О ПРОБЛЕМАХ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
И ПРОГРАММЕ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

К. А. Долинин

Центр содействия развитию местного самоуправления, г. Ульяновск

Проблема межбюджетных отношений – одна из главных проблем, стоящих в настоящее время перед органами местного самоуправления. Доказательство тому на территории Ульяновской области явились совместные заседания на данную тему Ульяновской городской думы и Совета депутатов города Димитровграда, состоявшиеся в 2001 и 2002 гг.

Решающее значение на состояние финансового аспекта нормативной базы по местному самоуправлению оказал Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", который ввел в правоприменительную практику целый ряд новых финансово-юридических понятий и принципов, касающихся взаимоотношений органов местного самоуправления с различными финансовыми институтами.

Задача наведения порядка в межбюджетных отношениях "носит политический характер" – "именно здесь идет борьба между региональными администрациями и органами самоуправления" (из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Не будет ни революций, ни контрреволюций").

В рассматриваемой теме выделяют 4 основные составляющие.

1. Во взаимоотношениях между бюджетами разных уровней наблюдается отсутствие "максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков" и отсутствие "заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов" (из Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации").

2. Отсутствуют условия для формирования "полноценных местных бюджетов", следовательно, нельзя говорить об их "финансово-экономической самостоятельности" (из Указа Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления").

3. Отсутствует "прозрачный механизм выделения из бюджета субсидий и региональных трансфертов" (из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Не будет ни революций, ни контрреволюций") – остаются открытыми вопросы о том, кто разрабатывает методику перераспределения финансовых средств (безвозмездных перечислений), кто утверждает эту методику, каким документом она должна утверждаться, кем контролироваться и какова ответственность за ее нарушение.

4. Составление местных бюджетов затрудняется отсутствием утвержденных на федеральном уровне власти "государственных социальных минимальных стандартов, социальных норм" (из Указа Президента Российской Федерации "О подготовке государственных социальных минимальных стандартов ").

"Из этого же проистекают проблемы экономической нестабильности" (из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Не будет ни революций, ни контрреволюций").

Органы местного самоуправления имеют не только право, но и обязанность, а как следствие – они обладают ответственностью по определению. Да, управление при помощи денег – лучший способ управления любыми делами. Для соблюдения принципа "самостоятельности бюджетов" (из Концепции реформировании межбюджетных отношений) необходимы повышение уровня самостоятельности, четкое разграничение полномочий в сфере налогов и сборов, т.е. необходимо переходить к разграничению не денег, а полномочий – как доходных источников, так и расходов. Это ни в коей мере не противоречит действующему законодательству, поскольку Бюджетный кодекс оперирует финансовыми понятиями тройного ведения между различными уровнями власти в России: федерация – ее субъект – органы местного самоуправления. Такой процесс начался с одобрения постановлением Правительства Российской Федерации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

Среди наиболее сильных моментов в данной Программе следует выделить "четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»", "четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий", "формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов". В целом документ направлен на упорядочивание бюджетного устройства субъектов Федерации и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Итак, федеральный орган исполнительной власти сделал шаг к налаживанию "четкого распределения ресурсов и налоговых поступлений", к поиску решения "вопроса ответственности и эффективного исполнения взаимных обязательств со стороны различных уровней власти" (из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Не будет ни революций, ни контрреволюций").

Органы местного самоуправления и органы государственной власти должны начать процесс реформирования межбюджетных отношений между собой.

Разумеется, стратегической целью для муниципалитетов должно являться наделение органов местного самоуправления достаточными финансовыми ресурсами.

А на современном этапе возможна постановка задачи о необходимости соблюдения взаимообязательств в межбюджетных отношениях. Что для этого нужно?

1. Чтобы говорить об изменениях нормативов отчислений от регулирующих налогов (это касается муниципальных образований – доноров), необходима законодательная инициатива о внесении изменений и дополнений в соответствующий Закон региона, регулирующий бюджетное устройство и бюджетный процесс, которая, например, предоставила бы Законодательному Собранию (или его комитету) право выходить с предложением об изменений данных нормативов.

2. Чтобы постепенно достичь сбалансированности бюджетов, необходимо в законодательном порядке установить "минимально необходимые расходы местных бюджетов" и "нормативы минимальной бюджетной обеспеченности" (из Закона Ульяновской области "Об организации местного самоуправления в Ульяновской области") на территории – заполнить федеральный правовой вакуум.

3. Необходимы критическая оценка и продолжение поиска путей эффективности и оптимальности местных расходов.

4. В качестве одного из вариантов целесообразно наделение полномочного представителя Президента Российской Федерации правом законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта Федерации.