Россия унаследовала от СССР бюджетную систему высокоцентрализованного
унитарного государства. При утверждении Верховным Советом СССР государственного
бюджета СССР в нем фиксировались расходы и доходы государственных бюджетов
союзных республик. Каждый вышестоящий бюджет включал в себя нижестоящий. Такая
ситуация не позволяла местным бюджетам эффективно развивать экономику и
социальную сферу на местах.
В 1990-1993 гг. была провозглашена Декларация о государственном
суверенитете Российской Федерации, подписан Федеративный договор и принята
новая Конституция, которые закрепили процесс законодательного становления
России в федеративное государство. В конце 1991 г. были приняты законы «Об
основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР» и «Об основах
налоговой системы РСФСР», которые при всех их недостатках ввели в правовое
пространство новой России основополагающие понятия бюджетного федерализма.
Ими предусматривалось разграничение видов доходов по уровням бюджетной системы,
расширен состав закрепленных доходов за региональными бюджетами. Принятие
Бюджетного кодекса (1998 г.) закрепило развитие государственного федерализма,
предполагающего достаточно широкий спектр прав субъектов Федерации во всех
областях общественно-политической и экономической жизни.
На сегодня основная проблема регионального бюджетного
устройства лежит в сфере сочетания государственного и бюджетного федерализма,
являясь причиной всех остальных бюджетных проблем. В этой связи, по мнению ряда
авторов1, целесообразно выделение следующих
моделей бюджетного федерализма:
·
децентрализованная модель, предполагающая ограниченное участие региональных
органов управления в распределении налоговых доходов и относительную
незначительность трансфертного выравнивания общих доходов;
·
кооперативная модель, в отличие от централизованной в значительно
большей степени вовлекающая регионы в процесс налогового распределения и
включающая в себя развитую систему межбюджетных вертикальных и горизонтальных
(межрегиональных) трансфертов.
В России преобладает кооперативная модель бюджетного федерализма. Ее
слабым местом является использование исключительно вертикальных трансфертов,
что приводит к неоправданно интенсивному процессу перемещения финансовых
ресурсов. Кроме того, такой процесс часто порождает встречные денежные потоки.
Негативными последствиями встречного движения финансовых потоков по
иерархической вертикали являются:
·
повышение
зависимости финансирования бюджетных расходов от выполнения обязательств по
трансфертам федеральным центром;
·
увеличение
вероятности нарушения сроков платежей по бюджетным назначениям;
·
снижение
возможностей оперативного регулирования бюджетных расходов;
·
изъятие средств
из республиканского денежного оборота и их связывание на время перемещения.
Эти последствия в совокупности оказывают отрицательное влияние не только
на процесс исполнения регионального бюджета, но и на общий ход развития
социально-экономических процессов в регионе. Единственный положительный момент
– это усиление централизованного контроля за расходованием бюджетных средств
региона как формы проявления общей современной тенденции усиления центральной
(федеральной) власти, что относится, главным образом, к сфере внутренней
политики и не учитывает базовые экономические интересы государства в
комплексном и сбалансированном региональном развитии народного хозяйства.
Новая организация бюджетных отношений органов государственной власти
Федерации и ее субъектов должна отвечать федеративным принципам организации
вертикальной структуры государства, являться одним из главных условий упрочения
российской государственности, укрепления целостности и правового пространства
страны.
Сегодня для бюджетной системы России основными проблемами, от решения
которых зависит успех политики в этой сфере, являются:
·
проблема
перегруппировки расходов по уровням бюджетной системы;
·
проблема
распределения доходных источников между бюджетами разных уровней;
·
проблема
выравнивания доходной обеспеченности бюджетов субъектов Федерации.
Успешное
проведение реформы межбюджетных отношений должно способствовать формированию в
России эффективного государства и гражданского общества, основанных, в том
числе, на четком разграничении полномочий между органами публичной власти
разных уровней и их подотчетности населению.
1 См.: Кушхов О.И. Управление региональным бюджетом и его доходами. – СПб.: Изд-во СПбУЭФ, 2002. – С. 26-27.