Проблемы переходного периода российской экономики серьезно затронули управление государственными финансами в центре и на местах. В особой мере это относится к порядку предоставления государственных гарантий.
Кодекс завершил вялотекущую дискуссию о правомерности кредитной работы государственных финансовых органов и узаконил регулирование значительной части межбюджетных отношений через механизм кредитования. Этот же механизм действует и при выделении бюджетных средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах, процедуре предоставления государственных гарантий. Очевидно, рыночный принцип «за все надо платить» обретает законную силу и в сфере государственных финансов. В известной мере бюджет выступает в роли кредитной организации, что само по себе вызывает определенные вопросы юридического плана, связанные прежде всего с требованиями действующего законодательства к наличию лицензии Центрального банка со всеми вытекающими последствиями.
Финансовый орган фактически наделяется функцией кредитного подразделения коммерческого банка. В этом достаточно убедиться, ознакомившись со ст.76 Бюджетного кодекса. А поскольку процентные ставки по бюджетным кредитам могут варьироваться, то логично предположить стремление получить наибольшую выгоду от размещаемых бюджетных средств. Само по себе похвально, но отдает коммерциализацией, что не вполне отвечает природе бюджетного финансирования.
Разумеется, с нашей стороны нет возражений против бюджетных кредитов и предоставления государственных гарантий, но правовое регулирование этих вопросов явно нуждается в серьезной доработке.
Например, в прежней редакции статьи 92 (п. 4) Кодекса поступления из источников финансирования дефицита бюджета «не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение долга субъекта», в новой (после внесения поправок в статьи 69, 92, 104 и некоторые другие), наоборот, – средства из источников покрытия дефицита направляются именно на «погашение государственных и муниципальных долговых обязательств». Разумеется, исполнитель обязан следовать генеральной линии законодателя, но когда эта линия в течение одного финансового года становится прямо противоположной, уследить за ней очень сложно. Особенно если действующий бюджет «сверстан» под прежнюю линию.
Поправка вызвала настороженную реакцию у потенциальных кредиторов бюджета, особенно среди коммерческих банков, предоставляющих кредиты при условии, если в бюджете будет предусмотрена строка о выделении бюджетных средств для обслуживания и погашения долга по кредиту. Таким образом, для исполнения прежних заимствований необходимо осуществить новые, в то время как банки уклоняются от предоставления средств на цели покрытия прежних обязательств (скрытая форма пролонгации кредита, требующая увеличения резервных отчислений в Центробанк).
Кроме того, в силу иммунитета бюджетов (ст. 239 БК) и завершения финансового года 31 декабря (ст. 242) кредиторы стремятся ограничить сроки предоставления средств бюджетам всех уровней рамками финансового года. Такая осторожность не случайна и продиктована тем, что законодатели при утверждении бюджета на следующий год могут передумать и не включить расходы по исполнению «старых» обязательств, несмотря на требование кодекса по их безусловному исполнению. В этом – одна из причин настойчивого нежелания кредиторов работать с «длинными» деньгами.
Механизм предоставления гарантий, которые являются разновидностью заимствований и включаются в состав долга, прописан весьма туманно. Например, какую сумму от объема гарантий планировать при формировании расходной части бюджета на будущий финансовый год в случае невыполнения своих обязательств получателем гарантии? Напомним, что в прежней редакции Бюджетного кодекса (ст. 113, п. 6) предусматривался резерв в расходной части бюджета на обслуживание долга для исполнения обязательств при наступлении гарантийного случая. В новой редакции кодекса (ст. 115, п. 7) «исполнение государственных и муниципальных гарантий подлежит отражению в составе расходов бюджетов как предоставление кредитов». Выполнение этого положения на практике весьма проблематично, поскольку объем бюджетных кредитов строго лимитирован статьей 76 (п. 7), а сумма средств на финансирование дефицита определяется его объемом, в который неправомерно включать обязательства получателей гарантии. Очевидно, не случайно в 2001 году встревожилась Ассоциация российских банков по поводу отсутствия бюджета развития в новом федеральном бюджете, в котором учитываются средства на исполнение обязательств по гарантиям вместо «забывчивых» заемщиков.
На наш взгляд, для практического решения этого непростого вопроса было бы достаточно вернуться к прежней формулировке упомянутой ст. 113 (п.6) о создании резерва в составе расходной части бюджета для исполнения обязательств при наступлении гарантийного случая с конкретизацией верхнего предела, например, 30 – 50% от суммы предоставленных гарантий.
Проведение анализа финансового состояния получателя гарантии фактически наделяет финансовый орган несвойственной ему функцией. Помимо сложностей методического плана, вызванных отсутствием единого подхода к проведению такого анализа, законодатель не определяет критериев, по которым можно дать оценку финансового состояния получателя гарантии. Отсюда – упреки в адрес финансового органа, осуществляющего такой анализ, в предвзятости и субъективизме.
Отмеченные и некоторые другие недостатки в регулировании юридических и экономических аспектов процедуры предоставления государственных гарантий дают серьезные предпосылки к скорейшей разработке фундаментальной концепции выделения бюджетных средств на возвратной и платной основах.
Это позволит не только преодолеть противоречивость и фактическую нелегитимность процедуры предоставления гарантий за счет средств налогоплательщиков, но и позволит приблизить систему государственных финансов к цивилизованным и опробированным мировой практикой формам расходов бюджетов всех уровней.