Предыстория
Эта конференция посвящена бюджетным вопросам регионов и местного
самоуправления в России. В рамках этой общей темы я бы хотел высказаться по
поводу одного из крупнейших секторов, потребляющих как государственные, так и
частные средства в России, – жилищного сектора. Всем известно, что жилищный
сектор в России находится в состоянии кризиса, несмотря на то, что многие
местные власти (или муниципальные учреждения - local authorities) тратят примерно
40-60% своих бюджетов на жилищное хозяйство. Это очень много. Например, в
финских муниципалитетах на жилищную и техническую инфраструктуру может
требоваться лишь 5-10% бюджета. Некоторые люди в России говорят, что, по всей
видимости, жилищное хозяйство просто поглощает деньги, не обеспечивая людям
соответствующих услуг. Для населения Республики Карелия кризис с отоплением был
слишком очевидным прошлой зимой. К сожалению, легких решений для улучшения
ситуации в российском жилищном хозяйстве не существует. Для проведения
необходимой реформы нужны существенные комплексные усилия. Многие решения не
популярны.
Похоже, что в России нет достаточно средств, чтобы
финансировать расходы по эксплуатации, ремонту и модернизации существующего
жилого фонда. Здоровье людей, работоспособность и уровень жизни – все это
связано с жильем. Молодые семейные пары страдают от недостатка собственных
квартир, поэтому рождаемость снижается. Экономическое развитие также страдает
из-за трудностей с жильем в тех местах, где есть работа. Деньги, энергия и вода
расходуются расточительно. Техническая инфраструктура на 60% изношена и
находится в плачевном состоянии. Количество аварий и сбоев в коммунальных
системах возрастает.
Я работал в России в 1998-2001 годы по проекту TACIS, связанному с
муниципальным управлением. Мы изучали жилищно-коммунальное хозяйство в
некоторых муниципалитетах Новгородской и Псковской областей, а также
исследовали результаты некоторых других проектов. Мое выступление основывается,
главным образом, на данном опыте.
Владение
квартирами
Большая часть жилья в многоквартирных домах, находившегося
ранее в собственности государства, была передана муниципалитетам, а от них – в
частное владение. Более 60 % квартир находятся в настоящее время в частной
собственности, а большая часть остального жилья – в собственности
муниципалитетов. При приватизации жители получили свои квартиры бесплатно. Интерес
в дальнейшей приватизации во многих случаях снизился, так как жители хотели бы
получить в собственность лучшее жилье. Некоторые граждане боятся также
поимущественного налогообложения на частные квартиры. После приватизация крыши,
внешние стены, коридоры и лифты остались в ведении муниципалитета. При
«нормальной рыночной экономике» владельцы квартир совместно владеют также и
этими общими частями здания через ассоциации владельцев жилья/кондоминиумы, и
местные власти (local authorities)
не несут ответственности в полностью приватизированных зданиях. Несмотря на то,
что в России существует законодательство о кондоминиумах, создание
кондоминиумов в существующем жилом фонде не проводится.
Должны ли все
квартиры быть приватизированы? Должно ли продвигаться создание кондоминиумов в
существующем жилом фонде?
Частное владение
жильем и частный арендный сектор в жилищном хозяйстве являются нормальным и
проверенным решением в рыночной экономике. Однако всегда есть люди, которые в
силу разных социальных причин (бедность, нетрудоспособность, алкоголизм,
разводы и др.) не могут найти конкретное решение своих жилищных проблем. По
этой причине во всех странах Северной Европы существует практика обеспечения
муниципалитетом таких нуждающихся людей каким-то общественным жильем. Поэтому
муниципалитет также владеет жильем, например, 10 % жилого фонда. В настоящее
время российские муниципалитеты, по всей видимости, не имеют правовых
механизмов для прекращения приватизации в случае, если они будут близки к тому,
чтобы потерять свой общественный жилой фонд.
Помимо некоторой сдержанности в отношении, одной из
существенных реальных причин против создания кондоминиумов в России кажется
сложная система жилищных субсидий и льгот широким слоям населения. Если
предположить, что частный кондоминиум будет в финансовом отношении отвечать за
жилищные расходы своих жильцов, то каким образом устанавливаются льготы и
субсидии для жильцов? Для этого кондоминиуму нужны наличные от муниципалитета,
а пока таких денег не имеется. Кондоминиум не может взять на себя финансовую
ответственность за льготы и субсидии.
В жилищной реформе почти не уделяется внимание роли частных
загородных домов и коттеджей. Они еще в советское время представляли частное
жилье, и сегодня дело обстоит так же. Однако социальная поддержка, выделяемая
гражданам, проживающим в многоквартирных домах, в виде льгот и субсидий на
уборку, эксплуатацию, ремонт и отопление, для владельцев коттеджей практически
отсутствует. Последние сами должны ремонтировать и отапливать свои дома, даже
если они относятся к категории населения, которой положены пособия. Они также
оплатили расходы на строительство, в то время как жильцы многоквартирных домов
получили приватизированное жилье бесплатно. Очевидно неравенство в этом
вопросе.
Строительство новых многоквартирных домов
Острый жилищный кризис связан, главным образом, с
существующим жилым фондом. Однако нужны и новые квартиры. Существующие здания
рано или поздно выйдут из строя. Как финансировать строительство новых домов и
кто должен финансировать его? В рыночной экономике люди сами покупают жилье и
финансируют строительство. Даже в богатых странах люди не имеют достаточно
наличных средств для этого, но это возможно, главным образом, за счет
банковских ссуд, которые выплачиваются (включая проценты) постепенно (например,
в течение 20-30 лет). Существует также система ипотечных залогов, когда
квартира является гарантией для банка, если клиент не способен выплатить ссуду
или проценты. Банк может забрать квартиру у такого клиента. В настоящее время
российская банковская система не в состоянии предоставлять соответствующие
ссуды на жилье для строительства новых домов. Система ипотечных залогов еще не
работает должным образом, так как ежегодная процентная ставка порядка 18 %
слишком высока для обычных людей. Закон о ценных бумагах, обеспеченных
закладными, находится в стадии завершения в Государственной Думе. Большая часть
муниципалитетов также не может себе позволить строительство нового жилья.
Похоже, что новые богатые российские предприниматели являются сегодня
единственной категорией населения, которая может финансировать строительство
нового жилья.
Необходимо создать действующую систему ипотечных кредитов,
чтобы финансировать строительство новых квартир для обычных людей. Люди сами
будут платить, но, надо надеяться, при государственной поддержке в вопросе
снижения процентных ставок на ссуды.
Аренда
квартир
Несмотря на очевидное существование в России рынков аренды
частных квартир, многие российские граждане еще плохо знакомы с рыночной
экономикой в вопросе аренды квартир. Возможность для муниципалитетов взимать
арендную плату является новинкой, а предельная арендная плата за муниципальное
жилье далека от реальной арендной платы в условиях рыночной экономики.
Некоторые люди могут считать, что арендная плата означает только плату за
отопление, воду и техническое обслуживание здания. Однако арендная плата – это
доход владельца квартиры, рассчитанный на компенсацию его вложений в квартиру и
прибыль к этим средствам. Если вы являетесь частным инвестором, который может
или владеть и сдавать в аренду квартиру, или держать деньги в банке и получать
проценты по этим сбережениям, или, возможно, купить выгодные акции для
компании, то вы получите такой доход от аренды, что этим стоит заняться.
Например, ежегодные 5 % от денег, вложенных в квартиру, не такие уж большие
средства на арендном рынке. Чтобы быть в состоянии вкладывать в жилье,
муниципалитет должен получать арендную плату, которая компенсирует процентные
издержки от денег, вложенных в жилье. Рост муниципальной арендной платы поверх
расходов на отопление, воду и прочее – это необходимая мера для увеличение
муниципального инвестирования в жилье.
Муниципальные жилищные предприятия
Отопление, водоснабжение, уборка мусора, техническое
обслуживание и уборка зданий обеспечиваются в России муниципальными
предприятиями. Они также часто отвечают за городские дороги и парки.
Электричество, газ и телекоммуникации часто обеспечиваются региональными
государственными предприятиями или в некоторых случаях частными предприятиями.
Муниципальные предприятия в жилищном секторе испытывают
большие затруднения. Как правило, их доход не покрывает затраты, и разница
финансируется за счет растущих долгов. На многих предприятиях долги намного
превышают годовые затраты предприятия. Кажется, нет выхода из ситуации со
старыми и растущими долгами. Большинство жилищных предприятий Западной Европы
обанкротились бы, имея такие финансовые «результаты», как в России.
Обычно предприятием управляет директор, которого назначает
глава администрации муниципалитета. Нет органа, который бы советовал или
контролировал предприятие. Граждане не участвуют ни в дискуссиях, ни в
осуществлении контроля за качеством жилищно-коммунальных услуг. Несмотря на
определенную государственную проверку, для этих предприятий ежегодная
финансовая ревизия не является обязательной. Неадекватный аудит способствует
коррупции и неправильному финансовому управлению на предприятиях. Их
управление, планирование, отчетность, финансовое руководство и выставление
счетов нуждаются в модернизации. Российские предприятия жилищного сектора
обычно имеют штат, в 5-10 раз превышающий количество служащих на
соответствующих западных предприятиях, обслуживающих такое же количество
населения. Экономия в расходах и рост эффективности срочно необходимы данным
предприятиям.
Технические нюансы в муниципальных предприятиях различаются.
В общем, внешняя и независимая ревизия систем обслуживания, проводимая время от
времени (например, каждые три года), могла бы повысить эффективность этих
предприятий. Расточительный расход воды в связи с утечкой, расточительный
расход теплоэнергии из-за утечки в трубах с горячей водой, плохая теплоизоляция
зданий, нехватка термостатов в отопительных батареях, плохое измерение
поступления воды и производства тепла, плохое измерение потребления энергии и
воды клиентами, низкая степень автоматизации и т.д. – все это относится к
техническим деталям, нуждающимся в заметном усовершенствовании. Утечка воды в
сети обычно составляет 20 % потребления воды, а иногда и больше. Потребление
воды в российском водоснабжении на 20-40 % выше, чем, например, в финских
системах водоснабжения. Из-за плохой изоляции в России потребление энергии в
зданиях в 2-4 раза выше, чем в Финляндии. Многие российские поставщики услуг
даже не измеряют у себя производство воды или энергии, а также их потребление.
Они не в состоянии ни рассчитать реальную утечку, ни определить расточительный
расход ресурсов.
Приватизация жилищных услуг и усиливающаяся конкуренция в
производстве услуг – это способ повысить эффективность в жилищном секторе.
Уборка и техническое обслуживание зданий – самый легкий для приватизации
сектор. Водоснабжение и центральное отопление всегда в монопольном владении
из-за наличия необходимых ссистем. Если вы приватизируете водоснабжение и
центральное отопление, то предприятие, естественно, должно покрыть расходы и
получить прибыль. В Британии это привело к значительному повышению тарифов и
ухудшению обслуживания. В России приватизация необычайно затруднена из-за
сложной системы тарифов, льгот и субсидий, а также неудовлетворительных
платежей. Приватизация таких услуг, как уборка и техническое обслуживание,
связана с теми же проблемами. В Финляндии услуги по уборке и техническому
обслуживанию находятся полностью в частном ведении, и кондоминиумы как клиенты
запрашивают тендеры на них. Городское водоснабжение обеспечивается
муниципалитетом или муниципальным предприятием. Центральное отопление в
Финляндии обеспечивают муниципальные или частные отопительные предприятия,
которые зачастую одновременно производят электричество.
Кто
платит за жилье
Похоже, что общественные дискуссии по поводу жилищной
реформы в России в настоящее время концентрируются на путях и графике оплаты
населением своих жилищных расходов. Сегодня жилищные затраты на отопление,
водоснабжение, вывоз отходов и техническое обслуживание зданий поделены между
населением, предприятиями, государственными и муниципальными бюджетными
организациями (типа школ, больниц и т.д.), государственным и муниципальным
бюджетами и муниципальными предприятиями жилищного сектора. Значительная часть
затрат вообще не компенсируется, что означает для жилищных предприятий все
возрастающие долги и плохое обслуживание.
Тарифы на воду за 1 куб. метр для предприятий могут быть в
3-6 раз выше, чем для населения. Однако предприятия обычно являются наиболее
надежными плательщиками, потому что вода и отопление могут быть отключены в
случае неплатежей. Самые плохие клиенты, которые в некоторых случаях вообще не
платят по счетам за воду или отопление, это, похоже, муниципальные бюджетные
организации типа школ, больниц и прочих. В их собственных бюджетах не хватает
средств на эти платежи. Население часто обвиняют в неплатежах, но в тех
муниципалитетах, которые мне известны, они платят довольно хорошо. Возможно, 70
% населения оплачивают счета должным образом. Однако система тарифов, льгот и
субсидий построена таким образом, что счета, выставляемые им, не покрывают их
реальные затраты. Разница между затратами населения и счетами, выставляемыми
им, предположительно должна быть оплачена муниципалитетом, но они не в
состоянии полностью покрыть ожидаемую от них часть расходов. Это служит
причиной растущих долгов жилищных предприятий. Эти долги – не долги банкам. Это
неоплаченные счета за энергию, неоплаченные налоги и т.д. Что на самом деле
представляют собой реальные жилищные расходы, как они распределяются и есть ли
способы сэкономить эти расходы – на эти вопросы нелегко ответить. Методы
расчета этих расходов непонятны ни населению, ни политикам.
В проводимых дискуссиях о передаче жилищных расходов
населению люди должны получить надежную информацию о том, из чего складываются
эти расходы и все ли делается для того, чтобы их снизить. Представители
потребителей должны участвовать в управлении жилищно-коммунальным
обслуживанием.
Мировой Банк попытался с помощью нескольких проектов
продвинуть жилищную реформу в России. Он предложил ссуды на ремонт зданий, на
муниципальное водоснабжение и муниципальное отопление. Эти проекты не были
выполнены в соответствии с планами из-за финансовых трудностей выбранных
пилотных муниципалитетов и отсутствия интереса со стороны центральных властей в
вопросе гарантирования выплаты этих ссуд. Слабый прогресс в отношении этих ссуд
является также отрицательным симптомом для других местных и международных
финансовых источников. Кто будет финансировать в России ремонт и модернизацию
коммунальных систем в будущем?
Тарифы,
льготы и субсидии
В Финляндии система тарифов на жилищно-коммунальные услуги в
принципе очень проста. Клиенты оплачивают всю стоимость услуг. Единичные цены
одинаковы для всех клиентов в пределах муниципалитета. Потребление измеряется,
и услуги отменяются, если счета не оплачены.
Европейское Сообщество пытается развивать конкуренцию в
жилищно-коммунальном обслуживании, и это означает, что муниципальные
предприятия не будут финансироваться из муниципальных средств, если такие же
льготы нельзя дать частным предприятиям. Требования Всемирной Торговой
Организации такие же. Новый финский закон о водоснабжении четко требует, чтобы
тарифы покрывали все затраты. В нашей системе бедные люди (а такие имеются в
любом обществе) получают целевую социальную помощь не через систему тарифов,
льгот и субсидий. Примерно 10-15 % нашего населения получают какого-то рода
социальную помощь на жилищные нужды.
Российская система «жилищных» тарифов, льгот и субсидий
чрезвычайно сложна. Немалая социальная помощь населению уже включена в систему
тарифов. Если предприятия платят в 3-6 раз больше за 1 кубометр воды, чем
население, это означает, что тариф на водоснабжение является дополнительным
налогом для предприятия, и эти деньги распределяются на все население поровну,
а не целевым образом в соответствии с социальной необходимостью или бедностью.
Если даже не предполагается, что тариф покроет стоимость услуги (например, тариф
может быть установлен таким образом, что он покрывает только 60 % затрат), то
остальные 40 % расходов тоже представляют собой социальную льготу для всех
потребителей, без какой-либо целевой направленности на тех, кто действительно
нуждается.
Обычно российские жилищные тарифы не включают в себя должным
образом стоимость инвестиций в оборудование и коммунальные системы. Полагают,
что они будут финансироваться муниципалитетом из его собственного бюджета, вне
бюджетов муниципальных жилищных предприятий. Однако муниципалитеты имеют
слишком мало денег для инвестиций, и в результате не проводятся необходимый
ремонт, модернизация оборудования и укрупнение коммунальных систем. Вместо
этого системы изнашиваются, ломаются, и в условиях карельской холодной зимы отопление
может прекратиться.
В Финляндии тарифы включают инвестиции и затраты на ремонт
систем. У нас есть дополнительный тариф для новых клиентов, когда они
присоединяются к системе, так называемый «тариф подключения», который покрывает
большую часть укрупнения системы.
Российское правительство определило свои обязательства в
реформе, где тарифы на жилищно-коммунальные услуги основаны на полном покрытии
расходов. Оно также выразило готовность оказывать целевую социальную помощь
нуждающимся людям. Практическое осуществление этой реформы как с политической,
так и технической точки зрения довольно сложное. Ее ключевые правовые решения
все еще обсуждаются в Государственной Думе. Этот предвыборный для Думы год не
является идеальным для принятия решений, и жилищные расходы у людей возрастают.
Более 20 федеральных законов обеспечивают разным группам
населения льготы в оплате жилья. Обычно это означает, что они могут оплачивать
только 50 % стоимости по тарифу. Ветераны войны, инвалиды, ликвидаторы аварии
на Чернобыльской АЭС, Герои страны и др. Примерно 40 % населения, что слишком
много, имеют льготы. Эти льготы действуют независимо от социальной нужды или
бедности реципиента. В некоторых случаях вся семья имеет льготы, даже если в
ней только один член принадлежит к особой группе. Если изменения к закону о
принципах жилищной политики наконец будут приняты в Государственной Думе,
российская система льгот будет ликвидирована после 2005 г.
Российская система социальной помощи бедным в вопросе
жилищных затрат в принципе отражена в системе субсидий. Людям не надо платить
за жилье более 18 % от семейного дохода. Счета уменьшаются, если доход
маленький или стоимость жилья высокая. От 4 до 8 % населения получают эти
субсидии, а муниципалитеты должны выплачивать их муниципальным предприятиям. К
сожалению, многие муниципалитеты не в состоянии покрыть эти расходы, что
означает долги предприятиям.
Система тарифов, льгот и субсидий была создана федеральным
законодательством и федеральными органами. В то же время муниципалитеты не получили
доход, чтобы выполнить эти законы. Благодаря некоторому улучшению ситуации в
российской экономике, Федерация сейчас, кажется, более склонна, чем раньше,
предоставлять более значительные средства местным властям, чтобы помочь людям с
жилищными расходами.
В реформе прослеживается четкая направленность на целевые
социальные субсидии в будущем. В принципе это звучит неплохо, но в целевой
помощи существует ряд технических проблем. После принятия законов на
федеральном уровне появится много технических проблем. Для того, чтобы выделить
субсидии бедным семьям, нужно знать, кто является членом этой семьи, каковы их
доходы и какова их собственность. Российская система регистрации населения,
регистрации жилья, налоговые записи доходов и имущества людей, компьютерные
системы, программное обеспечение, передача данных между властями и т.д. – все
это должно быть усовершенствовано, чтобы справиться с данными, необходимыми для
оказания целевой социальной помощи. Чтобы эффективно оперировать счетами и
платежами, банковская система и финансовые системы жилищных предприятий тоже
должны быть модернизированы. А это сложная задача.
Перспективы
Российское правительство 17 ноября 2001 г. одобрило
подпрограмму «Реформа и модернизация жилищно-коммунального сектора в России». В
этой программе некоторые ключевые элементы реструктурируют старые долги
муниципальных жилищных предприятий, предусматривается полная ответственность
населения за свои жилищные расходы и целевая социальная помощь бедным для
решения их жилищных проблем. Расходы программы на период 2002 – 2010 гг.
оцениваются в 510 470 миллионов рублей. Полагают, что федеральный бюджет
обеспечит только 1 % этих средств. Затраты реформы приходятся на население, а
также местные и региональные власти. Весной 2003 года поправки к закону
относительно директив в жилищной политике представлены в Государственную Думу
на доработку.
Ответственность за долги жилищных предприятий ложится на
муниципалитеты, которые до настоящего времени имели слишком мало средств, чтобы
покрыть ожидаемую от них часть расходов, и которые фактически несут
ответственность за появление новых долгов. Всем известно, что муниципалитеты не
в состоянии оплатить старые долги. Хорошо, если они смогут остановить появление
новых долгов. Старые крупные долги, возможно, следует просто аннулировать и
забыть.
Возрастающая роль населения в оплате своих жилищных расходов
и более совершенная организация целевой социальной помощи должны происходить
одновременно. В техническом отношении это означает очень большую работу, но я
не вижу альтернативы.
После того как действующие расходы в существующем жилом
фонде будут приведены в порядок, необходимо будет решать еще более серьезные
проблемы финансирования строительства нового жилья.
Если доходы и расходы в жилищном хозяйстве не сбалансированы,
надо сделать все возможное, чтобы снизить ненужные расходы. Муниципальным
предприятиям жилищного сектора потребуются более высокая эффективность,
современное руководство, независимая финансовая и техническая ревизия, экономия
расходов. Необходимо также сделать работу понятной для жителей.
Нам всем нужен дом. Жилищная реформа тоже касается всех нас.
Многие из нас могут активно участвовать в реформе. Один Госстрой не сможет
осуществить эту реформу. Она осуществляется центральными, региональными и муниципальными
администрациями, их политиками, экспертами и предприятиями, а также жителями. Я
надеюсь на успех для каждого участника этой реформы.