Согласно одному из принципов построения бюджетной системы в
РФ, каждый хозяйствующий субъект должен экономно расходовать ограниченные бюджетные
средства, и одновременно достигать наилучшего результата. Финансовые ресурсы,
которыми распоряжается местная власть, должны служить для удовлетворения
социально-экономических потребностей населения, обеспечивая более высокие
стандарты жизни. Одним из современных инструментов реализации прогрессивной
местной экономической политики является муниципальный заказ.
Целью формирования и размещения муниципального заказа
является определение и обеспечение объективного учета нормативно-обоснованных
потребностей города в товарах, работах и услугах, необходимых для
функционирования городских объектов и городской инфраструктуры, находящихся в
ведении органов местного самоуправления. В странах с развитой рыночной
экономикой муниципальный заказ является не только объективной необходимостью,
он работает, обеспечивая прозрачность финансово-хозяйственной деятельности
муниципалитетов перед налогоплательщиками.
В России вопрос о размещении муниципальных заказов на
конкурсной основе до последнего времени не рассматривался, что было связано с
социалистической, планово-распределительной экономикой страны. Такая экономика
не нуждалась в конкуренции, а соответственно и не стимулировала развитие
каких-либо их видов, в том числе при размещении государственных заказов.
Необходимость изучения вопроса о размещении муниципальных
заказов в настоящее время вызывается рядом обстоятельств, носящих как
политический, так и чисто экономический характер, к числу которых относятся:
-
особый характер таких институтов как
государство, его муниципалитетов как органов публичной власти, т.е. органов,
действующих в интересах населения;
-
особый характер средств, используемых для оплаты
размещения муниципальных заказов, а именно средств налогоплательщиков, что
говорит о необходимости тщательного, корректного и контролируемого размещения
муниципальных заказов;
-
необходимость экономного, рационального
расходования бюджетных средств, являющихся постоянной задачей органов
государственной власти и местного самоуправления;
-
необходимость соблюдения принципа свободной
конкуренции между участниками муниципального заказа, который является
неотъемлемым элементом рыночной экономики.
В РФ опыт
формирования и размещения муниципального заказа еще очень невелик.
Соответственно пока механизм размещения муниципальных заказов в РФ проработан
не до конца и существует острая необходимость в ближайшее время в его
разработке и применении на практике.
В работе рассмотрены особенности формирования и
финансирования муниципального заказа в РФ на примере механизма финансирования муниципального
заказа в сфере ЖКХ г. Мончегорска.
Формирование местного самоуправления в Российской Федерации
происходит в условиях изменения финансовой, налоговой, бюджетной, земельной,
жилищной и коммунальной политики. На местах формируется муниципальная
экономика, как основа функционирования власти, где под муниципальной экономикой
подразумеваются все формы, в которых органы местного самоуправления принимают
участие в экономической жизни территории. К числу традиционных отраслей
экономики, в которых муниципалитеты продолжают принимать активное участие,
относятся, к примеру, организация надлежащего уровня эксплуатации и ремонта
жилищного фонда; снабжение населения водой, газом, теплом; канализация и
переработка сточных вод; вывоз мусора, городской и пригородный транспорт,
организация здравоохранения, обучения и переобучения населения.
Существующие механизмы предоставления и оплаты предприятиями
жилищно-коммунальных услуг поощряют систему “поголовного” субсидирования
косвенных потребителей, а по существу производителей жилищно-коммунальных услуг
со стороны государства, что ведет к еще большей социальной несправедливости:
одинаковые дотации устанавливаются для всех категорий физических лиц независимо
от доходов, количества и качества потребляемых услуг и других критериев. Эта
система чрезвычайно расточительна и ложится огромным бременем на дефицитные
бюджеты, а в конечном итоге – через систему налогообложения и дифференцирования
тарифов для физических и юридических лиц – на экономику в целом.
Муниципальный заказ основной и единственный
организационно-управленческий инструмент финансового обеспечения из средств
бюджета муниципального образования нужд функционирования и развития
жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования г. Мончегорска,
инженерной и транспортной инфраструктуры и деятельности органов местного
самоуправления. Формирование муниципального заказа, его размещение и контроль
исполнения осуществляются в порядке, установленном Уставом муниципального
образования г. Мончегорска и Положением о муниципальном заказе, утвержденным
Решением № 75 Мончегорского городского Совета. Организация работы по
формированию, размещению, исполнению, учету и контролю выполнения
муниципального заказа проводится на договорной основе предприятиями,
учреждениями, организациями независимо от форм собственности в целях реализации
целевых муниципальных программ; обеспечения муниципальных предприятий,
организаций, учреждений и населения товарами, работами, услугами первой
необходимости; бесперебойного жизнеобеспечения инфраструктуры города.
С ликвидацией в 1995 г. многоуровневого производственного
объединения коммунального хозяйства предприятия коммунального хозяйства перешли
на самостоятельный баланс, возникла необходимость создания службы управления
коммунальным хозяйством города Мончегорска. Постановлением главы Администрации
г. Мончегорска было создано муниципальное учреждение служба «Заказчика» в
последствии МУП «Служба заказчика» по жилищно-коммунальным услугам.
Предприятие действует
на основе хозяйственного расчета и несет ответственность, установленную
законодательством РФ за результаты своей хозяйственной и финансовой
деятельности и выполнение обязательств перед собственником имущества, бюджетом,
банками и другими юридическими и физическими лицами.
Эффективная работа службы заказчика возможна только в случае
четкого распределения органами местного самоуправления функций, обязательств и
их источников финансирования по всем участникам правоотношений в
жилищно-коммунальной сфере. В связи с этим у органов местного самоуправления, а
также у самих служб заказчика возникают вопросы по возможным и эффективным
источникам финансирования деятельности службы заказчика. Источниками
финансирования деятельности МУП «Службы заказчика» являются:
·
средства местного бюджета;
·
средства получателей (потребителей товаров,
работ, услуг жилищно-коммунального назначения);
·
средства исполнителей муниципального заказа;
·
средства от коммерческой деятельности, не
связанной с исполнением муниципального заказа.
Объем бюджетного
финансирования предприятия устанавливается администрацией. Финансирование МУП
«Службы заказчика» по ЖКУ из средств местного бюджета осуществляется на
основании сметы финансирования по содержанию предприятия. Финансирование
деятельности за счет бюджетных средств осуществляется и по статьям
финансирования отдельных целевых программ.
Средства получателей (потребителей) товаров, работ, услуг
жилищно-коммунального назначения также являются источником финансирования
деятельности МУП «Службы заказчика» по ЖКУ, т.к. предприятие выполняет часть
функций, включаемых в оплату жилищно-коммунальных услуг, но не включаемых в
стоимость оплаты поставок, товаров, работ, услуг, осуществляемых исполнителем
муниципального заказа. При этом сбор денежных средств с населения выделяется в
отдельную функцию, выполняемую МУП «Службой заказчика». У предприятия есть
заинтересованность, связанная с повышением процента сбора платежей, т.к. общий
фонд заработной платы МУП «Службы заказчика» напрямую зависит от трех
параметров: уровня оплаты населением жилья и коммунальных услуг; собираемости
средств; качества оказываемых услуг.
Уже более семи лет говорят о необходимости введения 100%-ой
оплаты жилищно-коммунальных услуг непосредственно населением. Согласно
программе «Реформа жилищно-коммунального хозяйства Мурманской области до 2003
года», разработанной во исполнение Указа Президента Российской Федерации от
28.04.97г. за № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в РФ»,
применительно к пункту по смягчению для населения процесса реформирования
системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим
безубыточного функционирования (табл. 1) квартирная плата по городу Мончегорску
по состоянию на 01.01.2002г. составляет:
-
Техническое обслуживание – 100%;
-
Капитальный ремонт – 40%;
-
Вывоз мусора – 100%;
-
Обслуживание электроплит – 100%;
-
Обслуживание лифтов – 70%
-
Обслуживание мусоропроводов – 100%;
-
Отопление – 50%;
-
Горячее водоснабжение – 50%;
-
Холодное водоснабжение – 100%;
-
Канализация – 100%.
Таблица 1
|
Год |
Доля платежей
населения в покрытие издержек % |
|||||
|
По всем
жилищно-коммунальным услугам, % |
В том числе |
|||||
|
Отопление, горячее |
Холодная вода,
канализация, % |
Газ, % |
Текущее содержание
и ремонт жилья, % |
Капитальный ремонт
жилья, % |
||
|
1997 |
35 |
30 |
60 |
40 |
50 |
10 |
|
1998 |
40 |
35 |
70 |
50 |
70 |
20 |
|
1999 |
50 |
40 |
80 |
60 |
90 |
30 |
|
2000 |
60 |
50 |
90 |
70 |
100 |
40 |
|
2001 |
70 |
60 |
100 |
80 |
100 |
50 |
|
2002 |
80 |
80 |
100 |
90 |
100 |
70 |
|
2003 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
Средства же от коммерческой деятельности, не связанной с исполнением
муниципального заказа, выступают источниками финансирования деятельности МУП
«Службы заказчика» на основании предусмотренных уставом предприятия видов
деятельности и всю полученную прибыль от такой деятельности предприятие
использует в соответствии с предусмотренным Уставом направлением.
Финансовое состояние МУП «Служба заказчика” напрямую зависит
от бюджетного финансирования. Финансирование за взятый отчетный период
представлено в таблице 2.
Таблица 2
|
|
1999 г. |
2000 г. |
2001 г. |
|
Ст. 15 (выкуп квартир) |
1 902 |
1 480,4 |
10 3,5 |
|
Ст. 15 (капитальное строит.) |
624 |
960 |
1 490 |
|
Ст. 16 (капитальный ремонт) |
20 887 |
2 570,9 |
7 254,9 |
|
Ст. 19 (содержание объектов
благоустройства) |
10 088 |
15 835,3 |
17 661,1 |
|
Ст. 30 (дотации на содержание жилого
фонда) |
38 209 |
29 136,9 |
33 141,8 |
|
Ст. 40 (долевое финансирование
теплоснабжения жилфонда) |
101 339 |
5 908 |
5 982,8 |
|
Финансирование ГМК АО «Комбинат СН» по
долевому участию |
|
84 893,5 |
|
|
Итого по итогам года |
173 049 |
128 969 |
65 634,1 |
Результаты финансовой
деятельности МУП «Служба заказчика” за 1999 - 2001 гг. представлены в таблице
3.
Таблица 3
|
№ п/п |
Вид деятельности |
1999г. /тыс. руб./ |
2000г. /тыс. руб./ |
2001г. /тыс. руб./ |
|
1 2 3 4 5 6 7 8 9 |
Выручка от услуг Себестоимость Прочие операцион. расходы Прочие внереализац. доходы Прочие внереализац. расходы Прибыль отчетного периода Налог на прибыль Отвлеченные средства Балансовая прибыль |
20
620 83
493 1
533 66
251 1
649 196 68 5 123 |
32 257 106 664 1 405 80 781 4 393 576 176 400 |
45 705 84 167 7 951 44 756 11 374 - 6 489 1 -6 489 |
Данные представленные в таблицах 2 и 3 свидетельствуют об
уменьшении объемов финансирования МУП "Служба заказчика".
Жилищно-коммунальное хозяйство – это отрасль экономики,
обеспечивающая необходимые условия жизнедеятельности человека, влияющая на
социальную обстановку в регионе, являющаяся одним из мощнейших потребителей
ресурсов.
Организация финансового обеспечения жилищно-коммунального
хозяйства наиболее четко реализуется через систему муниципального заказа.
Муниципальный заказ характеризуется требованиями, которые
предъявляют органам местного самоуправления по предоставлению услуг населению и
другим потребителям, параметрам их качества и условиям оплаты с использованием
средств местного бюджета. Одно из основных положений муниципального заказа –
поиск компромисса между требованиями к повышению качества обслуживания и
возможным уровнем финансирования за счет средств населения и других
потребителей услуг, ассигнований из бюджета и привлечения внебюждетных источников.
Очевидно, что муниципальный заказ, на выполнение которого
выделяются бюджетные средства, будет иметь важное значение и в перспективе,
несмотря на то, что финансирование текущей деятельности жилищно-коммунального
хозяйства будет осуществляться за счет средств населения. Это объясняется тем,
что даже при переходе предприятий ЖКХ на самофинансирование сохранится
потребность в бюджетных средствах на финансирование услуг общественного
потребления – внешнего благоустройства, а также на льготы и субсидии на оплату
жилищно-коммунальных услуг. Кроме того, бюджетное финансирование будет
использоваться и в перспективе для развития коммунальных объектов, имеющих
значение для города в целом.
Привлечение для реализации программы развития ЖКХ города
внебюджетных инвестиционных ресурсов – наиболее эффективный способ организации
их финансирования. Это позволит достаточно быстро реализовать проекты,
распределяя затем расходы по обеспечению финансирования с учетом дополнительно
получаемых средств за счет внедрения. После определения потребности
жилищно-коммунального хозяйства в бюджетных средствах оцениваются возможности
бюджета путем анализа доходов бюджета, в том числе за счет поступлений от ЖКХ,
и расходов, в том числе на ЖКХ. Погашение разницы возможно лишь при изыскании
способов сокращения потребностей в бюджетном финансировании, к которым можно
отнести: возможности повышения уровня платежей населения с учетом динамики его
доходов и социально-экономических последствий реформы ценообразования;
изыскание внебюджетных источников финансирования (кредитование, инвестиции);
изменение масштабов перекрестного субсидирования, т.е. повышенных тарифов для
промышленных потребителей.
Еще один источник финансирования муниципального заказа –
перекрестное cубсидирование, которое, являясь вынужденной мерой в переходный
период, выступает альтернативой бюджетного финансирования. В перспективе
должны быть установлены единые тарифы для всех групп потребителей, зависящие
только от качества услуги. Установление предельного уровня тарифов для
промышленных потребителей может быть уточнено только после того, когда
исчерпаны все другие источники, включая возможности изменения тарифов для
населения, внебюджетные инвестиции и др.
Еще один способ – возмещение потребности организации ЖКХ в
финансовых средствах и возможности потребителей услуг – выбор первоочередных
(приоритетных) работ на конкретный период для поддержания качества обслуживания
и социальных стандартов потребления услуг ЖКХ.
Одна из наиболее сложных – проблема финансирования предприятий
жилищно-коммунального хозяйства (долг по оплате за жилье и коммунальные услуги)
– может быть частично решена путем совершенствования организации начисления и
сбора платежей. Эти функции передаются расчетно-кассовому центру (РКЦ). При
этом РКЦ позволяет не только сократить задолженность по платежам, но и
упростить затраты на их обработку, уменьшить сроки их прохождения, т. е.
упорядочить движение денежных средств от потребителя к исполнителю услуг.
При реализации на местах региональных и местных программ реформирования
ЖКХ не должно быть деления на первоочередные и второстепенные мероприятия. В
комплексе должны рассматриваться и находить решения и вопросы по
энергоресурсосбережению, и поддержка собственников жилья, и меры социальной
защиты населения, и др. Но вместе с тем договоры, без всякого сомнения,
являются показателем, критерием внедрения рыночных отношений в
жилищно-коммунальной сфере субъекта Федерации, муниципального образования.
Работа по их заключению, исполнению и контролю качественного обеспечения крайне
важна для муниципального заказчика, исполнителя муниципального заказа и
потребителя жилищно-коммунальных услуг.
Основными принципами размещения муниципальных заказов,
вытекающими из специфики самих этих заказов, должны стать открытость и контролируемость
принятия решений. И целями разрабатываемой системы размещения являются
достижение максимальной экономической эффективности использования бюджетных
средств и стимулирование развития конкурентных отношений, развития
демократических начал в экономике и самоуправлении. Конкурсные принципы
размещения муниципальных заказов должны получить повсеместное распространение:
слишком очевидны политическая и экономическая необходимость и преимущества
этого механизма. Конечно, потребуется определенное время, прежде чем
муниципалитеты смогут решить проблемы, связанные с организацией и проведением
конкурсов, контролем за их исполнением, контролем за правильностью размещения
заказов и другие. Но надо отметить, что чем скорее этот механизм будет
вводиться, тем скорее эти проблемы будут решены.
Также необходима дальнейшая разработка эффективной системы
управления жилищным фондом, которую можно разработать только лишь совместными
усилиями собственников жилищного фонда и управляющей организацией, при этом
необходимы детальная регламентация правовыми актами функционирования системы
управления, порядок взаимодействия всех хозяйствующих субъектов.