Бюджетная политика региона, на наш взгляд, – это комплекс мер
стратегического и тактического характера, вырабатываемых и реализуемых органами
законодательной и исполнительной власти в сфере бюджетных отношений в интересах
территории и граждан, проживающих на этой территории. В функциональном аспекте
бюджетная политика региона включает комплекс мероприятий в области доходов
региональных бюджетов, расходов, управления долгом органа власти региона и
межбюджетных отношений. В основе политики межбюджетных отношений лежит ключевой
принцип – принцип федерализма, основанный на сочетании интересов Федерации и
регионов, при условии саморазвития последних.
Политику в области межбюджетных отношений можно условно
разбить на две составляющие: 1) политику в области разграничения и закрепления
на постоянной основе доходных источников и расходных полномочий между
Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями; 2) политику в области
бюджетного регулирования. Последняя применительно к региону включает в себя два
направления – отношения «регион – Федерация» и «регион – муниципалитеты».
Реализация первого направления происходит с учетом ведущей роли федерального
центра и его участия в осуществлении бюджетного процесса в субъектах РФ
(определение нормативов отчислений от федеральных регулирующих налогов, объемов
и форм финансовой помощи региональным бюджетам и т.п.), а также бюджетном
контроле со стороны федеральных органов за деятельностью региональных властей.
Выработка и реализация второго направления в рамках положений федерального
законодательства – это сфера собственного ведения регионального органа власти в
области внутритерриториального бюджетного регулирования.
Межбюджетные отношения – это стержень федеративного
государства. По-прежнему актуальными остаются вопросы разработки рациональной
системы межбюджетных отношений между уровнями власти на принципах бюджетного
федерализма. Можно выделить проблему, которая в большей или меньшей степени
характерна для всех регионов, – это несовершенный механизм распределения
доходных источников, прав и ответственности по расходным полномочиям между
федеральным уровнем и субъектом РФ, между субъектом РФ и муниципальными
образованиями. Реформирование бюджетной системы, на наш взгляд, нужно проводить
в направлении возрастания финансовой самообеспеченности регионов,
совершенствования доходной базы региональных бюджетов. Первое, что нужно
сделать для укрепления бюджетной самостоятельности регионов и муниципальных
образований, — это сократить концентрацию финансовых ресурсов на федеральном
уровне. Самостоятельно управлять процессом формирования собственного налогового
потенциала органы власти субъектов и МСУ на соответствующем уровне налоговой
системы могут путем манипулирования налоговыми ставками в пределах,
установленных законодательством. Но этот принцип может быть полностью
реализован лишь при условии функционирования четкого механизма разграничения
доходных источников между органами власти каждого уровня, при котором на каждом
этапе бюджетного процесса обеспечиваются соответствие доходов и расходов, а
также стабильность поступления средств в бюджет.
Реальное
обеспечение распределения функций по управлению и регулированию
социально-экономическими процессами между федеральным центром и субъектами
Федерации предполагает эффективную организацию перераспределения компетенции и
ответственности за экономическое и, главное, социальное развитие между
федеральным и региональным уровнями государственной власти. До сих пор передача ответственности на уровень
субъектов Федерации не сопровождалась адекватной по масштабам и структуре
передачей ресурсов и полномочий. Одновременно происходило постоянное изменение
пропорций распределения доходов между федеральным и региональным уровнями в
пользу первого. Подобная тенденция в перераспределении доходов может обернуться
концентрацией экономической политики и социальных обязательств на собственно
федеральном уровне. В этом случае достижение устойчивого экономического роста и
эффективного поддержания социальных стандартов в региональном аспекте, скорее
всего, станет недостижимым в условиях рыночной экономики. На уровне субъектов
Федерации должно оставаться не менее 50 процентов от суммы доходов
консолидированного бюджета страны. На сегодняшний день централизация доходов
отчасти объясняется недостаточной бюджетной дисциплиной в регионах и
неспособностью управлять ограниченными бюджетными ресурсами в интересах своего
населения.
Одновременно следует совершенствовать механизм,
стимулирующий регионы увеличивать собственные источники доходов. На наш взгляд,
стимулом может стать направление в доходы региональных бюджетов части
федеральных налогов, собранных на территории сверх прогнозных показателей,
использованных при составлении закона о федеральном бюджете на соответствующий
год. Причем эти средства должны иметь исключительно инвестиционный характер,
что в конечном итоге приведет к росту доходной региональной базы. Кроме того,
необходим механизм стимулирования более эффективного использования
собственности субъектов и муниципальных образований.
Помимо этого, должно быть четко прописано, какие расходы
обеспечиваются региональными и местными бюджетами, а что оплачивается из
федерального. В качестве критериев разграничения расходов между бюджетами можно
привести такие, как соответствие бюджетных расходов удовлетворяемым интересам,
степень эффективности конкретного вида расходов на каждом уровне бюджетной
системы. В качестве критериев в области разграничения доходов могут выступать
фискальная значимость источника дохода и его экономическая роль в развитии
производительных сил на конкретной территории.
Оптимальное распределение налогов между уровнями бюджетной
системы – это насущная проблема бюджетной политики. Основополагающий принцип
проводимой налоговой реформы – «один налог – один бюджет». Однако, по мнению
некоторых экономистов – практиков, в наших условиях этот принцип сложно
применить. Во-первых, наша страна – крупнейшая в мире гигантская Федерация,
объединяющая 89 территорий. Во-вторых, отдельные ее территории значительно
отличаются друг от друга по уровню социально-экономического развития.
В-третьих, наше государство строит социальноориентированную модель экономики.
Все это обуславливает то, что наряду с провозглашенным принципом
самостоятельности бюджетов действует принцип бюджетного выравнивания социальной
обеспеченности граждан разных территорий путем предоставления финансовой
помощи. Таким образом, нам не уйти от межбюджетного перераспределения средств и
соответственно от встречных финансовых потоков, но нужно стремиться к их
сокращению. Так, Федерации необходимо отказаться от централизации в федеральном
и региональных бюджетах налога на землю и арендных платежей за землю, оставив
его в полном объеме в местных бюджетах.
Надо четко определить права и обязанности власти на всех ее
уровнях. Межбюджетные отношения центра и регионов – это не просто распределение
денег по уровням бюджета, это реальная политика правительства, которая доходит
до конкретного потребителя бюджетных услуг. Региональные финансы обеспечивают
большую долю финансирования мероприятий, связанных с социально- культурным,
коммунально-бытовым обслуживанием населения. С одной стороны, очень остро стоит
вопросы оценки бюджетных потребностей регионов и принятия закона о
государственных минимальных социальных стандартах на федеральном уровне. Но
такого закона пока нет. Отсюда – формирование бюджетных расходов идет не на
основе объективной методики, а зачастую стихийно. Принятие же такого закона
повлечет усиление ответственности властей в финансировании возложенных на них
расходных обязательств. С другой стороны, необходима реструктуризация
социальных обязательств государства и реализации принципов их адресности. Этот
вопрос является наиболее дискуссионным. Содержательно он сводится
прежде всего к отмене части нефинансируемых социальных обязательств. По оценке
экономистов, необходимо отказаться от подобных обязательств в размере 16% от
ВВП.
Еще одним приоритетом политики в области межбюджетных
отношений является обеспечение бюджетного равновесия региональных бюджетных
систем. Его основой является не формальное устранение дефицита бюджета, а
разрешение порождающих его проблем и обеспечение экономического роста. Для
этого в регионах необходима либеральная налоговая политика, формирующая
благоприятную инвестиционную среду для повышения экономической активности
хозяйствующих субъектов. Это в свою очередь обеспечит приток средств во все
уровни бюджетной системы.
Таким образом, бюджетно-территориальное управление должно
строиться не только на выравнивании уровней бюджетной обеспеченности, но и на
стимулировании развития и расширения налогового потенциала регионов, повышении бюджетной
ответственности и дисциплины региональных властей. Механизм бюджетно-налогового
федерализма должен обеспечивать единство проводимой бюджетно-налоговой
политики, устойчивость и надежность межбюджетных связей, трансфертов и
финансовых рычагов.