По определению бюджет – это средства, необходимые органам государственной власти субъекта Федерации и органам местного самоуправления муниципального образования для выполнения своих функций. В этом контексте трудно предположить, что в обозримом периоде времени Правительство Вологодской области и (или) главы муниципальных районов будут удовлетворены полнотой реализованных ими функций. Из этого следует, что бюджет любого уровня всегда будет дефицитным.
Сегодня в бюджетном процессе Вологодской области применяется за-тратная (расходная) концепция формирования областного (государственного) и муниципальных бюджетов, тем самым обосновываются необходимые расходы и задача обеспечения их доходами. Это связано с тем, что до недавнего времени отсутствовала правовая база, позволяющая эффективно управлять материальными и нематериальными активами в регионе. С появлением Земельного кодекса, Налогового кодекса (25 глава) и с учетом накопленного предприятиями опыта финансово-хозяйственной деятельности в условиях рыночной экономики появилась возможность и необходимость в бюджетном процессе на областном и муниципальном уровне перейти к доходному методу его формирования. В этом случае на первом этапе необходимо рассчитать и спланировать доходы и расходы от существующей налогооблагаемой базы и на втором этапе разработать программу развития доходной базы для покрытия дефицита бюджета, таким образом, программа покрытия дефицита бюджета должна строиться на развитии доходных источников бюджета, которые в последующие годы будут функционировать в штатном режиме. При формировании бюджета последующего года цикл повторится, и бюджетный процесс региона на основе механизма покрытия дефицита будет развиваться.
Например, процесс продажи земельных участков и доли государственной или муниципальной собственности в производственной сфере должен осуществляться при условии использования этих объектов в качестве доходных активов.
Рассмотрим концепцию доходного подхода к формированию областного и муниципального бюджета.
Анализ консолидированного бюджета области в 2002 г. показал, что прогнозировался он в размере 7837557 тысяч рублей с дефицитом 12,5% от объема доходов. В ряде европейских стран дефицит местных бюджетов достигает 20%. Следует обратить внимание на тот факт, что по сравнению с прошлым годом существенным образом изменилась структура доходной части бюджета. Лидирующее место налога на прибыль, доля которого в бюджете 2001 г. достигала 58,8%, снизилось до 20,5%. Причем это снижение произошло одновременно с увеличением объема производства за счет уменьшения налогооблагаемой базы налога на прибыль. На первые позиции доходной части бюджета вышел налог на доходы физических лиц, доля его в бюджете возросла с 18 до 34,2%. Существенно возросла доля налога на имущество физических и юридических лиц. Это весьма оптимистичные цифры, свидетельствующие о том, что в регионе идут процессы преобразования от затратных подходов управления экономикой к доходным.
Если в бюджет субъекта Федерации направляется 14,5 из 24% налога на прибыль, а в бюджет муниципального образования только 2%, то органы местного самоуправления районов могут рассчитывать только на дотации из областного государственного бюджета, так как такая ставка для бюджетов муниципальных образований не решает проблемы дефицита доходной базы.
При доходном подходе к формированию бюджета прибыль не может быть базовым доходным источником. Дело в том, что по определению операционная прибыль предприятия является управляемым параметром его экономической деятельности. В 25 главе Налогового кодекса РФ указано, что единственной функцией этого параметра стало поддержание акционерного капитала. Поэтому только акционеры могут принять решение – формировать им прибыль для выплаты дивидендов или нет и в каком количестве. Органы государственной власти и органы местного самоуправления не могут вмешиваться в финансово-хозяйственную деятельность предприятия. По этой причине довольно прогрессивный закон «Об инвестиционной деятельности на территории Вологодской области» с начала января 2002 г. существует номинально. Льготы налога на прибыль стали неэффективными. Точку в этом вопросе поставит Федеральный закон «О восстановлении основного капитала», целью которого является создание механизма мобилизации внутренних ресурсов для обновления, реконструкции и развития производства за счет амортизационного фонда.
Таким образом, основными доходными источниками областного и муниципальных бюджетов становятся доходы (подоходный налог) и имущество (налог на имущество) юридических и физических лиц. Эта тенденция адекватна экономическим преобразованиям в промышленном производстве региона, где приоритетными направлениями становятся: развитие акционерного капитала (повышение стоимости (доходности) основных фондов) и увеличение доли оплаты труда в структуре затрат на производство продукции (услуг), то есть источником повышения оплаты труда является увеличение объема выпуска продукции и снижение доли материальных и прочих затрат на производство продукции (услуг).
Основой бюджетного процесса муниципального образования по аналогии с народнохозяйственным комплексом субъекта Федерации должно стать муниципальное хозяйство, включающее все доходные и расходные объекты. Исходя из функции муниципального образования – обеспечение жизнедеятельности населения, проживающего на его территории, муниципальное хозяйство по управлению можно разделить на три блока.
Доходный блок муниципального хозяйства, включающий акционерный капитал, муниципальную собственность, доходы и имущество людей, проживающих на территории муниципального образования, а также нематериальные активы.
Весьма информативной характеристикой доходного блока муниципального хозяйства района является коэффициент прямой капитализации основных фондов. Этот коэффициент равен отношению объема произведенной и реализованной продукции (услуг) к рыночной стоимости основных амортизируемых фондов. Под рыночной стоимостью основных амортизируемых фондов муниципального хозяйства будем понимать денежный эквивалент их доходности. В свою очередь доходность основных фондов – это амортизационный фонд, достаточный для восстановления износа и планового развития материальных и нематериальных активов муниципального хозяйства, и чистая прибыль, необходимая для поддержания акционерного капитала, то есть целевой функцией управления доходным блоком муниципального хозяйства является повышение доходности основных амортизируемых фондов предприятий.
Другой характеристикой доходного блока муниципального хозяйства является структура затрат на производство продукции (услуг). При прочих равных условиях бо'льшую рыночную стоимость имеют основные фонды, у которых бо'льшие доли оплаты труда и амортизационные начисления и меньшие доли материальных и прочих затрат.
Расходный блок муниципального хозяйства, включающий объекты всех видов услуг и торговли, обеспечивающих полную капитализацию доходов населения.
Характеристикой расходного блока муниципального хозяйства является соотношение между объемом реализованных услуг, торговлей товарами, инвестициями населения в банковскую систему муниципального образования и доходами населения. Сегодня можно констатировать, что определенный баланс между доходами населения и их реализацией достигнут. Однако этого недостаточно, чтобы утверждать, что на территории области капитализируются доходы населения.
На семинарах, проведенных в рамках региональной программы «Та-сис» с участием европейских экспертов из Франции и Германии, депутаты Законодательного Собрания Вологодской области обратили внимание на тот факт, что в этих странах оплата труда преподавателям школ и врачам медицинских учреждений осуществляется за счет государственных, а не муниципальных бюджетов. В этом аспекте следует уточнить целевую функцию дотаций районам из областного бюджета. Та часть средств, которая расходуется органами местного самоуправления на оплату труда учителям и врачам, должна формулироваться в бюджете как передача государственных функций и средств на их реализацию. В этом случае многие районы будут сбалансированы по доходам и расходам.
Жилищный блок муниципального хозяйства, включающий все доходные и расходные активы жилищного комплекса муниципального образования.
Жилищный блок муниципального хозяйства является наиболее неразработанным. Сегодня нет даже концепции формирования доходного принципа в этой сфере экономики региона.
Анализ и исследования этой проблемы показали, что сегодня не завершена приватизация жилого фонда. Нет юридически оформленных собственников жилья. Большинство квартир приватизированы, а встроенные помещения, в которых размещены доходные объекты (магазины, офисы учреждений и т.д.) и инженерные сети находятся в муниципальной собственности. Не завершены процессы воссоединения земельных участков, находящихся под жилыми домами и прилегающих к жилому фонду. То есть для перехода к доходному принципу управления необходимо образовать юридические лица (акционерную компанию, концерн или холдинговую группу) и передать им в собственность объекты жилищных комплексов. Акции этих комплексов следует продать в первую очередь владельцам квартир, проживающим в этих домах, предприятиям и далее любым другим инвесторам, включая и органы местного самоуправления. В этом случае будет сформирован доходный жилищ-
ный комплекс. Доходами этого комплекса будут являться: оплата за жилье и услуги жителями микрорайона; арендная плата от магазинов и офисов, расположенных во встроенных помещениях жилых домов; от предоставления платных услуг (охрана машин на платных стоянках, охрана жилья, уборка квартир и мойка окон, создание частных детских садов и прогулки с детьми, ремонт квартир) и т. д. Акционерные жилые комплексы будут сами осуществлять сделки, связанные с продажей жиля. За счет бюджета акционерной компании будут покупаться тепловая энергия, вода, услуги водоканала и другие ресурсы для обеспечения жизнедеятельности людей. За счет акционерного капитала будут производиться капитальный ремонт эксплуатируемого жилья, строительство и развитие жилого фонда, проектирование и строительство миникотельных для отопления жилого комплекса, возведение водозаборных скважин и снабжение жильцов питьевой водой. Владельцы акций получат дивиденды от продажи услуг, а муниципальные бюджеты – стабильный налог на имущество и подоходный налог от акционерных жилищных комплексов.
В качестве органов управления акционерными жилищными комплексами могут быть использованы существующие жилищные административные органы. Специалисты, которые занимаются в настоящее время управлением жилого фонда, могут успешно работать в условиях доходного метода управления этими комплексами.
На первом этапе следует создать экспериментальный акционерный жилищный комплекс на основе домов, расположенных в центре г. Вологды и Череповца, где проживают квалифицированные предприниматели, способные адекватно воспринять аллокационные инновации. Далее опыт перехода на доходный метод управления жилищным муниципальным хозяйством можно распространить на другие кварталы и районы.
За доходным подходом – будущее нашей экономики, и чем быстрее мы
осуществим переход к этим принципам, тем лучше будет жить население области.