При определении бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо учитывать, прежде всего, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, установленное Конституцией Российской Федерации.
Статья 71 Конституции Российской Федерации выделяет такой предмет ведения как финансовое регулирование и относит его к исключительному ведению Российской Федерации. При этом указывается и такой предмет ведения Российской Федерации, как «федеральный бюджет», а в статье 72 такой предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации как «установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации». Возникает вопрос, что понимается под «финансовым регулированием» в статье 71 Конституции Российской Федерации.
К сожалению, ни Конституция Российской Федерации, ни Конституционный Суд Российской Федерации не уточнили, каково же юридическое содержание понятия «финансовое регулирование», использованного в статье 71 Конституции Российской Федерации. Однако, как следует из решения Конституционного Суда Российской Федерации, финансовое регулирование может осуществляться и субъектом Российской Федерации в пределах своей компетенции. При этом юридическое содержание такого финансового регулирования должно согласовываться с федеративной природой государства и конституционно-правовым статусом субъекта Российской Федерации и отличаться от юридического содержания понятия «финансовое регулирование», используемого в Конституции Российской Федерации.
Полномочия субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений определены Бюджетным кодексом Российской Федерации, в частности, статьей 8. Однако, с учетом положений статьи 7 данного Федерального закона, компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации в регулировании бюджетных отношений становится чрезвычайно узкой. Таким образом, упомянутая Конституционным Судом Российской Федерации компетенция органов государственной власти субъектом Российской Федерации в части бюджетных полномочий сведена Бюджетным кодексом Российской Федерации, по сути дела, к полномочиям по составлению проекта бюджета, его утверждению и исполнению в очень жестких рамках федеральных установлений.
В соответствии со статьей 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджеты субъектов Российской Федерации утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации. Таким образом, бюджет – это закон, буквальное исполнение которого является обязанностью исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако юридическая практика по исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации свидетельствует об обратном. Сплошь и рядом в отчетах об исполнении бюджетов можно встретить факты как недофинансирования, так и перефинансирования отдельных направлений расходования бюджетных средств по сравнению с объемами финансирования, определенными законодательно. Следовательно, фактически нарушается закон о бюджете. При прочтении Бюджетного кодекса Российской Федерации можно прийти к выводу о том, что в ряде случаев данные «нарушения» происходят на «законных» основаниях. Например, вследствие перемещения бюджетных ассигнований главным распорядителем бюджетных средств или органом, исполняющим бюджет. Причем установленные в качестве предельных размеров 5 или 10% при многомиллионных объемах бюджетных ассигнований одного из направлений финансирования приводят к чрезвычайно серьезному перефинансированию выбранного исполнительной властью получателя, возможно, в разрез с волеизъявлением законодателя.
Таким образом, фактически Бюджетный кодекс Российской Федерации предоставляет право исполнительным органам государственный власти субъектов Российской Федерации сильно искажать волю законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и своим решением (в ряде случаев это делается даже не правовым актом) изменять законы субъектов Российской Федерации.