неналоговых доходов местных бюджетов. Однако, неналоговые доходы местных бюджетов оценить невозможно ввиду отсутствия гарантированного перечня имущества, которое должно быть находится в собственности муниципальных образований в соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления». Кроме того, разграничение государственной собственности на землю осуществляется в настоящее время не в пользу местного самоуправления.

Законопроекты исключают использование в качестве источника доходов местных бюджетов налогов на производство (налог на прибыль), что не заинтересовывает ОМС в стимулировании развития местного производства в целях увеличения доходов местного бюджета.

Таблица 1

Налоговые доходы	Проекты Налогового и Бюджетного Кодексов	Нормативы 2004 года (г. Петрозаводск)
Налог на доходы физических лиц	10-15%	35%
Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения	60%	45%
Единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности	60%	45%
Налог на имущество организаций	0%	50%
Налог на имущество физических лиц	100%	100%
Земельный налог	100%	50%
Транспортный налог	100%	0%
Торговый сбор	100%	0%
Государственная пошлина, подлежащая зачислению в местные бюджеты	100%	100%
Доля налога на доходы физических лиц, закрепляемая за бюджетами субъектов РФ для распределения между муниципальными образованиями	20%	0%

2. Отсутствие предпосылок перехода к налогу на недвижимость как существенному источнику поступлений в местный бюджет.

В ходе реформы финансовых основ местного самоуправления принципиально важным является не только расширение круга закрепленных доходных источников, но и принципиальное повышение роли местных налогов в финансировании бюджетных расходов. Именно повышение роли местных налогов, регулирование которых в значительной степени осуществляется на муниципальном уровне, может сформировать предпосылки активизации участия населения в решении вопросов местного значения и осуществлении контроля за местной властью, поскольку в этом случае прослеживается непосредственная связь между уровнем местных налогов и качеством муниципальных услуг.

Исходя из международной практики, наиболее естественным кандидатом на роль значимого местного налога мог бы явиться налог на недвижимость, который заменил бы три существующих поимущественных налога – налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц и земельный налог. Однако введение данного налога отодвигается на неопределенную перспективу, поскольку, согласно поправкам в Налоговый кодекс, налог на имущество организаций является региональным, а земельный налог и налог на имущество физических лиц – местными. Подобный подход, воспроизводит существующую ситуацию и сохраняет закрепление различных поимущественных налогов за разными уровнями бюджетов, не создавая предпосылок для их интеграции в единый налог.

3. Недостаточный учет особенностей местного самоуправления и его отличия от государственной власти.

Так, например, изменения, предлагаемые в статью 14 Бюджетного кодекса, направлены на запрет использования органами местного самоуправления иных, нежели местный бюджет, форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципалитета. Данное положение является еще более жестким, чем формулировки, используемые применительно к региональному и федеральному уровням власти. Между тем в настоящее время во многих муниципалитетах используются дополнительные внебюджетные источники финансирования местных расходов, такие как спонсорская помощь, добровольные пожертвования.

4. Неоправданное регулирование расходов.

Принцип самостоятельности бюджетов включает право органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств. Однако в статье 86 данный принцип ограничивается для муниципальных образований, получающих дотации из регионального бюджета. Для них размер оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законодательством субъекта РФ.

С учетом того, что, в соответствии с предложенными поправками, фактические расходы муниципального образования не могут воздействовать на объем выделяемой ему финансовой помощи, данное ограничение представляется необоснованным и противоречащим концепции, заложенной в предложенный вариант Бюджетного кодекса.

5. Неоправданно сложная и зарегулированная система финансового выравнивания.

В соответствии с предложенными поправками, данная система состоит из следующих элементов:

региональный фонд финансовой поддержки поселений – подушевое выравнивание;

районные фонды финансовой поддержки поселений (если районам делегирована данная функция) – выравнивание бюджетной обеспеченности;

В новом варианте Бюджетного кодекса предусмотрена возможность замены дотаций дополнительными нормативами отчислений, что является положительным моментом, однако и этот механизм чрезмерно зарегулирован. Нормативы могут устанавливаться только от подоходного налога и только на один год.

Основными параметрами системы финансового выравнивания являются:

- долговременный характер механизмов выравнивания;

- формализация механизмов выравнивания (подушевое, на основе выравнивания бюджетной обеспеченности);

- гласность распределения средств финансовой поддержки.

Данные положения должны регулироваться на федеральном уровне. Что касается более детальной регламентации, то ее целесообразно передать на уровень субъектов Федерации. Нежелательно регулировать федеральным законодательством возможность осуществления финансового выравнивания поселений и установления им дополнительных нормативов отчислений на уровне районов, поскольку это может рассматриваться как соподчиненность различных уровней местного самоуправления. С целью усиления стимулов к активизации деятельности органов местного самоуправления и преодоления иждивенчества предпочтительнее также разрешить закрепление за муниципальными образованиями дополнительных нормативов отчислений от любых федеральных и региональных налогов, закрепленных за субъектом Федерации, а также не ограничивать срок закрепления данных нормативов одним годом, дав возможность увеличивать его, по договоренности сторон, до 3-4 лет.

6. Превалирование административных механизмов при введении временной финансовой администрации.

Исходя из логики дел о неплатежеспособности (банкротстве), введение временной финансовой администрации должно было бы инициироваться какой-либо из сторон, участвующих в процессе, а ее деятельность - в значительной степени контролироваться комитетом кредиторов.

Предложенные поправки исходят не из данной логики, а из логики административно-иерархических отношений. Право ходатайствовать о введении временной финансовой администрации предоставлено главе субъекта Федерации (кредиторы подобного права лишены). В предложенных поправках также не предусмотрено, что кредиторы либо органы местного самоуправления неплатежеспособного муниципалитета способны каким-либо образом влиять на назначение главы временной финансовой администрации. В то же время глава временной финансовой администрации обладает чрезвычайно широкими полномочиями. Так, статьей 168.6 предусмотрено, что в случае нарушения бюджетного законодательства он имеет право назначить в органы местного самоуправления и бюджетные учреждения своих представителей, к которым переходят все полномочия распорядителей и получателей бюджетных средств, а также осуществить блокировку расходов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. При этом предложенными поправками не предусмотрено подтверждение факта нарушения бюджетного законодательства каким-либо юридическим органом, а также  механизм обжалования действий временной финансовой администрации.

Хотя в Бюджетном кодексе устанавливается, что глава временной финансовой администрации несет персональную ответственность за исполнение своих полномочий, конкретные формы такой ответственности не определены. Учитывая, что временная финансовая администрация вводится на один год, а срок восстановления платежеспособности может составлять до пяти лет, на практике оценка деятельности главы временной финансовой администрации становится весьма проблематичной.

Очевидно, что подобный механизм, предусматривающий широкие административные полномочия на короткий срок и фактическую бесконтрольность их использования, не может не привести к злоупотреблениям и коррупции. Представляется, что поправки, связанные с функционированием временной финансовой администрации, нуждаются в радикальной переработке.