В последнее время наметилась тенденция решения большей части текущих бюджетных проблем (в процессе исполнения бюджетов) путем их перемещения с федерального на региональный, а затем – на муниципальный уровни. Осуществлять эту идею предполагается за счет разграничения бюджетных полномочий с передачей нижестоящим бюджетам не только правовых, но и финансовых обязательств, обеспеченных источниками в виде дотаций, включая их в состав собственных доходов получателей. Такое предложение федеральных властей встретило серьезное сопротивление со стороны регионов и муниципальных образований, в том числе и (в основном) из-за не уверенности в обеспечении финансирования. В этой связи представляется важным как с точки зрения теории, так и для практических целей обсудить различные варианты структуры бюджетов и их наполняемости с позиций исполнения социальных функций (предоставления социальных бюджетных услуг).
В условиях недостаточности бюджетных доходов, характерной для современного состояния экономики страны, регионов и муниципальных образований, возможно рассмотрение двух уровней бюджетного обеспечения.
Первый уровень – полное бюджетное обеспечение, когда всех видов бюджетных доходов достаточно, чтобы профинансировать все бюджетные обязательства в рамках полных нормативных бюджетных расходов. В этом случае бюджетное обеспечение будет равняться сумме всех социально значимых статей бюджетных расходов в размере их полных нормативов.
Второй уровень – минимально допустимый, когда можно профинансировать лишь часть социально значимых нормативных расходов в размере таких бюджетных обязательств, не финансировать которые нельзя ни при каких условиях.
Для практической реализации принципа максимального удовлетворения социальных конституционно обусловленных потребностей граждан на всей территории страны необходимо вернуться к проблеме соотношения двух частей фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР). Ныне действующие пропорции (80:20) нельзя считать обоснованными. Они были приняты трехсторонней рабочей группой несколько лет назад как вариант, удовлетворяющий требования "большинства", а отнюдь не по объективным основаниям.
Недостаток такого соотношения состоит в том, что слишком малые размеры второй (выравнивающей) части – 20% от общей суммы ФФПР не позволяют подтянуть бюджетную обеспеченность высокодотационных субъектов РФ до уровня, при котором гарантируется финансирование основных социально значимых бюджетных расходов. То есть не достигается не только первый уровень обеспеченности, но даже второй – минимально допустимый – не всегда гарантируется. А это сохраняет и воспроизводит в таких регионах социальную напряженность, а также не дает им возможности наращивать инвестиционные ресурсы, повышать инвестиционную активность. Следовательно, консервируется статус высокодотационного субъекта РФ, поскольку нет оснований даже для средних темпов роста собственных доходов, в то время как они должны быть опережающими.
Еще в 1999-2000 гг.1 мы подробно обсуждали эту проблему. К сожалению, она до сих пор не нашла своего решения, а при современных реалиях еще более обостряется. Характерно, что предлагавшиеся тогда объективные критерии для разделения ФФПР на две части сейчас представляются еще более обоснованными.
Напомним, что предлагалось поменять части местами. Размер второй, т.е. выравнивающей, части после того, как она станет первой, по одному из вариантов должен определяться уровнем первоначального выравнивания путем "подтягивания" самообеспеченности высокодотационных бюджетов до уровня удельного веса трех основных социально значимых статей расходов: здравоохранение, образование и ЖКХ. Вторая (ныне первая) часть ФФПР может распределяться пропорционально потребностям всех регионов, нуждающихся в дотациях из федерального бюджета.
Как видим, сейчас именно такой подход необходим для того, чтобы убедить субъекты РФ в гарантированности финансирования передающихся им бюджетных обязательств по содержанию организаций названных выше отраслей социальной сферы. Теперь предлагавшийся ранее порядок распределения ФФПР вряд ли может вызвать сомнения. Он позволит разрешить очень серьезную проблему.
1 Миронова Л.В., Ададимова Л.Ю., Полулях Ю.Г. Оптимизация распределения фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. / Кызыл. ТувИКОПР СО РАН. 2001. С.194.