Значение государственных
минимальных социальных стандартов
для сбалансированности
консолидированного бюджета
субъекта Российской Федерации

 

О. А. Гришанова

Доцент кафедры финансов и банковского дела
Ивановского государственного университета, г. Иваново

В последние несколько лет в стране решаются очень важные проблемы бюджетной системы – реформируются межбюджетные отношения, т. е. разграничиваются бюджетные полномочия по уровням бюджетной системы, как по доходам, так и по расходам. При этом проблема оптимизации бюджетных расходов, повышения эффективности использования средств бюджетов разного уровня остается одной из самых острых.

Преобладает мнение, что межбюджетные отношения предопределяются, прежде всего, первичным распределением доходов и полномочий, что от первичного поступления налогов зависят величина встречных потоков и эффективность работы бюджетной системы. Поэтому в первую очередь решается вопрос о разграничении доходов по уровням бюджетной системы, пытаются отойти от регулирующих доходов, превратив их в закрепленные. Проект изменений Бюджетного кодекса «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» по ст. 47-63 определяет конкретные ставки и нормативы налоговых доходов в разные уровни бюджетной системы[1].

Но как бы не распределяли и не называли доходы бюджетов, приоритетными в сбалансированности бюджетов будут расходы, в большей степени социальные. И важным является количественная и качественная определенность объема принятых на себя государством социальных обязательств, которая требует точной оценки.

В настоящее время существующий порядок планирования социальных расходов региональных бюджетов, как правило, исходит из фактически сложившегося их уровня в регионе, корректируемого на индекс инфляции. В последние годы отраслевые министерства рассчитывают средний норматив текущих бюджетных расходов на предоставление ряда социальных услуг, а Минфин России рекомендует использовать его при формировании бюджетов регионов.

В то же время имеющиеся многочисленные законодательные акты устанавливают порядок формирования расходной части региональных и местных бюджетов на основе минимальных государственных социальных стандартов (МГСС). Это указание имеется в Бюджетном кодексе РФ, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» (п. 4 ст. 37). Поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти различных уровней предусматривался и Концепцией реформирования межбюджетных отношений на 1999-2001 гг.

В существующей редакции Бюджетного кодекса РФ (ст. 65) определяется, что «формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможностей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг»[2].

При этом в ссылке к этой статье приводится изменение данной формулировки: «Федеральным законом от 5 августа 200 г. № 116-ФЗ часть первая статьи 65 излагается в новой редакции, которая вводится в действие со дня введения в действие Федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах: «Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на основе минимальных государственных социальных стандартов, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности»[3].

Не только при определении суммы расходов бюджетов необходимо руководствоваться нормативами минимальной бюджетной обеспеченности и нормативами финансовых затрат на предоставление государственных услуг.

Бюджетный кодекс РФ (ст. 135) определяет приоритетность финансирования расходов бюджетов всех уровней, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов, при безусловном исполнении долговых обязательств.

Пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены иные расходы, не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов.

Поскольку до сих пор не утверждены нормы и финансовые нормативы МГСС, в государстве нашли другой выход в этой ситуации. Статья 65 в проекте «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» полностью изменена по содержанию. Из нее исчезло все, что касалось МГСС. В новой редакции статьи предусматривается, что « формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов».

Кроме того, в проекте представлено совершенно новое содержание главы 16 Бюджетного кодекс РФ, в котором статья 135 называется «Формы предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации» вместо ныне существующей «Предоставление финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности». Однако, изменив редакцию некоторых статей и глав, проблему финансирования социальных расходов субъектов Федерации этим не решили. Она осталась и требует незамедлительного решения, если государство не отказывается от социальных гарантий гражданам, предусмотренных Конституцией РФ. При этом государству следует четко сформулировать свои обязательства перед населением, прежде всего вытекающие из статей Конституции РФ. Речь должна идти о гарантиях для малообеспеченных и нетрудоспособных членов общества в форме минимальных государственных стандартов потребления благ и услуг.

Прежде чем решать вопрос, каким образом определять размер средств, необходимых для финансирования МГСС, необходимо определиться в сути некоторых используемых понятий: «минимальные государственные социальные стандарты», «нормативы финансовых затрат», «нормативы минимальной бюджетной обеспеченности».

Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 6) определяет только два понятия из трех:

        минимальные государственные социальные стандарты – государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации;

        минимальная бюджетная обеспеченность минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.

Таким образом, в первом случае – это перечень услуг, которые государство должно оказывать на безвозмездной и безвозвратной основах, а во втором – это минимальная стоимость данных услуг, ниже которой опускаться нельзя.

В то же время в статье 135 указывается, кем устанавливаются все три показателя и чем определяются их размеры: «Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством Российской Федерации»[4].

Из этих определений следует, что это – устанавливаемые количественные показатели минимальной потребности граждан, но ограниченные возможностями размеров бюджетных средств. В таком случае трудно удостовериться, что это действительно показатели минимальной потребности граждан.

В проекте Федерального закона «О минимальных государственных социальных стандартах», внесенном для обсуждения в Государственную думу РФ группой депутатов 24.05.02., даются определения основных понятий. Минимальные государственные социальные стандарты понимаются как единые требования к объему и качеству предоставления определенного вида бесплатных услуг. Минимальные социальные нормы – это единые или групповые удельные показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими социальными услугами по их видам. Финансовые нормы – это денежное выражение минимальных социальных норм.

Финансово-кредитный энциклопедический словарь (под редакцией
А. Г. Грязновой) определяет МГСС как «установленные законодательством РФ минимально необходимые гарантии социальной защиты, обеспечивающие удовлетворение важнейших потребностей человека»[5].

Развернутое определение МГСС дают авторы в книге «Финансово-экономические проблемы муниципальных образований: «Государственные минимальные социальные стандарты – это устанавливаемые и регламентируемые государством качественные и количественные характеристики важнейших социальных потребностей человека на минимально необходимом уровне, доступность которых гарантируется государством их бесплатностью или доступностью платы за счет средств бюджетов, внебюджетных фондов, страховых фондов и иных средств»[6].

Раскрывают авторы и понятие норматива финансовых затрат: «минимально необходимые нормы расходов (финансовые нормативы) – денежное выражение социальных норм»[7]. А «минимальные социальные нормы» – это единые или групповые удельные показатели необходимой обеспеченности важнейшими социальными услугами и благами в натуральном выражении по их видам на соответствующую единицу или соответствующее количество единиц».

Из вышеприведенных определений видно, что до сих пор нет единообразия в определении понятий, имеющих существенное значение при составлении проектов бюджетов (для расчета минимально необходимых расходов бюджетов, определения объемов финансирования отраслей социальной сферы и т. д.) и исполнения бюджетов, а также для упорядочивания и совершенствования межбюджетных отношений.

По нашему мнению, если понятие «стандарт» толковый словарь русского языка определяет как «образец, которому должно соответствовать, удовлетворять что-нибудь по своим признакам, свойствам, качествам, а также документ, содержащий в себе соответствующие сведения»[8], то МГСС – это документ. В нем должны содержаться:

        перечень услуг по отраслям, которые государство должно оказывать гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

        минимальные социальные нормы – показатели необходимой обеспеченности в натуральном выражении на соответствующую единицу вида услуг;

        финансовые нормы – денежное выражение социальных норм;

        минимальная бюджетная обеспеченность – минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.

Исходя из всего вышесказанного, необходимо ответить на вопрос, что является наиболее сложным и трудоемким для формирования МГСС: определение состава МГСС, минимальная бюджетная обеспеченность или нормативы финансовых затрат? Проблема заключается в последнем показателе.

Некоторыми экономистами утверждается, что отсутствие МГСС связано не с невозможностью рассчитать эти показатели, а со слабостью экономических возможностей государства и регионов по реализации закона о МГСС.

Кроме того, в литературе встречаются высказывания, что отсутствие законодательно утвержденных ГМСС, норм и нормативов не случайно[9]. Причинами невозможности реализации модели «социальные стандарты – материальные нормы и нормативы – нормы финансирования» в настоящее время являются многообразие и большая подвижность цен, значительные и постоянно меняющиеся межрегиональные различия в условиях и издержках удовлетворения важнейших социальных потребностей населения.

По мнению авторов, применение в новых условиях норм и нормативов может осуществляться при распределении на локальном уровне средств бюджетов между отдельными бюджетополучателями. Поэтому, как считают ведущие экономисты России, «когда ставится задача разработки на федеральном уровне подобных норм как одной из основ межбюджетного регулирования территориальных бюджетов, реализация ее представляется достаточно проблематичной, если не сказать практически нереализуемой»[10].

И это действительно так, если задаваться целью – рассчитать систему норм и нормативов индивидуально для каждого региона и муниципального образования. Следовательно, нужно искать выход из создавшейся ситуации через другие имеющиеся нормы и нормативы.

Отсутствие единой методологии бюджетного планирования расходов в субъектах РФ сводит на нет все мероприятия по совершенствованию бюджетного регулирования, так как последнее касается в основном только бюджетных доходов, размеров и форм предоставления финансовой помощи. Единый подход к планированию расходов, большая часть которых относится к социальным, на основе формализованной методики с использованием МГСС позволил бы лучше сбалансировать бюджеты регионов, изменить направления и размеры финансовых потоков.

Проблема, которую необходимо решить в первую очередь, – состав перечня услуг МГСС. И решать ее можно не на пустом месте.

В отдельных субъектах Федерации эту проблему пытаются решить собственными силами, но перечень услуг не везде одинаков. Анализ состояния разработки и утверждения региональных МГСС в некоторых субъектах Федерации показал, что в настоящее время перечень в основном состоит из пяти наименований: жилищно-коммунальное хозяйство; народное образование; культура и искусство; здравоохранение; социальная защита населения. Однако это не означает, что при разработке и утверждении МГСС надо исходить только из этого перечня. В частности, в Ивановской и Костромской областях этот перечень услуг расширен до восьми пунктов. В последние годы многие регионы в той или иной мере были вынуждены принимать нормативы минимальной социальной (бюджетной) обеспеченности или нормативы финансирования бюджетных услуг. Но такие законодательные акты по минимальным социальным стандартам (или нормативам минимальной бюджетной обеспеченности) принимаются отнюдь не во всех регионах. Чаще всего рассчитываются они на основе фактически произведенных расходов и не являются нормативами по существу, а являются средними расходами, сложившимися на территории. В то же время для стран, где финансирование по нормативу является нормой бюджетирования, норматив становится инструментом повышения эффективности.

Минимальные (средние) нормативы финансовых затрат в Ивановской области были установлены Законом «Об областном бюджете на 2001 г.» в «Методике распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований» по следующим видам бюджетных расходов: органы местного самоуправления; топливно-энергетический комплекс; автомобильный транспорт; жилищно-коммунальное хозяйство; образование; культура и искусство; здравоохранение, физическая культура и спорт; социальная политика, в т. ч. молодежная.

Распределение муниципальных образований по группам (четыре группы) в зависимости от численности проживающего населения произведено только по расходам на содержание органов местного самоуправления.

И при формировании финансовых нормативов по статье «Культура и искусство» муниципальные образования разбиты по группам в зависимости от размера библиотечного фонда для финансирования библиотек.

Никаких поправочных коэффициентов к установленным нормативам не применяется. Однако размер норматива установлен дифференцированно в зависимости от местности – городская или сельская. По разделу ЖКХ муниципальные образования разбиты на 2 группы, критерием является дифференцированный стандарт предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг по отношению к среднеобластной.

Образование, здравоохранение, физическая культура, социальная политика исчисляются по нормативам на 1 человека (жителя), потребляющего данные услуги.

В Костромской области в 1998 г. принят Закон «О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Костромской области» №33 от 9.12.98 г. (с последующими изменениями). Система нормативов минимальной бюджетной обеспеченности состоит из: минимальных нормативов Костромской области для формирования областного бюджета и минимальных нормативов Костромской области для формирования бюджетов муниципальных образований по следующим наименованиям отраслей: транспорт, связь и информатика; жилищно-коммунальное хозяйство; образование; культура, искусство и кинематография; здравоохранение и физическая культура; социальная политика, в
т. ч. молодежная; расходы на содержание органов управления.

При этом муниципальные образования области разбиты на группы по определенным показателям в зависимости от отрасли:

1)    численность всего населения – на пять групп по образованию, культуре и искусству, кинематографии и социальной политике и в возрасте от 14 до 30 лет на пять групп по молодежной политике;

2)    структура расходов на социально-культурные мероприятия – три группы по физической культуре и спорту;

3)    без группировки – по единому нормативу – по здравоохранению, социальной защите и летнему отдыху детей;

4)    разница между расчетным и действующим тарифом на шесть групп по автомобильному и электрическому транспорту;

5)    численность населения в городах и районах – соответственно три и четыре группы для расходов на содержание органов управления.

Отдельные нормативы корректируются на поправочные коэффициенты для некоторых муниципальных образований в связи с их особенностями. Например, по расходам по статье «Общеобразовательные школы» повышающие коэффициенты установлены для низкокомплектных школ в определенных районах, по статье «Здравоохранение» установленный норматив в руб. на
1 жителя изменяется на повышающий поправочный коэффициент для 6 муниципальных образований из 29.

Проведенный анализ по двум областям позволяет сделать вывод, что большая часть работы по составу МГСС уже сделана субъектами Федерации, осталось ее обобщить и выбрать по принципу унификации

Можно по-другому подойти к решению проблемы расчета финансовых нормативов, составляющих основу МГСС, – через уже существующие законы о социальных нормах. К ним относятся установленные социальные нормы, утвержденные законодательно, – это потребительская корзина и прожиточный минимум, установленные Федеральными законами «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» от 24.10.97 г. №134-ФЗ и «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» от 20.11.99 г. №201-ФЗ.

Эти показатели являются социальными нормами потребления и финансовыми нормативами для формирования федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом Федеральным законом от 24.10.97 г. №134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» определено, что состав потребительской корзины для Российской Федерации в целом и ее регионов разрабатывается по единой методике, которая утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 17.02.1999 г. №192. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 24.10.97г. №134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» субъекты РФ вправе рассчитывать и утверждать при наличии заключения экспертизы Министерства труда Российской Федерации состав потребительской корзины с учетом природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления.

В Ивановской области закон о прожиточном минимуме был первоначально принят 16 июня 1999 года за №22-ОЗ, т. е. раньше федерального закона. В нем определялся состав потребительской корзины с широкой детализацией показателей, в частности, раздел «Продукты питания» содержал 41 пункт наименований. Впоследствии он был приведен в соответствие с Федеральным законом «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» от 20.11.99 г. №201-ФЗ, законом от 10.12.2001 г. №80-ОЗ, где перечень показателей был существенно сокращен.

Во Владимирской и Костромской областях законы о потребительской корзине приняты были соответственно за №30-ОЗ от 07.05.2001 г. и №24-ЗКО от 16.10.2001 г., которые полностью соответствуют Федеральному закону.

Сравнительный анализ количественных показателей потребительской корзины по трем областям позволил сделать вывод, что уровень потребления практический одинаковый, стохастическая теснота связи между всеми показателями составляет 0,999…

О попытках применения показателя прожиточного минимума в качестве основы для планирования социальных расходов уже сообщалось в периодической печати, в частности, в журнале «Финансы»[11]. Но авторы столкнулись с проблемой неполного соответствия перечня расходов для расчета прожиточного минимума и бюджетных расходов, планируемых для бюджетных организаций по бюджетной классификации. Чтобы избежать подобной проблемы, считаем необходимым прожиточный минимум взять за базу для расчета поправочных коэффициентов при расчете финансовых нормативов МГСС. Для сглаживания возможных ценовых колебаний по регионам следует расширить перечень показателей потребительской корзины, как это было разработано ранее в Ивановской области. Возможность применения такого подхода при расчете МГСС подтверждают и статистические данные стоимости минимального набора продуктов питания в федеральных округах[12]. Если Центральный округ взять за базу, то разброс коэффициентов отклонений в стоимости резко отличается по Южному округу – 0,89 и Дальневосточному – 1,2. В остальных округах различия составляют 0,01 – 0,1. Соотношения максимальной и минимальной стоимости набора внутри федеральных округов также находятся примерно на одном уровне – в пределах 1,32 – 1,25, кроме Центрального и Дальневосточного округов, где коэффициенты составляют соответственно 1,54 и 2,7.

МГСС могут быть разработаны для региона (группы регионов в разрезе федеральных округов), принятого за базовый, финансовые нормы и нормативы будут рассчитываться исходя из цен данного региона. Далее показатели базового региона должны корректироваться на коэффициент соотношения регионального прожиточного минимума к аналогичному показателю базового региона. Статистические данные изменения индекса потребительских цен по округам Российской Федерации и внутри округов[13] показывают, что разброс показателей не слишком различается.

Единый подход к планированию социальных расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации на основе МГСС, скорректированных по прожиточномому минимуму, позволит реально рассчитать потребность в средствах бюджетов всех уровней и проводить единую социальную политику, направленную на повышение жизненного уровня населения. Это позволит также рассчитать реальную потребность в доходах бюджетов в виде финансовой помощи для тех регионов, где собственных доходов недостаточно в силу объективных факторов, и исключить финансирование социальных расходов по остаточному принципу.

Высказывания отдельных экономистов[14], представляющих Правительство Российской Федерации, о том, что «планирование бюджетных расходов по единым государственным стандартам (социальным нормативам) без привязки к реальным доходам, которыми располагает каждый регион, неприемлемо для федерального центра, поскольку неизбежно приводит к превышению расходных потребностей регионов над доходными возможностями федерального бюджета», не могут быть оправданием. В федеральном бюджете есть свободные средства, которые сосредоточены в Стабилизационном фонде. Более того, если расходы привязывать только к реальным доходам регионов, то бюджетная асимметрия еще больше усугубится.



[1] www.minfin.ru.

[2] Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: Проспект, 2003. С. 29.

[3] Там же.

[4] Там же.

[5] Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Под ред. А. Г. Грязновой. С. 230.

[6] Финансово-экономические проблемы муниципальных образований / Под ред. д. э. н., проф. Н. Г. Сычева и д. э. н., проф. К. И. Таксира. М.: Финансы и статистика, 2002. С. 130.

[7] Там же. С. 131.

[8]Ожегов С. И., Шведова. Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. М., 1997. С. 762.

[9] Бирюков А. Г. К оценке бюджетной обеспеченности регионов // Финансы. 2001. №4. С. 10.

[10] Финансово-экономические проблемы муниципальных образований. С. 131.

[11] А. М. Балтина. Социальные расходы как объект бюджетного регулирования // Финансы. 2003. №9. С. 60.

[12] Вестник экономики. 2003. № 12. С. 6.

[13] Там же. С. 20.

[14] В. Б. Христенко. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002. С. 594.