Проводимая Правительством Российской Федерации налоговая реформа приводит к сокращению налоговой базы регионов, а инвестиционная потребность возрастает. В связи с этим роль и значение заемных средств в восполнении региональных бюджетов возрастают, равно как и более остро встает проблема эффективного управления государственным долгом субъектов Российской Федерации.
Охватывая период времени начиная с 1999 года, необходимо отметить, что долговые обязательства Республики Карелия исполнялись полностью и в срок. Несмотря на отсутствие статуса защищенной статьи у расходов республиканского бюджета на обслуживание и погашение долга, отсутствовала практика сокращения этих расходов при исполнении бюджета. В настоящий момент политика руководства республики в сфере исполнения республиканских долговых обязательств не претерпела существенных изменений и осталась столь же ответственной. Более того, в законы о республиканском бюджете на очередной финансовый год традиционно включается статья, предусматривающая, что расходы по погашению и обслуживанию долговых обязательств Республики Карелия, возникших в результате привлечения кредитов кредитных организаций, выпуска ценных бумаг, облигационных займов и иных заимствований, не подлежат сокращению, если в процессе исполнения республиканского бюджета происходит снижение объема поступлений доходов.
В целом управление государственным долгом Республики Карелия осуществляется исходя из принципов сохранения объема государственного долга на экономически безопасном уровне, минимизации стоимости государственного долга, безусловного обеспечения исполнения обязательств в полном объеме.
Эффективное управление долгом невозможно без организации его полного, оперативного и достоверного учета. В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ постановлением Правительства Республики Карелия от 12 августа 2002 года № 101-П «О порядке регистрации и учета государственного долга Республики Карелия» утверждены порядок регистрации и учета государственного долга Республики Карелия, а также форма Государственной долговой книги Республики Карелия. Обязанность ведения Государственной долговой книги Республики Карелия возложена на Министерство финансов республики. Учет долговых обязательств осуществляется по видам долговых обязательств – ценные бумаги, бюджетные ссуды, кредиты коммерческих банков, гарантии (поручительства) и в разрезе каждого долгового обязательства. Однако следует подчеркнуть, что в долговую книгу вносятся лишь долговые обязательства в определении Бюджетного кодекса РФ. Иными словами, в долговой книге не учитываются задолженности бюджетных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий и предприятий, доля республиканской или муниципальной собственности в которых превышает 20 %. Кроме того, Министерство финансов РК, как уполномоченный орган по учету долговых обязательств республики, обязало государственные унитарные предприятия Республики Карелия регистрировать свои обязательства по займам у третьих лиц в Министерстве финансов Республики Карелия.
Все долговые обязательства Республики Карелия состоят из внутреннего и внешнего долга Республики Карелия.
Их объем на 1 января 2003 г. составил 1149 млн. рублей, в том числе государственный внутренний долг – 892 млн. рублей, внешний долг – 257 млн. рублей. За 2002 г. объем государственного внутреннего долга вырос на 524 млн. руб., или на 84%.
Однако сам по себе рост долговых обязательств республики не является показателем степени долговой нагрузки на бюджет. Важна не абсолютная величина долга, а его относительные значения. Так, отношение суммы государственных долговых обязательств Республики Карелия к объему собственных доходов республиканского бюджета составляет 34% при ограничении, установленном Бюджетным кодексом в размере 100%. Отношение суммы заемных средств к собственным доходам республиканского бюджета за 2002 г. составило 15,6% при установленном размере 20%. Отношение величины государственных гарантий к сумме расходов республиканского бюджета составляет 1% при нормативе, установленном для бюджета, получающего финансовую помощь из вышестоящего бюджета, равном 5%. Удельный вес расходов на обслуживание долга в общем объеме расходов составил менее 1% при существующем ограничении не более 15% расходов бюджета.
Таким образом, республикой полностью соблюдены предельные значения, установленные Бюджетным кодексом РФ для долговых показателей субъекта Российской Федерации.
Наибольший удельный вес в объеме внутреннего государственного долга составляют обязательства республиканского бюджета по бюджетным ссудам, полученным из федерального бюджета (включая централизованные кредиты прошлых лет), – 552 млн. рублей, или 48% всех обязательств. Долговые обязательства в виде гарантий (поручительств) Республики Карелия на начало 2003г. составили 261 млн. рублей, или 23% от общего объема долга. Государственные ценные бумаги Республики Карелия в сумме 212 млн. рублей составили 18% всех долговых обязательств Республики Карелия. Задолженность перед коммерческими банками по кредитам, привлеченным на финансирование дефицита бюджета, равняется 124 млн. рублей, или 11%.
Таким образом, приоритетом долговой политики республики в прошедшем финансовом году явилось привлечение ссуд из федерального бюджета. В связи с тем, что данный вид заимствований осуществляется на условиях беспроцентного займа, либо по льготной ставке (централизованные кредиты), такое предпочтение с точки зрения лучшей практики оправданно. Однако данный вид заимствований использовать для срочного финансирования возникающих кассовых разрывов затруднительно. Достаточно большой удельный вес гарантий в структуре долга не может свидетельствовать о серьезных приоритетах в этом направлении, однако мы вынуждены ежегодно включать в долг сумму реализованного займа МБРР "Передача ведомственного жилого фонда". Следует также отметить, что бюджетные гарантии под какие-либо коммерческие проекты не выдавались. Удельный вес кредитов коммерческих банков, на наш взгляд, оптимален, так как позволяет оперативно закрывать кассовые разрывы, оставаясь в то же время на контролируемом уровне. Значительное наращивание данной категории долга нецелесообразно, так как связано с дополнительными расходами по обслуживанию долга.
Долговые обязательства республики представлены в основном краткосрочными (до 1 года и 1 год) и среднесрочными (от 1 до 3-5 лет) обязательствами. Между тем свидетельством рациональной долговой политики в мировой практике является приоритет долгосрочных заимствований над краткосрочными. Правительство республики работает над этим. Так, уже 18,5% долговых обязательств составляют облигационные займы Республики Карелия, привлекаемые на долгосрочной основе. Впервые республика вышла на рынок ценных бумаг в 2001 г., выпустив в обращение государственные сберегательные облигации объемом 20 млн. рублей со сроком обращения 2 года. По состоянию на 1 мая 2003 г. объем размещенных займов (а всего их выпущено четыре) составляет 350 млн. рублей по номинальной стоимости. Важно, что решением Правления Санкт-Петербургской валютной биржи с 31 июля 2002 г. облигации Республики Карелия включены в Котировальный лист «Б» биржи, а также то, что наблюдается тенденция снижения процентных ставок на рынке ценных бумаг, соответственно и стоимости финансовых ресурсов, которые привлекаются в экономику республики. Так, если в 2002 г. доходность к погашению составила 21,79% годовых, то в 2003 г. ее размер не достиг даже 13% годовых (12,36%). В целом за 2002 г. привлечено заемных средств в сумме 867 млн. рублей.
Привлечения заимствований в основном имели краткосрочный характер. Наибольший удельный вес (44%) составили беспроцентные ссуды из федерального бюджета – 380 млн. рублей. Кредитов коммерческих банков привлечено на сумму 198 млн. рублей, 184 млн. рублей – государственные сберегательные облигаций Республики Карелия, размещенные для финансирования инвестиционных проектов, имеющих важное социально-экономическое значение.
В целях дальнейшего совершенствования системы управления государственным долгом РК, проведения постоянного мониторинга изменения его объемов в зависимости от изменения экономической ситуации и в соответствии с утвержденной Правительством республики Программой реформирования управления региональными финансами Республики Карелия Министерством финансов Республики Карелия утверждены Порядок оценки кредитоспособности республиканского бюджета и соблюдения требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и Порядок дисконтирования для определения приведенной стоимости государственного долга Республики Карелия.
По состоянию на 1 апреля 2003 г. объем государственных долговых обязательств Республики Карелия составляет 1190,8 млн. рублей, в том числе государственный внутренний долг Республики Карелия – 937,3 млн. рублей, государственный внешний долг Республики Карелия – 253,5 млн. рублей. По сравнению с показателями на 1 января 2003 г. объем государственного долга возрос на 41,7 млн. рублей в связи с привлечением кредитов коммерческих банков и предоставлением поручительств по кредитам ОАО "Россельхозбанк", выделенным сельхозпредприятиям республики. Расходы по обслуживанию долга составили 13,4 млн. рублей, или 99% к плановым назначениям.
Говоря об управлении государственным долгом, нельзя не отметить ряд проблем законодательного характера, решение которых федеральными органами власти позволит перейти на новый, более совершенный, этап:
- до настоящего времени не разработан на федеральном уровне
порядок регистрации государственного долга и ведения Государственной долговой
книги Российской Федерации;
- не определены на федеральном уровне процедура залогового обеспечения предоставляемых гарантий субъекта Российской Федерации; порядок определения размера расходов на исполнение гарантии, подлежащих включению в расходы бюджета субъектов; методика анализа финансового состояния получателя гарантии.
- нет ясности в трактовке статьи 117 Бюджетного кодекса в случае, если объем фактически привлеченного кредита меньше объема номинальной суммы гарантии по договору.
На уровне республики основными направлениями реформирования в области управления долгом Республики Карелия, как они сформулированы в «Программе реформирования управления региональными финансами в Республике Карелия на 2002-2003 годы», являются:
- дальнейшее совершенствование единой системы мониторинга и управления государственным долгом республики, включая долговые обязательства органов местного самоуправления;
- адаптация финансовых инструментов государственного долга республики к рыночным условиям в целях повышения экономической и инвестиционной активности в Республике на основе расчетов и мониторинга финансовых рисков отдельных долговых инструментов, групп инструментов и долгового портфеля в целом на основе краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных прогнозов;
- дальнейшее приведение в соответствие величины долга с экономическими возможностями Республики на основе систематизации данных о структуре и объеме долговых обязательств;
- совершенствование практики обязательной экспертизы проектов, в финансировании которых участвуют средства республиканского бюджета с возможным привлечением самостоятельных инвестиционных, финансово-кредитных и аудиторских компаний;
- разработка и совершенствование программного обеспечения в целях повышения эффективности использования системы управления рисками;
- продолжение работы по выпуску и размещению республиканских облигационных займов.
Задачами же непосредственно Министерства финансов Республики Карелия в области осуществления долговой политики, как в 2002 г., так и на ближайшую перспективу, являются:
- минимизация стоимости государственного долга путем привлечения заимствований на конкурсной основе;
- обеспечение эффективного использования привлекаемых средств и контроля за их целевым использованием, обеспечения безусловного и своевременного возврата заемных средств;
- формирование оптимальной структуры долгового портфеля с приоритетом долгосрочных заимствований;
- обеспечение регулярного распространения информации о долговых параметрах Республики Карелия в средствах массовой информации.