В условиях формирования новой системы управления рыночной экономикой особое значение имеет создание рычагов и стимулов для повышения эффективности управления бюджетами на региональном и местном уровне. Немалая часть проблем бюджета связана с точностью прогнозов его доходной части, что в свою очередь вносит искажения в расходную часть. Так, исследование, проведенное М.И. Яндиевым, выявило, что применяемые методы и подходы прогнозирования доходной части бюджетов не гарантируют в достаточной мере объективное прогнозирование предстоящих поступлений в местные, региональные и федеральный бюджеты и связаны с высоким уровнем неопределенности, что приводит к принятию неверных управленческих и финансовых решений.
Как в теории, так и на практике, разработкам механизма бюджетного прогнозирования, как важнейшего элемента финансового управления, в нашей стране уделяется незаслуженно мало внимания.
Подтверждением этого может служить факт отсутствия единого подхода к оценке доходных возможностей муниципальных образований, в то время как в условиях усиления роли местных органов управления в регулировании различных аспектов социально-экономической жизни в России возрастает значение объективных оценок их доходных возможностей и финансового самообеспечения. Поэтому прогнозирование доходов региональных и местных бюджетов требует совершенствования как методологии, так и методики, а показатели налогового потенциала и собираемости налогов должны стать основополагающими инструментами бюджетно-налогового планирования.
Следует отметить, что практически все органы власти стремятся занизить свою доходную часть. Это выгодно. Во-первых, можно “аргументированно” просить у вышестоящего органа власти больше финансовой помощи. Во-вторых, появляется возможность не платить по долгам, уверяя кредиторов в том, что денег в бюджете едва хватает на бюджетников.
В Бюджетном кодексе РФ определено единство бюджетной системы. Это означает, что должен быть единый порядок расчета прогнозных показателей по всей стране, обеспечивающий единый механизм к определению доходных возможностей, как для субъектов Федерации, так и для муниципальных образований. Следовательно, необходима процедура, когда налоговые поступления будут планироваться в соответствии с принципом единства бюджетной системы РФ, т.е. будут обеспечены единая методика и согласованность действий по всей стране.
Предлагаем осуществлять планирование по вертикали в три этапа:
1. Расчет на уровне местных органов власти, которые прогнозируют поступления всех налогов во все уровни бюджетов.
2. Данные сведения суммируются в финорганах субъектов Федерации, в результате чего определяются налоговый потенциал региона в целом и его структура по отдельным налогам и сборам.
3. Региональные данные суммируются в Минфине РФ и с учетом данных по ЗАТО определяются общий налоговый потенциал страны и его структура.
Таким образом, расчет прогнозных показателей и ответственность за него возлагаются на низшие финорганы, максимально приближенные к налогоплательщикам и в силу этого хорошо представляющие его финансовое состояние и перспективы развития. Кроме того, им предстоит сделать прогноз по минимально возможному количеству налогоплательщиков, что также облегчает задачу и повышает достоверность расчетов. Возникает необходимость создания единого метода оценки налогового потенциала муниципальных образований.
Отметим, что под налоговым потенциалом муниципальных образований мы понимаем оценку ожидаемого объема доходов, который может быть реально собран на его территории.
Расчет налогового потенциала состоит из следующих этапов.
Нормативный – набор основных параметров налогового законодательства, отражающих формирование налогооблагаемой базы и налоговые ставки.
Экономический – аккумулирует параметры экономического развития реального сектора экономики, формирующие налоговую базу, отражающие показатели налоговой нагрузки.
Бюджетный – объединяет показатели зачисления налогов в разные уровни бюджетной системы.
Расчет по данной методике опирается на то, что налоговый потенциал территории равен сумме потенциалов отдельных налогов и сборов.
Источниками информации служат данные Министерства РФ по налогам и сборам, Госкомстата РФ, Минэкономразвития РФ и его подразделений на местах.
Оценка налогового потенциала осуществляется в определенной последовательности:
1. Определяется перечень основных и прочих налогов (удельный вес которых в налоговых доходах территориального бюджета в пределах 90 %), по которым будет производиться расчет налогового потенциала.
Остальные налоги и сборы, определенные налоговым законодательством РФ, отнесены к категории “прочие налоги и сборы”. По ним налоговый потенциал рассчитывается на основе фактических и ожидаемых налоговых сборов в базовом (текущем) году и прогнозируемого индекса роста потребительских цен.
2. Производится расчет налоговой базы на планируемый год, по каждому виду основных налогов, в соответствии с налоговым законодательством РФ.
В качестве исходных данных для расчета налогооблагаемой базы используются данные отчета налоговых органов по форме 5-НБН за отчетный и текущий периоды. При этом прогнозирование налогооблагаемой базы по каждому налогу в отдельности должно учитывать:
- оценку макроэкономической ситуации в стране в целом и в отдельных регионах с учетом различия их географических и социально-экономических условий в виде системы показателей и основных параметров социально-экономического развития;
- оценку результатов изменения налогового законодательства;
- прогноз оценки развития отраслей экономики страны с учетом отраслевой структуры региона.
3. Налоговый потенциал муниципального образования по основным видам налогов на планируемый год может быть рассчитан как сумма произведений прогнозируемой налогооблагаемой базы, ставки налога и коэффициента собираемости (по данным отчета налоговых органов по форме 1-НМ) по каждому виду основных налогов;
4. Налоговый потенциал по прочим налогам исчисляется как произведение ожидаемых налоговых сборов по этим налогам в текущем году на индекс роста потребительских цен;
5. Налоговый потенциал муниципального образования равен сумме налоговых потенциалов по основным и прочим видам налогов.
Отметим, что прогноз налоговых доходов бюджетов должен учитывать и погашение части недоимки прошлых лет (по данным налоговых органов по форме 4-НМ) и размер предоставляемых налоговых льгот в планируемом году субъектом Федерации и муниципальным образованием.
Рекомендуемая методика позволяет органам власти субъектов РФ обеспечить согласованность бюджетного планирования, осуществляемого финансовыми, налоговыми и экономическими службами, в части определения налоговых доходов муниципальных образований в соответствии с особенностями и приоритетами экономической политики территории.
Измерение налоговых доходов с помощью показателей налогового потенциала дает следующие преимущества:
- повышается заинтересованность органов местного самоуправления в сокращении налоговых недоимок, т.к. снижение собираемости налогов не будет компенсироваться увеличением объемов финансовой помощи из вышестоящего бюджета;
- повышается заинтересованность использования налоговой базы, что предполагает отказ от предоставления необоснованных налоговых льгот.
Методика предназначена как для оценки и прогнозирования налоговых доходов муниципальных образований в процессе бюджетного прогнозирования и подготовки проектов законов о бюджете на очередной финансовый год, так и для выполнения более объективного распределения средств финансовой помощи среди муниципальных образований на уровне субъекта Федерации.
Основной проблемой прогнозирования налогового потенциала являются трудности в организации взаимодействия государственных органов – участников бюджетного процесса. В связи с этим возрастает необходимость нормативно-правового регулирования информационного взаимодействия участников бюджетного процесса, как по горизонтали, так и по вертикали.
Без решения принципиальных вопросов по регламентации порядков обмена информацией организация подобного взаимодействия весьма затруднительна.