ПРОБЛЕМА СТАБИЛЬНОСТИ МЕТОДИКИ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ СРЕДСТВ ФОНДА ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ РЕГИОНОВ (ФФПР)

Н. Е. Барбашова

Центр фискальной политики, г. Москва

Получателями трансфертов из фонда финансовой поддержки (ФФПР) ежегодно являются около 70 из 89 российских регионов. Для трети регионов, получающих трансферт, поступления из ФФПР составляют более 25% суммарных доходов бюджета. Таким образом, бюджетная обеспеченность значительной части субъектов Федерации существенно зависит от объемов федерального трансферта.

Объем средств ФФПР для каждого региона рассчитывается по формуле, утверждаемой ежегодно к третьему чтению Закона о бюджете. Основные принципы методики, заложенные в 2000 г., действуют по настоящее время. Распределение трансферта ФФПР производится в соответствии со среднедушевой бюджетной обеспеченностью регионов. Бюджетная обеспеченность определяется соотношением двух индексов – индекса налогового потенциала (ИНП) и индекса бюджетных расходов (ИБР). ИНП является оценкой доходных возможностей региона по сравнению со среднероссийским уровнем, ИБР – оценкой бюджетных потребностей региона по сравнению со среднероссийским уровнем. Федеральный трансферт распределяется в два этапа. Первая часть трансферта (80% средств ФФПР) распределяется пропорционально отрыву бюджетной обеспеченности каждого региона от среднероссийского уровня. Вторая часть (20% средств фонда) распределяется так, чтобы довести регионы с самой низкой бюджетной обеспеченностью до одного уровня, максимального при заданном объеме средств.

Несмотря на сохранение общего подхода, формулы расчета ИНП и ИБР в каждом году меняются. Изменения связаны главным образом с уточнением перечня факторов, влияющих на бюджетную обеспеченность региона. Индекс налогового потенциала рассчитывается исходя из объема добавленной стоимости, произведенной в отраслях промышленности региона. В таблице 1 показано, как изменялся перечень отраслей, учитываемых при расчете ИНП.

 

Таблица 1

Изменения в методике расчета индекса налогового потенциала в 2000-2003 гг.

Год

Базовый год

Изменения в перечне отраслей по сравнению с предыдущим годом

2000

1997

Первоначальный перечень: промышленность, сельское хозяйство, строительство, рыночные услуги

2001

1998

Исключается: сельское хозяйство

Дополнительно выделяется: транспорт, торговля и общепит

Дополнительно подразделяется:

промышленность – на отрасли: электроэнергетика, топливная, черная и цветная металлургия, химическая, машиностроение, лесная, стройматериалов, легкая, пищевая (без рыбной), рыбная, прочие.

топливная промышленность – на подотрасли: нефтедобывающая, нефтеперерабатывающая, газовая, угольная

рыночные услуги – на ЖКХ и прочие

2002

1998-1999

Исключается: страхование

Дополнительно выделяется: медицинская и микробиологическая промышленность

Дополнительно подразделяется:

химическая промышленность – на химическую и нефтехимическую,

лесная промышленность – на лесозаготовительную, деревообрабатывающую, целлюлозно-бумажную, лесохимическую

легкая промышленность – на текстильную, швейную, прочие

2003

1998-2000

Дополнительно выделяется: связь

Дополнительно подразделяется: пищевая промышленность – на ликеро-водочную, табачно-махорочную, рыбную, прочие

Индекс бюджетных расходов включает в себя 2 компоненты: ценовую и структурную. Ценовая составляющая показывает, во сколько раз выше уровень цен на товары и бюджетные услуги в данном регионе по сравнению со среднероссийским уровнем. Структурная составляющая задает структуру расходов исходя из численности потребителей бюджетных услуг. Изменения в расчете ИБР в 2000 – 2003 гг. показаны в таблице 2.

 

Таблица 2

Изменения в методике расчета индекса бюджетных расходов в 2000-2003 гг.

Год

Коэффициент удорожания
единицы бюджетных услуг

Статьи нормативных расходов

2000

Первоначальный перечень факторов: заработная плата, уровень потребительских цен, транспортная доступность, стоимость жилищно-коммунальных услуг, продолжительность отопительного сезона

Первоначальный перечень: ЖКХ, начальное и среднее образование, дошкольное образование, здравоохранение, соцобеспечение, культура и искусство, транспорт и связь, правоохранительная деятельность, управление

2001

Исключается: продолжительность отопительного сезона

Дополнительно выделяется: минимальный уровень тарифа на электроэнергию

Изменяется формула расчета: коэффициент транспортной доступности

Дополнительно выделяется: физкультура и спорт

Изменяется формула расчета: ЖКХ (включены субсидии), образование, здравоохранение, культура (введен поправочный коэффициент на дисперсность расселения), правоохранительная деятельность (включена численность милиционеров), социальная защита (изменен состав потребителей)

2002

Дополнительно выделяется: продолжительность отопительного сезона

Изменяется формула расчета: другие веса факторов в коэффициенте удорожания

Изменяется формула расчета: ЖКХ (изменен порядок расчета субсидий), правоохранительная деятельность (включена численность пожарных), социальная защита (изменен состав потребителей)

2003

Изменяется формула расчета: коэффициент транспортной доступности, коэффициент цен, коэффициент минимального энерготарифа

Изменяется формула расчета: правоохранительная деятельность (исключена численность пожарных), физкультура (включены ДЮСШ)

 

Экспертами Центра фискальной политики проведен расчет, показывающий влияние изменения формулы на величину трансферта. Анализ показал, что для 36 регионов изменение методики распределения средств ФФПР в 2003 г. по сравнению с 2002 г. привело к изменению величины федерального трансферта более чем на 10%. Результаты расчета приведены в таблице 3.

 


Таблица 3

Изменение трансферта регионов, вызванное изменением формулы расчета,
в 2003 г. (более чем на 10%)

Наименование
региона

Базовый
трансферт

Трансферт
по формуле 2002 г.

Изменение
трансферта
за счет изменения формулы (%)

Республика Карелия

835 887

751 857

11%

Мурманская область

533 382

406 838

31%

Псковская область

2 141 327

1 641 954

30%

Ивановская область

2 921 355

3 324 389

-12%

Калужская область

1 841 183

1 296 928

42%

Московская область

1 986 613

2 822 203

-30%

Смоленская область

1 090 732

947 232

15%

Республика Мордовия

2 061 718

2 311 868

-11%

Нижегородская область

637 624

1 810 417

-65%

Белгородская область

585 445

768 018

-24%

Курская область

1 164 929

1 596 748

-27%

Рес.Калмыкия-Хальмг Тангч.

1 041 394

788 645

32%

Астраханская область

457 245

0

100%

Саратовская область

1 881 431

2 216 211

-15%

Ульяновская область

1 297 535

1 693 509

-23%

Республика Северная Осетия

2 412 525

2 163 799

11%

Краснодарский край

3 629 682

3 139 041

16%

Удмуртская Республика

158 125

0

100%

Курганская область

3 038 100

3 530 714

-14%

Свердловская область

 

652 994

-100%

Челябинская область

807 469

1 239 593

-35%

Алтайский край

8 792 770

9 797 625

-10%

Кемеровская область

1 570 382

2 156 839

-27%

Новосибирская область

3 207 596

3 704 881

-13%

Омская область

2 623 876

3 794 485

-31%

Тюменская область

 

623 386

-100%

Республика Хакасия

724 109

810 406

-11%

Иркутская область

1 005 976

1 801 923

-44%

Читинская область

5 099 343

4 498 750

13%

Республика Саха (Якутия)

9 851 620

7 030 057

40%

Еврейская автономная область

1 392 579

1 206 849

15%

Приморский край

6 310 650

5 281 153

19%

Хабаровский край

3 566 858

2 981 983

20%

Корякский АО

958 291

842 784

14%

Сахалинская область

1 709 612

0

100%

Калининградская область

913 749

494 427

85%

 

По оценкам Центра фискальной политики, изменения трансферта, вызванные изменениями формулы, в 2002 г. составили более 5% доходов консолидированного бюджета для 16 регионов.

Изменения в методике расчета трансферта, безусловно, ведут к более точному расчету бюджетной обеспеченности регионов и соответственно к более справедливому распределению трансфертов. Но, с другой стороны, изменения в формуле затрудняют предсказуемость трансферта и делают практически невозможным прогнозирование доходов региональных бюджетов на несколько лет. Особенно это касается высокодотационных регионов. В международной практике методика распределения финансовой помощи обычно закрепляется на несколько лет. Стабильность методики могла бы привести к большей стабильности доходной базы регионов – получателей трансферта и расширить возможности бюджетного планирования на региональном уровне. Но переход к стабильной методике возможен только в том случае, если в действующей будут адекватно учтены все значимые факторы, объективно влияющие на бюджетную обеспеченность регионов.