бюджетное финансирование сферы
образования в свете политики
удвоения ВВП

В. А. Гуртов

Директор Центра бюджетного мониторинга,
Петрозаводский государственный университет,
профессор, д. ф.-м. н., г. Петрозаводск

В бюджетном послании Федеральному собранию на 2004 год Президент России в качестве одной из главных задач в области экономики на ближайшие 10 лет определил задачу увеличения вдвое валового внутреннего продукта в России [1]. В таблице 1 приведены основные макроэкономические показатели развития экономики Российской Федерации за предыдущие четыре года и прогноз на 2004 год. Из таблицы 1 видно, что величина валового внутреннего продукта, рассчитанная на душу населения, в РФ составляет в 2003 году 88,2 тыс. руб. и двукратное увеличение даст величину ВВП около 176,4 тыс. руб. к 2010 году.

Для проведения сравнительного анализа с другими странами полезно пересчитать ВВП из рублевого в долларовый эквивалент. Процедура пересчета ВВП из рублевого в долларовый эквиваленты неоднозначна [2]. Возможно использовать как рыночный курс рубля к доллару, так и эффективный курс, рассчитанный на основе паритета покупательной способности. Для бедных стран курс национальной валюты, рассчитанный на основе паритета покупательной способности, ниже, чем рыночный курс. Для стран OECD этот показатель близок к единице. Коэффициент этого занижения составляет 3,1 для Российской Федерации по состоянию на 2000 год [3]. Таким образом, для 2004 года величина эквивалента пересчета может составлять от 30 руб./доллар до 10 руб./доллар. В таблице 1 приведены пересчетные данные по душевому объему ВВП, использующие среднегодовой рыночный курс доллар/руб.

Таблица 1

Динамика бюджетной системы Российской Федерации

Показатели	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.
ВВП (млрд. руб.)	7 302,2 (отчет Пр-ва РФ)	9 040,8 (отчет Пр-ва РФ)	10 863 (отчет Пр-ва РФ)	11 590 (оценка, рост 6,7%)	12 520 (прогноз, рост 8%)
Население (млн. человек)	145,56	144,82	143,95	142,78	141,96
Средний курс доллар/рубль	28,13	29,21	31,35	30,61	30,0
ВВП доллар/человек	1 783	2 137	2 407	2 652	2 940
Расходы ФБ (млрд. руб.)	1 051,4 (отчет Пр-ва РФ)	1 355,7 (ФЗ «Об исп. ФБ за 2001 г.»)	1 974,4 (ФЗ «Об исп. ФБ за 2002 г.»)	2 345,6414 (ФЗ «О ФБ на 2003 г.»)	2 659,447 (ФЗ «О ФБ на 2004 г.»)
Расходы ФБ на образование (млрд. руб.). Статья 1400	38,127	54,498	81,718	97, 672	117,791

В 28 развитых странах, входящих в организацию экономической кооперации и развития OECD, величина ВВП находится в диапазоне от 5 тысяч до 38 тысяч долларов США, причем в странах EC минимальное значение составляет 25 тысяч долларов на жителя в Италии и Финляндии [4]. Таким образом, даже при удвоении ВВП возможности бюджетной системы Российской Федерации по увеличению финансирования социальной сферы сильно ограничены.

Анализ структуры расходной части бюджетной системы Российской Федерации показывает, что бюджетные расходы в области образования в удельном плане являются достаточно высокими и составляют 4,43% от всех расходов федерального бюджета. Эта цифра близка к аналогичным в странах ЕС. К сожалению, в абсолютном выражении расходы на образование высокими назвать нельзя. Если пересчитать расходы всех уровней бюджетов в России (федерального, регионального и местного) в расчете на одного бюджетного студента, то в 2002 году в области высшего профессионального образования (ВПО) эти расходы составляли по рыночному курсу 645 дол./студ.
(47 837 651 тыс. рублей – расходы бюджетов всех уровней, 2 920 100 – бюджетных студентов). В области среднего профессионального образования (СПО) расходы составляли 472 доллара на студента (20 000 877 тыс. рублей – расходы бюджетов всех уровней, 1 623 675 – бюджетных студентов) и области начального профессионального образования (НПО) – 686 долларов на студента (27 294 080 тыс. рублей – расходы бюджетов всех уровней, 1 675 900 – бюджетных студентов). В 2003 году ситуация фактически не изменилась.

Полезно провести аналогичный анализ для субъектов Федерации. По многим социально-экономическим показателям Республика Карелия находится вблизи среднероссийских удельных значений [5]. Поэтому ниже будут приведены аналогичные данные по Республике Карелия. В сфере профессиональной подготовки кадров всех трех уровней образования в Республике Карелия в 2003 году было занято свыше 46 тысяч учащихся и студентов. В 2003 году финансовые затраты бюджетов всех уровней на сферу образования составляют по Республике Карелия 3 093,37 млн. рублей, что в консолидированном бюджете Республики Карелия на 2003 год составляет более 28% от всех расходов бюджета.

В таблицах 2 и 3 приведена структура расходов бюджетной системы Российской Федерации и Республики Карелия по разделу «Образование» из бюджетов разных уровней в разрезе уровней образования: высшее профессиональное, среднее профессиональное, начальное профессиональное, общее, дошкольное, переподготовка и повышение квалификации за 2004 год [6, 7].

Таблица 2

Структура бюджетных расходов по статье “Образование”
по Российской Федерации за 2004 г., тыс. рублей (прогноз)

Уровни	Средства федерального бюджета	Консолидированный бюджет			Все уровни бюджетов
		всего	средства бюджетов субъекта Федерации	средства бюджетов городов и районов
Высшее профессиональное	68 299 016	5 314 158	4 678 057	636 100	73 613 173
Среднее профессиональное	15 285 092	12 997 348	11 563 417	1 433 932	28 282 440
Начальное профессиональное	24 810 238	10 596 790	9 186 500	1 410 291	35 407 028
Общее	2 013 440	294 828 548	60 339 488	234 489 061	296 841 989
Дошкольное	802 607	65 371 436	10 854 171	54 517 265	66 174 044
Переподготовка и повышение квалификации	1 502 257	2 518 998	2 265 504	253 494	4 021 255
Прочие расходы (с инвестициями)	5 079 217	42 236 603	14 784 518	27 452 085	47 315 821
Все уровни образования	117 791 900	434 715 103	114 069 368	320 645 734	552 507 003

Таблица 3

Структура бюджетных расходов по статье “Образование”
по Республике Карелия за 2004 г., тыс. рублей (прогноз)

Уровни	Средства федерального бюджета	Консолидированный бюджет			Все уровни бюджетов
		всего	средства бюджетов субъекта Федерации	средства бюджетов городов и районов
Высшее профессиональное	348.90	1.47	0.56	0.91	350.37
Среднее профессиональное	108.49	80.02	80.02	0.00	188.51
Начальное профессиональное	246.69	82.00	74.25	7.75	328.69
Общее	0.08	2 077.59	153.07	1 924.52	2 077.67
Дошкольное	21.24	452.47	0.00	452.47	473.71
Переподготовка и повышение квалификации	2.58	29.81	27.14	2.67	32.39
Прочие расходы (с инвестициями)	3.16	234.10	39.60	194.50	237.26
Все уровни образования	736.48	2 959.58	374.65	2 584.94	3 696.06

Представляется полезным привести для удобства анализа бюджетные расходы к затратам на одного учащегося. Ниже приведены (табл. 4, 5) эти данные, рассчитанные для различных уровней профессионального образования за 2003 год по Республике Карелия и Российской Федерации в целом (за 2004 год еще нет данных по контингенту учащихся).

Таблица 4

Бюджетные средства по разделу «Образование» за 2003 год
по всем уровням образования в расчете на одного бюджетного студента
по Республике Карелия, рублей (исполнение)

Уровни	Контингент человек	Средства федерального бюджета	Консолидированный бюджет			Все уровни бюджетов
			всего	средства бюджетов субъекта Федерации	средства бюджетов городов и районов
Высшее профессиональное	10 220	28 380	1 086	1 012	74	29 466
Среднее профессиональное	9 298	9 951	8 116	8 116	0	18 065
Начальное профессиональное	9 077	23 539	751	11	739	24 290

Таблица 5

Бюджетные средства по разделу «Образование» за 2003 год
по всем уровням образования в расчете на одного бюджетного студента
по РФ, рублей (исполнение)

Уровни	Контингент, человек	Средства федерального бюджета	Консолидированный бюджет			Все уровни бюджетов
			всего	средства бюджетов субъекта Федерации	средства бюджетов городов и районов
Высшее профессиональное	2 973 900	19 092	1 485	1 308	178	20 577
Среднее профессиональное	1 621 462	8 039	6 836	6 081	754	14 874
Начальное профессиональное	1 649 400	13 028	5 564	4 824	741	18 593

Расходы на одного бюджетного студента вуза, ссуза или учащегося учреждения начального профессионального образования дифференцированы незначительно и составляют 29,5; 18,0 и 24,3 тыс. руб. (в пересчете по рыночному курсу 1000; 600; 810 долларов) по Республике Карелия в 2003 году. Что же касается вклада федерального и республиканского бюджетов в эту сумму, то по высшему и начальному профессиональному образованию они почти полностью приходятся на федеральный бюджет, а по среднему профессиональному образованию – поровну на федеральный и республиканский бюджеты. Для Российской Федерации средние расходы на одного бюджетного студента несколько ниже и составляют 20,6; 14,9 и 18,6 тысячи рублей (в пересчете по рыночному курсу 690; 500; 620 долларов) соответственно для высшего, среднего и начального профессионального образования. Более высокий показатель в Республике Карелия по сравнению с средним значением по Российской Федерации обусловлен северными надбавками к заработной плате преподавателей и ее высоким удельным весом в общем объеме финансирования.

В то же время в среднем по развитым экономическим странам расходы на образование в 2000 году составляли 11 тыс. долларов на студента в области ВПО, в области НПО – около 5,5 тыс. долларов. Видно, что различие в финансировании одного студента примерно двадцатикратное в области ВПО и примерно десятикратное в области НПО. На рисунке 1 показаны в качестве примера сравнительные расходы на высшее профессиональное образование в странах OECD в зависимости от величины валового внутреннего продукта [4].

ВВП на одного жителя, доллары США

Рис. 1. Расходы системы образования стран OECD на одного студента
в области высшего образования в 2000 году в зависимости от ВВП
на одного жителя

В этом смысле можно сказать, что бюджетная система РФ является не достаточно эффективной, поскольку низкий удельный уровень финансового обеспечения в системе образования не может обеспечить устойчивого высокого качества подготовки специалистов, причем такого качества, которое бы было на уровне мировых стандартах. Отсюда вытекает важный вывод, заключающийся в том, что, может быть, необходимо изменять парадигму, связанную с финансированием российской системы образования, и переходить от “валового” финансирования образовательных учреждений к финансированию конечного результата.

Важным моментом для системы образования в 2003 году являлось принятие Федерального закона №95-ФЗ от 4 июля 2003 года, который касался изменений в распределении бюджетных полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации [8]. Статья 26.3 этого закона закрепила положение, касающееся того, что « … к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, которые осуществляются субъектами Федерации самостоятельно, за счет средств бюджета субъекта Федерации, относятся функции предоставления начального и среднего профессионального образования» (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ).

Этот документ является для системы образования исключительно важным, поскольку в структуре федерального бюджета в 2004 году расходы на систему НПО составляют около 25 млрд. рублей, на систему СПО – около 15 млрд. рублей из 118 млрд. рублей, запланированных федеральным бюджетом по статье «Образование». В том случае, если в 2004 году все это финансирование будет передаваться из федерального бюджета в региональный, то эта сумма составляет около 40 млрд. рублей. Даже если только половина системы НПО и СПО перейдет с федерального бюджета на региональный, то сумма расходов для региональных бюджетов все равно значительная. С учетом того, что федеральный бюджет 2004 года уже принят, передача финансирования на региональный уровень может осуществляется за счет изменений величины фонда финансовой поддержки регионам ФФПР. Сама процедура такой передачи является достаточно сложной, и субъекты РФ неоднозначно относятся к этому процессу.

Рассмотрим на примере начального и среднего профессионального образования, какова величина расходы в этом случае и какова их структура в разрезе субъектов Федерации [9].

Исторически сложилось так, что система НПО в российских регионах финансировалось ранее в основном из федерального бюджета. Было только 17 субъектов Федерации из 89, включая Москву и Санкт-Петербург, в котором были достаточно ощутимые расходы регионального бюджета на НПО. На рисунке 2 показано распределение по субъектам Российской Федерации расходов бюджетов всех уровней в расчете на одного учащегося.

Рис. 2. Суммарные среднедушевые расходы за счет средств федерального
и консолидированного бюджета СФ по статье «1403 – начальное
профессиональное образование» раздела «Образование» на территории
субъекта Федерации, тыс. рублей (в расчете на одного учащегося)

С учетом расходов федерального бюджета по территориям средние расходы на одного бюджетного студента НПО в 2002 году составили 16,2 тыс. рублей, причем дисперсия этих расходов тоже была значительная. В Ханты-Мансийском автономном округе эти расходы составляли порядка 160 тыс. рублей на студента, в то время как в Нижегородской области – около 6 тыс. рублей.

Для среднедушевых расходов за счет средств федерального и консолидированного бюджета субъектов Федерации на одного бюджетного студента СПО в среднем по России приходилось 12,0 тысячи рублей, в то время как в Чукотском автономном округе эта величина составила 78 тысяч рублей на студента, а в Республике Хакасия – 4,1 тысячи рублей на студента. На рисунке 3 представлены суммарные среднедушевые расходы за счет средств федерального и консолидированного бюджета СФ по статье "1404 – среднее профессиональное образование" раздела "Образование" на территории субъекта Федерации.

Рис. 3. Суммарные среднедушевые расходы за счет средств
федерального и консолидированного бюджета СФ по статье "1404 –
среднее профессиональное образование" раздела "Образование" на территории
субъекта федерации, тыс. рублей (в расчете на одного учащегося)

При такой широкой дисперсии среднедушевых расходов в расчете на одного учащегося НПО необходимо продумать при передаче финансирования с федерального на региональный уровень о единых социальных стандартах и финансовых нормативах, по которым такое финансирование бы передавалось. Кроме этого, необходимо также решить вопрос о механизме передачи этих средств из федерального в региональный бюджет не через фонд финансовой помощи регионам, а через систему межбюджетных отношений.

Список литературы

1. Послание Президента В. В. Путина Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2004 году», http://openbudget.karelia.ru/pres_fed.txt

2. Парламентские слушания "Удвоение ВВП: задачи, условия, результаты". Москва, «Президент–Отель», 20 ноября 2003 г.

3. Нерыночный сектор. Структурные реформы и экономический рост /
Е. Г. Ясин // Труды 5-й Международной научной конференции «Конкурентоспособность и модернизация экономики, М., 2004. С. 85.

4. Education of a Glane. OECD indiators / 2003. Paris, France. 383 c.

5. Регионы России: Социально-экономические показатели: Стат. сб.: В 2 т. Т.2. Госкомстат России. М., 2003. 895 с.

6. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2004 год» от 23 декабря 2003 года, № 186 – ФЗ.

7. Закон Республики Карелия «О бюджете Республики Карелия на 2004 год» от 18 декабря 2003 года, № 728 – ЗРК.

8. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов государственной власти субъектов РФ"» № 95-ФЗ от 4 июля 2003 года.

9. Web-портал «Открытый бюджет. Регионы России», http://openbudget.karelia.ru