Фонд финансовой поддержки муниципальных
образований как источник финансирования бюджетов местного самоуправления

С. В. Бочкова

Сыктывкарский государственный университет

Фундаментом местного самоуправления в России являются финансовые ресурсы муниципальных образований. Их формирование и использование в первую очередь зависят от функционирования законодательно регламентируемых межбюджетных отношений. Этот механизм небезупречен, соответствующая правоприменительная практика и ухудшающееся состояние финансов постоянно требуют его реформирования. Органы местного самоуправления не располагают достаточными для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения средствами. Из 12215 муниципальных образований не менее трети не имеют основных объектов муниципальной собственности (а в 2000 из них отсутствуют даже местные бюджеты: в ряде субъектов Федерации муниципальные нужды финансируются по сметам расходов). Низкая обеспеченность собственными доходами и ежегодный пересмотр доли стабильных доходных источников местных бюджетов в пользу федерального и региональных бюджетов, перманентное завышение прогнозных оценок поступления в данные бюджеты доходов от федеральных и региональных налогов и столь же постоянное занижение (со стороны вышестоящих органов власти) оценок местных расходов, – все это привело к очень низкой бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Самые серьезные трудности становления местного самоуправления в современной России, как известно, обусловлены острой недостаточностью финансовых средств для полноценного и сбалансированного развития муниципальных образований. Из всего довольно широкого спектра экономически возможных и юридически допустимых источников этих средств наиболее существенную роль на практике играют три. Это прежде всего доходы от налогов – федеральных, региональных и местных, поступающих в местные бюджеты прямо или косвенно (через вышестоящие бюджеты – в виде дотаций, субсидий и субвенций). Затем, это неналоговые доходы, наиболее значимыми источниками, которых являются местные облигационные займы и поступления от коммерческого (связанного с арендой и приватизацией) использования муниципального имущества. И, наконец, – природно-ресурсный потенциал, главной составляющей которого для основной массы муниципальных образований является земля. В настоящее время предусмотренные федеральным законодательством механизмы финансового регулирования местных бюджетов в полном объеме пока не созданы. Отсутствие строгих правил в регулировании доходов местных бюджетов ставит муниципальные образования в полную зависимость от администраций регионов (субъектов РФ). А в их руках сосредоточены практически все средства, которые можно использовать для финансирования местного самоуправления; по усмотрению этих администраций устанавливаются приоритеты, критерии и все прочие параметры влияния на объем доходов местных бюджетов. Отсутствие упорядоченности внутрирегионального бюджетного процесса является, по-видимому, его главным недостатком.

Важнейший инструмент регионального регулирования местных бюджетов – механизм так называемого бюджетного выравнивания муниципальных образований. Для этого используются технологии, аналогичные той, что применяются Минфином РФ для расчета трансфертов, направленных субъектам РФ из Федерального фонда поддержки регионов (ФФПР). Указанные методы в основе своей универсальны и предполагают создание в составе регионального бюджета особого Фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО). Установленные по известной формуле удельных весов в нем (в фонде поддержки органам местного самоуправления), распределение фактически поступивших в него средств в виде трансфертов муниципальным образованиям. В большинстве регионов объем Фонда финансовой поддержки определяется в размере определенной (ежегодно утверждаемой) процентной доли общей величины поступающих в региональный бюджет налогов и платежей. За исключением тех из них, которые носят целевой характер (земельного налога, лесных податей, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, и др.). В ряде субъектов Федерации источником средств ФФПМО являются не все налоговые доходы регионального бюджета, их, как правило, полностью или частично направляют в Фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Для определения долей конкретных муниципальных образований в региональных фондах их поддержки используются различные методические схемы. В Республике Коми в бюджете на 2003 г. образован Фонд финансовой поддержки муниципальным образованиям (Постановление Правительства РК от 30.10.2002 № 174). Этот фонд создан с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований и повышения возможностей местных бюджетов РК. Фонд должен распределяться на финансирование закрепленных за местными бюджетами социально значимых расходов при условии сохранения стимулов развития налоговой базы и оптимизации бюджетных расходов на местном уровне. ФФПМО формируется в составе расходов республиканского бюджета Республики Коми, исходя из планового объема поступлений в бюджетную систему Республики Коми в 2003 г. следующих регулирующих федеральных налогов: налог на доходы физических лиц; налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья; налог на прибыль организаций, поступающий в республиканский бюджет РК. Средства Фонда финансовой поддержки не имеют целевого характера и направляются в местные бюджеты на повышение возможностей органов местного самоуправления финансировать закрепленные за ними расходные обязательства. Эти средства распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности муниципальных образований Республики Коми, измеренной величиной приведенных среднедушевых плановых местных бюджетов. При определении плановых доходов местных бюджетов за основу принимаются действующее налоговое и бюджетное законодательство с учетом вносимых изменений, нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджетную систему Республики Коми. В плановые доходы местных бюджетов включаются налоговые и неналоговые доходы. В разных регионах расчеты по фонду финансовой поддержки муниципальных образований производятся по-разному. В одних регионах размер поддержки определялся исходя из фактически сложившейся разницы между среднедушевым бюджетным доходом всех муниципальных образований региона к душевым бюджетным доходам данного муниципального образования с учетом недостаточности доходов местного бюджета (даже при условии их доведения до среднего по региону уровня) для покрытия его расходов. В других регионах расчет долей производился лишь на основе соотношения бюджетных дефицитов по всем муниципальным образованиям региона к конкретному муниципалитету. В Республике Коми расчет размера Фонда финансовой поддержки осуществляется по первому методу. Законодательство относит вопросы регулирования межбюджетных отношений во внутрирегиональном масштабе к компетенции органов власти субъектов Российской Федерации. Однако они, как уже отмечалось, в этих вопросах целиком и полностью ориентируются на общегосударственные решения по организации аналогичных отношений (но только между федеральным и региональными бюджетами). А эта сфера в настоящее время активно модернизируется. Цель предложенной методики заключается в формализации распределения финансовой поддержки муниципальных образований, оказываемой за счет средств региональных бюджетов. Схема этого механизма такова: во-первых, разграничение доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации между региональным и местным уровнями. Это предлагается делать исходя из фактически сложившегося в базовом году общего объема консолидированных расходов бюджетов обоих уровней, закрепив на несколько лет соотношения между их расходными полномочиями. Во-вторых, законодательное закрепление за муниципальными образованиями на постоянной или долгосрочной (не менее трех лет) основе нормативов отчислений от регулирующих налогов. Эти нормативы рекомендуется делать едиными, а размер их определить с таким расчетом, чтобы в региональном бюджете оставалось достаточно средств для подтягивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований до желаемого уровня. В-третьих, установление общего объема средств, которые требуются передать из регионального в местные бюджеты, чтобы покрыть дефицит их собственных доходов для финансирования соответствующих зафиксированных расходов. В-четвертых, определение размеров финансирования делегированных органам местного самоуправления отдельных госполномочий (федеральных и региональных мандатов). Средства, предназначенные на эти цели, должны поступать в местные бюджеты в виде субвенций и исключаться из суммы, распределенной между органами местного самоуправления в порядке межбюджетного регулирования. В-пятых, формулирование цели возможного использования финансовых средств, подлежащих передаче местным бюджетам в ходе межбюджетного регулирования, и выявление пропорции разделения общей суммы финансовой поддержки в соответствии с установленными целевыми приоритетами. В общем случае объем средств финансовой поддержки местного самоуправления подлежит разделению на выравнивающую и стимулирующую составляющие. При этом под «выравниванием» понимается сокращение разрыва в условиях бюджетной обеспеченности муниципальных образований региона. А под «стимулированием» – усиление заинтересованности органов местного самоуправления в повышении собираемости налогов в местные бюджеты, а также в развитии экономической базы местного самоуправления (на основе создания новых рабочих мест, наращивания инвестиций, развития малого бизнеса и т.п.) в решении других задач территориального развития. Рассматриваемые методические рекомендации демонстрируют принципиально новый подход к оценке уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В основу оценки положено соотношение доходных возможностей и расходных потребностей муниципалитетов. Новое понятие «доходных возможностей» связано с отказом от использования в механизме выравнивания показателя объема фактически собранных в местный бюджет налогов и переходом к оценке налогового потенциала соответствующей территории. Этот потенциал трактуется как прогнозная величина налоговых поступлений по установленному единому перечню налогов, исходя из имеющейся налогооблагаемой базы и при данных налоговых ставках. Другой аспект проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований связан с правильным выявлением их «расходных потребностей». Предлагается эти потребности оценивать исходя из численности потребителей бюджетно-финансируемых услуг и с учетом некоторых местных особенностей (уровень цен, климатические условия и т.п.), влияющих на удельную стоимость базового набора этих услуг в данном муниципальном образовании. Каждый такой индекс показывает, насколько тот или иной фактор увеличивает или уменьшает среднерегиональную стоимость предоставления бюджетных услуг в конкретном муниципальном образовании. В настоящее время межбюджетные отношения в РФ несовершенны, в связи с чем перманентно обострены многие финансовые проблемы региональных и муниципальных властных органов. Централизация средств в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации, наличие значительных встречных финансовых потоков между бюджетами всех уровней, низкий уровень собственных доходов субфедеральных бюджетов – все это лишает региональные власти и муниципалитеты возможности решать жизненно важные для населения проблемы, а также проводить эффективную налогово-бюджетную политику на соответствующих территориях. Не решается ключевой вопрос межбюджетных отношений – гармонизации распределения налогового потенциала по уровням бюджетной системы. В результате нерациональности такого распределения абсолютное большинство субъектов РФ и муниципальных образований теряет финансовую самостоятельность и переходит в группу нуждающихся в поддержке федерального или регионального бюджетов.