«В области политической культуры (например, сельское и городское самоуправление), – писал один из крупнейших русских философов XX в. Н.О. Лосский, – императорская Россия создала ценности, которые приобретут всемирную известность тогда, когда их достаточно изучат и осознают, и, прежде всего при их возрождении в процессе послереволюционного развития русского государства»*. Актуальность этих слов ученого и мыслителя стала особенно очевидной после распада в 1991 – 1993 гг. советской партийно-государственной системы, когда перед российским обществом вновь возникла серьезнейшая проблема организации такой модели местного самоуправления, которая могла бы успешно работать в условиях новой политической и социально-экономической реальности. Переход страны на рыночные рельсы и формирование основ правового государства закономерно выдвинули на повестку дня вопрос создания в России полноценного местного самоуправления. А для того, чтобы оно было именно таким, ему необходимы определенные полномочия, финансовая независимость, свободные выборы и четкие механизмы влияния граждан на принятие решений.
Основой для создания в Российской Федерации действенного местного самоуправления мог бы стать опыт земских учреждений, существовавших в нашей стране в дореволюционный период (1864-1918 гг.). Однако в 1990-е годы негативное отношение Кремля к этому опыту, и, особенно недовольство кланово-корпоративных элит в субъектах Федерации, «торпедировали» процесс оформления местного самоуправления в России. Да это и понятно – ведь правильно построенное местное самоуправление не только не противоречит политической централизации, но и укрепляет ее.
В 2002 г. политическое руководство страны начало осознавать, что чиновничье-бюрократическое управление, которому оно отдавало предпочтение, постепенно ведет к новому социально-экономическому кризису. Так была вызвана к жизни идея реформирования местного самоуправления, озвученная осенью 2002 г. в Кремле. В этих условиях представляется возможным вернуться к обсуждению исторического опыта земских учреждений и, в частности, к вопросу о финансовом их обеспечении.
Важным фактором, благотворно влиявшим на жизнедеятельность земств, было их самофинансирование. Губернские и уездные земские управы имели право формировать свой бюджет, который складывался из налогов и хозяйственной деятельности земств.
Правительство практически не финансировало земства: пособия из казны не играли сколько-нибудь существенной роли в бюджетах местного самоуправления. Земские доходы по способам получения делились на окладные и неокладные. Основу земского бюджета составляли окладные доходы. Земства имели право облагать население рядом налогов, исключительно прямых. По принятой тогда терминологии, эти налоги именовались земскими сборами. Земские сборы носили местный характер и раскладывались только среди жителей конкретного уезда или губернии.
К окладным доходам относились доходы от обложения: 1) недвижимых имуществ в губерниях и уездах – земель, лесов, доходных домов, фабричных, заводских и торговых помещений, вообще всякого рода зданий и сооружений; 2) документов на право торговли и промыслов, заведений трактирного промысла вне городов. К неокладным доходам принадлежали: 1) доходы с недвижимых имуществ самого земства и процентов с принадлежащих ему капиталов; 2) доходы от земских промышленных предприятий; 3) судебная пошлина и сбор с бумаг, взимаемые с гражданских дел, производящихся у земских начальников, городских судей, уездных членов окружного суда и в уездных съездах; 4) сборы за проезд по земским дорогам и мостам, пошлины за пользование учреждениями и услугами земств, плата за лечение и учение в земских заведениях; 5) штрафы и пени за несвоевременную выплату земских сборов; 6) пособия от казны, частных лиц, городских самоуправлений и различных обществ.
Основную часть поступлений в свой бюджет земства получали в виде налогов на земли и леса (вид рентных платежей) казны, с земель крестьянских обществ и частных владельцев. Главным объектом земского обложения, таким образом, стала земля. По этой статье земские учреждения получали от половины до 90% всех своих доходов. При этом различные категории земель имели разные уровни обложения.
Сборы с торгово-промышленной деятельности местных предпринимателей не имели столь большего значения для земских бюджетов как налоги с земель и лесов. Министерство финансов, возглавляемое реформаторами, ограждало торгово-промышленное сословие от налоговых притязаний со стороны земств, земские сборы с промысловых свидетельств не должны были превышать 10 - 12% их стоимости, трактирный сбор составлял определенный оклад в 15, 30 и 60 рублей в год с каждого заведения, в зависимости от места расположения. Поэтому налоги с торгово-промышленых заведений занимали весьма скромное место в земских бюджетах, хотя со временем и возрастали абсолютно.
Определенный доход приносила и финансово-хозяйственная деятельность самих земств. Согласно законодательству, они имели право приобретать и использовать для получения прибыли движимое и недвижимое имущество, материалы, оборудование, транспортные средства и т.д. При вступлении в гражданско-правовые отношения земства пользовались правами юридического лица. Полноправными представителями земских учреждений были соответствующие земские управы. Они совершали сделки купли-продажи, заключали договоры, вступали в переговоры с контрагентами, разрешали имущественные споры в суде. Земства имели право образовывать постоянные и специальные капиталы и совершать с ними определенные финансовые операции. Все средства земских учреждений хранились (как в наличных деньгах, так и в процентных бумагах) в казначействах, которые производили платежи или выдачу денежной наличности по требованию земской управы.
Бюджеты большинства земских учреждений, несмотря на все
принимаемые меры, были дефицитными, так как местное хозяйство империи находилось
в запущенном состоянии и требовало огромных вложений. Для покрытия дефицита
бюджета земствам было предоставлено право дополнительного сбора налогов. По
сути дела земства могли осуществлять самообложение по тем же статьям, которые
подлежали прямому государственному налогообложению. Механизм самообложения был
таков: все имущество, подлежащее налогообложению, пересчитывалось в доходных
рублях. После этого определялась сумма дефицита бюджета. Полученная цифра
делилась на количество доходных рублей и “раскладывалась” по числу таких рублей
у каждого собственника. Поэтому в отчетных ведомостях земств сумма доходов
всегда равнялась сумме расходов. А проблема нехватки денежных средств решалась
в некоторой мере за счет наиболее состоятельных собственников. В целом формирование
земских бюджетов обеспечивало достаточно успешное решение многих
социально-экономических задач, стоящих перед местным сообществом.
Проблема создания подлинного местного самоуправления является сегодня важнейшей для будущего развития России, и земский опыт здесь может оказаться весьма полезным. В настоящее время подавляющая часть населения страны отчуждена от всякого управления, от влияния на принятие решений, даже в пределах своего города и района. Пропасть между властью и народом должна и может быть заполнена местным самоуправлением и самоорганизацией населения.