Соблюдение
конституционных гарантий населению и их защита на всей территории Волгоградской
области независимо от объективных различий муниципальных образований являются
одной из основных обязанностей всех органов государственной власти и местного
самоуправления. К числу наиболее важных проблем улучшения
социально-экономической ситуации в регионе относится создание необходимых предпосылок
для выполнения каждым из уровней власти соответствующих функций по управлению
хозяйственными и социальными процессами на подведомственной ему территории.
Пополняя
областной Закон "О межбюджетных отношениях в Волгоградской области",
можно сформулировать следующим образом его основную цель – создание необходимых
исходных условий для сбалансирования региональными и местными органами власти
своих территориальных бюджетов для реализации полномочий, возложенных на каждый
уровень власти, представления иных возможностей на всей территории региона в
получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже предусмотренных
государственными социальными гарантиями.
Сложившиеся за последние четыре
года социально-экономические и политические условия, а также определенное
влияние объективных и субъективных причин привели к чрезмерной бюджетной
асимметрии внутри региона между муниципальными образованиями. Однако при всех
обстоятельствах задачей органов власти является содействие тому, чтобы на всей
территории области соблюдались конституционные гарантии населению.
Наличие в области кризисных
территорий, дифференциация уровня дохода в муниципальных образованиях в
основном порождены длительным системным кризисом и общей стагнацией экономики в
целом по стране. И здесь рыночные механизмы не всегда способны предупредить и
преодолеть серьезные территориальные различия в уровне жизни населения и
эффективности экономики. В этом случае необходимо, создавая условия для роста и
развития всего хозяйства, одновременно обеспечивать муниципальным образованиям
социальную и политическую стабильность, поддерживая определенную однородность
территориального экономического и социального пространства.
В связи с тем, что проблемы
выживания российского общества в данный момент стоят очень остро, то решения
задач выравнивания бюджетной асимметрии в этих условиях существенно
усложняется. Цена непродуманного отвлечения ресурсов от общественных целей ради
отдельных территорий в экстремальных условиях может оказаться чересчур дорогой.
К числу наиболее важных проблем улучшения социально-экономической ситуации
относится создание необходимых предпосылок для выполнения каждым из уровней
власти соответствующих функций по управлению хозяйственными и социальными
процессами на подведомственной ему территории. В условиях рыночной экономики и
при расширении самостоятельности муниципальных образований особую важность
приобретает совершенствование финансово-бюджетной системы.
Межбюджетные отношения
представляют наиболее острую проблему в бюджетном процессе, что связано с
чрезмерной бюджетной асимметрией в Волгоградской области. Поэтому поиск путей
смягчения такой асимметрии в отношении бюджетной обеспеченности муниципальных
образований, нахождение способов воздействия бюджетной политики
на реальный сектор муниципальной экономики, стимулирование местных
властей в их стремлении обеспечить бюджетную самодостаточность являются весьма
актуальными задачами.
На первом этапе организации
эффективных межбюджетных взаимоотношений акцент смещался в сторону создания
финансовых механизмов выравнивания социальной обеспеченности и качества жизни
населения. Впоследствии этот процесс должен быть нацелен на выравнивание
уровней экономического развития муниципальных образований области и создание на
этой основе возможностей перехода большинства административных районов и
городов областного подчинения на финансовую самодостаточность. Поэтому в
настоящее время первостепенное значение приобретает задача самообеспечения
внутрирегионального выравнивания, целями которого являются: сокращение разрыва
между уровнями развития различных муниципальных образований, обеспечение
условий для конституционного равенства прав граждан на получение определенного
набора социальных благ и гарантий независимо от того, где они проживают.
Предоставление финансовой помощи
из областного бюджета обусловливается определенными требованиями, направленными
на обеспечение необходимой прозрачности показателей бюджетной обеспеченности
муниципальных образований, нуждающихся в помощи, и соблюдение ими действующего
бюджетного и налогового законодательства. Это требует эффективного воздействия
на развитие отстающих муниципальных образований, в том числе и путем
софинансирования из областного бюджета через субвенции, то есть целевые
дотации.
Анализ структуры доходов
консолидированного бюджета Волгоградской области за 1998-2001 гг. показывает,
что доходы консолидированного бюджета Волгоградской области с 1998 по 2001 г.
значительно возросли. Так, в 2001 г. рост доходов к 1998 г. составил 183,6%.
Однако в структуре доходов произошло снижение удельного веса налоговых доходов,
составлявшего в 2000 г. 73,2%, в 2001 г. – 70,8%, то есть снизился на 2,4%. Это
произошло в основном из-за изменений пропорций в распределении федеральных
налогов между бюджетами.
Неналоговые доходы при незначительном
ежегодном росте в доле доходов имеют тенденцию ежегодного сокращения. С 1998 по
2001 г. их удельный вес сократился с 7,5 до 3,7%. Контрольно-счетная палата
неоднократно указывала на наличие неиспользуемых резервов увеличения
неналоговых доходов, как в областном бюджете, так и в бюджетах муниципальных
образований. Например, по-прежнему не находят полного отражения доходы,
получаемые бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей
доход деятельности.
В 2001 г. значительно (на 6,8%)
против 1998 г. увеличилась доля безвозмездных перечислений, среди которых
наибольшую часть составили поступления из федерального бюджета, что
свидетельствует о возрастающей зависимости региона от финансовой помощи из
вышестоящего бюджета.
Доходы целевых бюджетных фондов в
2001 г. по сравнению с 1998 г. сократились с 12,8 до 10,9%. На снижение
поступления доходов целевых бюджетных фондов повлияли изменения ставок налогов
и отмена отдельных отчислений.
Анализ исполнения плана доходов
муниципальных образований за 1998-2001 гг., показывает, что по отдельным
административным районам и городам областного подчинения и в случае оставления
в их бюджетах 100% налогов, собираемых на подведомственной территории, не
удается сбалансировать расходы с доходами без финансовой помощи из областного
бюджета. В некоторых других административных районах и городах областного
подчинения, где налоговый потенциал достаточно велик, при указанной пропорции у
них оставались бы доходы, значительно превышающие их обоснованные потребности.
Так, в 2001 г. вклад городов Волгограда и Волжского в общий объем
условно-собственных доходов местных бюджетов составил 64,4%, снизившись по
сравнению с 1998 г. на 3,4%.
Увеличение условно-собственных
доходов городских районных бюджетов в 2001 г. в сравнении с 1998 г. составило
2849,0 млн. рублей, или в 2,1 раза. Однако в период с 1998 по
2001 гг. доля условно-собственных доходов в 39 муниципальных образованиях
сократилась в среднем с 88 до 69%, в том числе в районах области – с 65 до 45%,
а в городах – с 98 до 83%. Следовательно, возрастает зависимость муниципальных
образований от поступлений недостающей суммы из областного бюджета.
Более детальный анализ муниципальных образований по уровню условно-собственных
доходов бюджетов показывает, что наблюдается тенденция достаточно стабильного
количества муниципальных образований с долей условно-собственных доходов свыше
80%, однако при этом резко уменьшилось количество муниципальных образований с
уровнем условно-собственных доходов от 50 до 80% – с 16 до 3. При этом появилось
15 районов с уровнем собственных доходов до 30%.
Выполненный сравнительный анализ
душевых условно-собственных бюджетных доходов муниципальных образований за
1998-2001 гг. показал, что действующий порядок разграничения налогов по
горизонтали бюджетной системы и механизм распределения на временной основе
регулирующих налогов недостаточно способствуют сокращению бюджетной асимметрии.
Средства, выделяемые из
областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования, позволили существенно
сократить разрыв между минимальными и максимальными значениями душевых
бюджетных доходов местных бюджетов. Разрыв между минимальными
и максимальными значениями этого показателя по крайним местным бюджетам
составил в 1998 г. 3,2 раза, а в 2001 г. – 1,9 раза со снижением на 40,6%.
Однако наряду с достигнутыми существенными положительными результатами в ходе
реформирования межбюджетных отношений и наметившимся сокращением темпов роста
бюджетной асимметрии пока не удалось приостановить ее рост. Таким
образом, выполненный анализ консолидированного бюджета области за последние
четыре года (1998-2001 гг.) показал возрастающую зависимость бюджетов
муниципальных образований от дотаций из собственно областного бюджета. Это и
побудило депутатов областной Думы создать комиссию по анализу доходной части
консолидированного бюджета. Результаты работы комиссии позволят выявить новые
подходы при формировании бюджета на 2004 год и предложить механизмы
стимулировани деятельностия муниципальных образований для достижения
установленного уровня условно-собтвенных доходов, а также выработать критерии
оценки их финансово-экономической деятельности.