Получателями трансфертов из фонда финансовой поддержки (ФФПР) ежегодно являются около 70 из 89 российских регионов. Для трети регионов, получающих трансферт, поступления из ФФПР составляют более 25% суммарных доходов бюджета. Таким образом, бюджетная обеспеченность значительной части субъектов Федерации существенно зависит от объемов федерального трансферта.
Объем средств ФФПР для каждого региона рассчитывается по формуле, утверждаемой ежегодно к третьему чтению Закона о бюджете. Основные принципы методики, заложенные в 2000 г., действуют по настоящее время. Распределение трансферта ФФПР производится в соответствии со среднедушевой бюджетной обеспеченностью регионов. Бюджетная обеспеченность определяется соотношением двух индексов – индекса налогового потенциала (ИНП) и индекса бюджетных расходов (ИБР). ИНП является оценкой доходных возможностей региона по сравнению со среднероссийским уровнем, ИБР – оценкой бюджетных потребностей региона по сравнению со среднероссийским уровнем. Федеральный трансферт распределяется в два этапа. Первая часть трансферта (80% средств ФФПР) распределяется пропорционально отрыву бюджетной обеспеченности каждого региона от среднероссийского уровня. Вторая часть (20% средств фонда) распределяется так, чтобы довести регионы с самой низкой бюджетной обеспеченностью до одного уровня, максимального при заданном объеме средств.
Несмотря на сохранение общего подхода, формулы расчета ИНП и ИБР в каждом году меняются. Изменения связаны главным образом с уточнением перечня факторов, влияющих на бюджетную обеспеченность региона. Индекс налогового потенциала рассчитывается исходя из объема добавленной стоимости, произведенной в отраслях промышленности региона. В таблице 1 показано, как изменялся перечень отраслей, учитываемых при расчете ИНП.
Таблица 1
|
Год |
Базовый год |
Изменения в перечне отраслей по сравнению с предыдущим годом |
|
2000 |
1997 |
Первоначальный
перечень: промышленность, сельское хозяйство, строительство, рыночные услуги |
|
2001 |
1998 |
Исключается:
сельское хозяйство Дополнительно выделяется:
транспорт, торговля и общепит Дополнительно
подразделяется: промышленность – на
отрасли: электроэнергетика, топливная, черная и цветная металлургия,
химическая, машиностроение, лесная, стройматериалов, легкая, пищевая (без
рыбной), рыбная, прочие. топливная
промышленность – на подотрасли: нефтедобывающая, нефтеперерабатывающая,
газовая, угольная рыночные услуги – на ЖКХ и прочие |
|
2002 |
1998-1999 |
Исключается:
страхование Дополнительно
выделяется: медицинская и микробиологическая промышленность Дополнительно
подразделяется: химическая
промышленность – на химическую и нефтехимическую, лесная
промышленность – на лесозаготовительную, деревообрабатывающую,
целлюлозно-бумажную, лесохимическую легкая промышленность – на текстильную, швейную, прочие |
|
2003 |
1998-2000 |
Дополнительно
выделяется: связь Дополнительно подразделяется: пищевая промышленность – на ликеро-водочную, табачно-махорочную, рыбную, прочие |
Индекс бюджетных расходов включает в себя 2 компоненты: ценовую и структурную. Ценовая составляющая показывает, во сколько раз выше уровень цен на товары и бюджетные услуги в данном регионе по сравнению со среднероссийским уровнем. Структурная составляющая задает структуру расходов исходя из численности потребителей бюджетных услуг. Изменения в расчете ИБР в 2000 – 2003 гг. показаны в таблице 2.
Таблица 2
|
Год |
Коэффициент удорожания |
Статьи нормативных расходов |
|
2000 |
Первоначальный перечень факторов: заработная плата, уровень потребительских цен, транспортная доступность, стоимость жилищно-коммунальных услуг, продолжительность отопительного сезона |
Первоначальный перечень: ЖКХ, начальное и среднее образование, дошкольное образование, здравоохранение, соцобеспечение, культура и искусство, транспорт и связь, правоохранительная деятельность, управление |
|
2001 |
Исключается:
продолжительность отопительного сезона Дополнительно
выделяется: минимальный уровень тарифа на электроэнергию Изменяется формула расчета: коэффициент транспортной доступности |
Дополнительно
выделяется: физкультура и спорт Изменяется формула расчета: ЖКХ (включены субсидии), образование, здравоохранение, культура (введен поправочный коэффициент на дисперсность расселения), правоохранительная деятельность (включена численность милиционеров), социальная защита (изменен состав потребителей) |
|
2002 |
Дополнительно
выделяется: продолжительность отопительного сезона Изменяется формула расчета: другие веса факторов в коэффициенте удорожания |
Изменяется формула расчета: ЖКХ (изменен порядок расчета субсидий), правоохранительная деятельность (включена численность пожарных), социальная защита (изменен состав потребителей) |
|
2003 |
Изменяется формула расчета: коэффициент транспортной доступности, коэффициент цен, коэффициент минимального энерготарифа |
Изменяется формула
расчета: правоохранительная деятельность (исключена численность пожарных), физкультура
(включены ДЮСШ) |
Экспертами Центра фискальной политики проведен расчет, показывающий влияние изменения формулы на величину трансферта. Анализ показал, что для 36 регионов изменение методики распределения средств ФФПР в 2003 г. по сравнению с 2002 г. привело к изменению величины федерального трансферта более чем на 10%. Результаты расчета приведены в таблице 3.
Таблица 3
|
Наименование |
Базовый |
Трансферт |
Изменение |
|
Республика Карелия |
835 887 |
751 857 |
11% |
|
Мурманская область |
533 382 |
406 838 |
31% |
|
Псковская область |
2 141 327 |
1 641 954 |
30% |
|
Ивановская область |
2 921 355 |
3 324 389 |
-12% |
|
Калужская область |
1 841 183 |
1 296 928 |
42% |
|
Московская область |
1 986 613 |
2 822 203 |
-30% |
|
Смоленская область |
1 090 732 |
947 232 |
15% |
|
Республика Мордовия |
2 061 718 |
2 311 868 |
-11% |
|
Нижегородская область |
637 624 |
1 810 417 |
-65% |
|
Белгородская область |
585 445 |
768 018 |
-24% |
|
Курская область |
1 164 929 |
1 596 748 |
-27% |
|
Рес.Калмыкия-Хальмг
Тангч. |
1 041 394 |
788 645 |
32% |
|
Астраханская область |
457 245 |
0 |
100% |
|
Саратовская область |
1 881 431 |
2 216 211 |
-15% |
|
Ульяновская область |
1 297 535 |
1 693 509 |
-23% |
|
Республика Северная
Осетия |
2 412 525 |
2 163 799 |
11% |
|
Краснодарский край |
3 629 682 |
3 139 041 |
16% |
|
Удмуртская Республика |
158 125 |
0 |
100% |
|
Курганская область |
3 038 100 |
3 530 714 |
-14% |
|
Свердловская область |
|
652 994 |
-100% |
|
Челябинская область |
807 469 |
1 239 593 |
-35% |
|
Алтайский край |
8 792 770 |
9 797 625 |
-10% |
|
Кемеровская область |
1 570 382 |
2 156 839 |
-27% |
|
Новосибирская область |
3 207 596 |
3 704 881 |
-13% |
|
Омская область |
2 623 876 |
3 794 485 |
-31% |
|
Тюменская область |
|
623 386 |
-100% |
|
Республика Хакасия |
724 109 |
810 406 |
-11% |
|
Иркутская область |
1 005 976 |
1 801 923 |
-44% |
|
Читинская область |
5 099 343 |
4 498 750 |
13% |
|
Республика Саха (Якутия) |
9 851 620 |
7 030 057 |
40% |
|
Еврейская
автономная область |
1 392 579 |
1 206 849 |
15% |
|
Приморский край |
6 310 650 |
5 281 153 |
19% |
|
Хабаровский край |
3 566 858 |
2 981 983 |
20% |
|
Корякский АО |
958 291 |
842 784 |
14% |
|
Сахалинская область |
1 709 612 |
0 |
100% |
|
Калининградская область |
913 749 |
494 427 |
85% |
По оценкам Центра фискальной политики, изменения трансферта, вызванные изменениями формулы, в 2002 г. составили более 5% доходов консолидированного бюджета для 16 регионов.
Изменения в методике расчета трансферта, безусловно, ведут к более точному расчету бюджетной обеспеченности регионов и соответственно к более справедливому распределению трансфертов. Но, с другой стороны, изменения в формуле затрудняют предсказуемость трансферта и делают практически невозможным прогнозирование доходов региональных бюджетов на несколько лет. Особенно это касается высокодотационных регионов. В международной практике методика распределения финансовой помощи обычно закрепляется на несколько лет. Стабильность методики могла бы привести к большей стабильности доходной базы регионов – получателей трансферта и расширить возможности бюджетного планирования на региональном уровне. Но переход к стабильной методике возможен только в том случае, если в действующей будут адекватно учтены все значимые факторы, объективно влияющие на бюджетную обеспеченность регионов.