ФИНАНСОВАЯ ПОМОЩЬ БЮДЖЕТАМ
ДРУГИХ УРОВНЕ
Й КАК ИНСТРУМЕНТ
МЕЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

 


А. Н. Гехт

Министерство финансов Республики Карелия,
г. Петрозаводск

 

Целью межбюджетного регулирования является обеспечение бюджетов всех уровней необходимыми средствами для исполнения возложенных на них полномочий. Основными инструментами для этого в субъектах Российской Федерации служат:

1)    установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет (бюджет субъекта Российской Федерации или муниципального района);

2)    средства, предоставляемые местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки;

3)    перечисления из местных бюджетов в вышестоящие бюджеты («отрицательные трансферты» из бюджетов наиболее высокообеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований);

4)    средства, предоставляемые местным бюджетам на исполнение делегированных полномочий через фонд компенсаций.

Первые два инструмента позволяют органам власти субъекта Российской Федерации обеспечить местные бюджеты собственными (т. е. нецелевыми) доходами. Перед ними стоит задача выбора, в какой пропорции разделить основные средства межбюджетного регулирования между этими двумя каналами передачи средств в местные бюджеты.

В 2000-2003 гг. в субъектах Российской Федерации действовало несколько принципиальных схем отчислений от регулирующих налогов:

1.    Нормативы отчисления в местные бюджеты закрепляются на одинаковом для всех муниципальных образований уровне. Этот принцип снижает риски возникновения трений между органами власти разных уровней по поводу методики определения нормативов, которые возникают при их дифференциации. В 2001-2003 гг. одинаковые для всех местных бюджетов нормативы отчисления по регулирующим доходам были установлены лишь чуть более, чем в четверти всех субъектов Российской Федерации.

2.    Нормативы отчисления закрепляются на одинаковом уровне для двух-трех групп муниципальных образований. Считается, что налоговая база большинства муниципальных образований ограничена. Чтобы сократить объем взаимных перечислений денежных средств между региональным и местными бюджетами, муниципальным образованиям с низкой бюджетной обеспеченностью устанавливают повышенные нормативы отчисления по регулирующим доходам. Соответственно нормативы отчисления для финансово обеспеченных городов и районов оказываются заниженными относительно общей массы муниципальных образований. В 2001-2003 гг. группа таких субъектов Российской Федерации сократилась в пользу увеличения доли регионов с большой дифференциацией нормативов.

3.    Наиболее распространенная схема межбюджетных отношений (характерная более чем для половины субъектов Российской Федерации) подразумевает большое количество вариантов сочетаний нормативов отчисления по разным регулирующим доходам с относительно низкой зависимостью муниципальных образований от финансовой помощи из регионального бюджета.

Закрепление нормативов отчислений на длительный срок дает возможность местным органам власти самостоятельно прогнозировать собственные доходы на длительный период и как следствие осуществлять долгосрочные программы развития и повышение стимулов у муниципальных образований к увеличению собираемости налогов и развитию имеющейся на их территории налоговой базы.

Однако данный инструмент может обладать существенным ограничением:
с одной стороны, неравномерность размещения налоговой базы по территории субъекта Российской Федерации может привести к существенным различиям бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований в результате закрепления единых нормативов. С другой стороны, ежегодное распределение средств в местные бюджеты через фонды финансовой поддержки позволяет обеспечить более равномерное распределение средств между местными бюджетами, однако при этом снижает заинтересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов и развитии собственной налоговой базы.

Таким образом, выбор пропорции между объемом средств, передаваемых в местные бюджеты в форме отчислений от налогов и объемами средств, перераспределяемых через фонды финансовой поддержки, определяется компромиссом между эффективностью и равномерностью распределения финансовых ресурсов.

Третий инструмент межбюджетного регулирования – «отрицательные трансферты», возможность использования которых органами власти субъекта Российской Федерации предусмотрена новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, позволяет увеличить соотношение, в котором будут использоваться единые нормативы отчислений и средства, предоставляемые через фонды финансовой поддержки в сторону использования первых. Установление более высоких нормативов отчислений в местные бюджеты, приводящее к значительно превышающей среднее значение бюджетной обеспеченности отдельных муниципалитетов, может быть компенсировано перераспределением части возникающих у них излишков средств в менее обеспеченные местные бюджеты с помощью механизма «отрицательных трансфертов». При этом стимулирующая роль более высоких нормативов полностью сохраняется у всех муниципалитетов, которые не перечисляют «отрицательные трансферты», и частично сохраняется у муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания «отрицательного трансферта», поскольку изъятой окажется лишь некоторая доля возникающих излишков средств.

Средства на исполнение делегированных полномочий (четвертый инструмент) должны передаваться местным бюджетам в виде субвенций и распределяться независимо от остальных видов финансовой помощи, исходя из численности потребителей соответствующих бюджетных услуг.

Остановимся более подробно на рассмотрении второго инструмента межбюджетного регулирования – средства, предоставляемые местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки.

В субъектах Российской Федерации накоплен значительный опыт формирования в составе региональных бюджетов и распределения между муниципальными образованиями фондов оказания помощи местным бюджетам. Как правило, данные методики закрепляются теми или иными нормативными правовыми актами, часто – региональными законами. Многие положения этих документов основываются на Временных методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений (далее – Рекомендации), одобренных Министерством финансов Российской Федерации.

В последнее время все большую роль в доходах местных бюджетов начинает играть безвозмездная помощь от бюджетов других уровней. Так, в Республике Карелия ситуация выглядит следующим образом (табл. 1).

Таблица 1

Структура доходов местных бюджетов в Республике Карелия, %

Группа доходов

2000 г.

2001 г.

2002 г.

2003 г.

Налоговые доходы

71,2

57,2

41,1

51,0

Неналоговые доходы

7,4

4,6

6,0

7,5

Доходы от предпринимательской
и иной приносящей доход деятельности, безвозмездные перечисления от государственных организаций

0,6

5

5,4

5,4

Безвозмездная помощь

20,8

33,2

47,5

36,1

Источник: данные годовых отчетов Министерства финансов Республики Карелия об исполнении консолидированного бюджета Республики Карелия.

 

В 2003 году объем безвозмездных перечислений в местные бюджеты Республики Карелия был несколько ниже по сравнению с предыдущим годом за счет увеличения нормативов отчислений от регулирующих налогов в пользу муниципалитетов, что, соответственно, нашло отражение в увеличении налоговых доходов муниципалитетов в их общей структуре. Несмотря на это, удельный вес финансовой помощи в доходах местных бюджетов остается по-прежнему высоким.

Именно это обстоятельство и диктует необходимость как рассмотрения теоретических основ предоставления финансовой помощи местным бюджетам, так и выработки практических рекомендаций по повышению ее эффективности.

В Республике Карелия внедрена формализованная методология распределения выравнивающих трансфертов. Основная концепция методики распределения выравнивающих трансфертов из республиканского бюджета в муниципалитеты прописана в законе «О бюджетном процессе в Республике Карелия» (ст. 22).

Основные положения определения доходной части бюджетов разъясняются в пояснительной записке к проекту закона Республики Карелия «О бюджете Республики Карелия», а также в справочных материалах Министерства финансов Республики Карелия.

Расходные потребности регламентируются законом Республики Карелия «О республиканских социальных и финансовых нормативах Республики Карелия», а также законом «О бюджетном процессе в Республике Карелия», который перечисляет расходные полномочия, финансируемые исключительно из республиканского бюджета.

Последовательность внедрения методики соответствует предложенной в Рекомендациях:

1. На первом этапе производится разграничение расходных полномочий между региональным и местными бюджетами. Это дает возможность рассчитать индекс бюджетных расходов. Индекс бюджетных расходов показывает, на сколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) на данной территории по сравнению со средним по Республике Карелия уровнем и рассчитывается как отношение показателя среднедушевых расходов отдельного муниципального образования к показателю, сложившемуся в среднем по Республике Карелия. Среднедушевые расходы по каждому муниципальному образованию определяются на основе показателя зависимости между суммарными текущими расходами и численностью постоянного населения. Расчет сумм текущих расходов производится в соответствии с законодательно установленными расходными полномочиями органов местного самоуправления.

Расходы, по которым определена минимальная социальная норма обеспеченности населения важнейшими социально-культурными, жилищно-бытовыми и другими услугами, рассчитываются на основании Закона Республики Карелия «О республиканских социальных и финансовых нормативах Республики Карелия» с учетом предлагаемых изменений.

По учреждениям и мероприятиям, нормативы на содержание и проведение которых не разрабатывались, потребность в средствах определяется в соответствии с действующими нормативными документами прямым счетом с учетом необходимости достижения наилучшего результата с меньшими затратами.

Объем суммарных текущих расходов муниципальных образований на планируемый бюджетный год не должен превышать оценки суммарных бюджетных доходов.

2. Законом «О бюджете Республики Карелия» производится разграничение доходных источников между региональным и местным уровнем. Это позволяет оценить доходный потенциал территорий.

3. На основе имеющихся данных производится расчет доходного потенциала и расходных потребностей и исчисляется объем выравнивающих трансфертов, а также объем целевого финансирования федеральных и республиканских мандатов через субвенции. Расчет производится по единой формализованной методике для всех муниципальных образований.

На основании оценки доходного потенциала территорий и индексов бюджетных расходов производится исчисление объема выравнивающих трансфертов. Для расчета финансовой помощи местным бюджетам предусматривается формула:

Vтерр = (СДДресп * ИБРтеррСДДтерр)*Nтерр,

где

Vтерр – объем трансфертов из республиканского бюджета в бюджет муниципального образования,

СДДресп – среднедушевые доходы по республике (суммарный доходный ресурс всех территорий с учетом объема Фонда поддержки местных бюджетов деленный на общую численность постоянного населения республики),

СДДтерр – среднедушевые доходы муниципального образования,

ИБРтерр – индекс бюджетных расходов муниципального образования,

Nтерр– численность населения муниципального образования.

Формула определения выравнивающих трансфертов закреплена в республиканском законе «О бюджетном процессе в Республике Карелия» (табл. 2).

Предоставляемые из Фонда трансферты являются нецелевыми трансфертами и расходуются территориями в соответствии с приоритетами расходования бюджетных средств.

С учетом имеющегося объема средств минимальная бюджетная обеспеченность муниципальных образований доводится до среднего уровня по Республике. При этом в 2004 году трансферты из республиканского бюджета получают 17 из 19 муниципалитетов. Две территории, чья бюджетная обеспеченность до распределения составляла 0,86 и 0,9, были исключены из рассмотрения, так как этот показатель выше среднего по республике (с учетом средств Фонда).

 


Таблица 2

Результаты расчетов объемов выравнивающих трансфертов
из республиканского бюджета в 2004 году, тыс. рублей

Территория

Средне-душевые доходы, собственные

Среднедушевые расходы

Бюджетная обеспеченность без учета финансовой помощи

Объем трансфертов*

Бюджетная обеспеченность с учетом финансовой помощи

1. Петрозаводск

3 214

3 589

0,90

0

0,90

2. Костомукша

5 147

5 992

0,86

0

0,86

3. Сортавала

2 268

5 127

0,44

63 432

0,81

4. Сегежа

2 498

5 359

0,47

89 373

0,81

5. Кемь

2 813

5 700

0,49

39 969

0,81

6. Кондопога

3 263

4 400

0,74

13 940

0,81

7. Питкяранта

2 273

5 026

0,45

45 957

0,81

8. Беломорский

1 966

5 678

0,35

66 787

0,81

9. Калевальский

3 263

6 927

0,47

24 137

0,81

10. Лахденпохский

1 711

5 341

0,32

46 232

0,81

11. Лоухский

2 265

6 389

0,35

61 317

0,81

12. Медвежьегорский

1 517

5 175

0,29

106 317

0,81

13. Муезерский

2 585

6 385

0,40

44 687

0,81

14. Олонецкий

1 107

5 062

0,22

85 233

0,81

15. Прионежский

2 049

5 211

0,39

44 031

0,81

16. Пряжинский

1 587

4 755

0,33

42 969

0,81

17. Пудожский

1 646

4 936

0,33

67 914

0,81

18. Суоярвский

2 566

5 058

0,51

34 841

0,81

19. Вепсская волость

2 571

4 694

0,55

4 178

0,81

ВСЕГО
по местным бюджетам

2 726

4 654

0,59

881 314

0,81

* Трансферты предоставляются только тем территориям, бюджетная обеспеченность которых ниже среднего по республике.

Источник: расчетные данные Министерства финансов Республики Карелия.

 

Таким образом, использование установленной формулы при распределении выравнивающих трансфертов из республиканского бюджета обеспечивает доведение бюджетной обеспеченности территорий до заданного с учетом имеющегося объема средств уровня, т. е. фактически распределение трансфертов происходит по принципу “гарантированного минимума”.

Метод достижения бюджетной обеспеченности наиболее неблагополучных территорий имеет свои преимущества. В частности, этим достигается выполнение критерия социальной справедливости, когда наиболее “бедные” территории подтягиваются до некоторого фиксированного уровня. С другой стороны, такой подход лишает местные власти всяких стимулов к совершенствованию качества управления финансами и заинтересованности в увеличении объемов налоговой базы, так как объем трансфертов фактически снижается в зависимости от их усилий. Так, в случае роста налогооблагаемой базы вследствие создания региональными властями благоприятной экономической обстановки объем трансфертов из республиканского бюджета уменьшается на ту же величину, что с учетом существующей дефицитности сводит усилия на нет. Таким образом, критерий экономической эффективности не выполняется.

Альтернативным подходом является применение метода “пропорционального выравнивания”. Основным критерием, используемым при определении объема трансфертов, является не само значение бюджетной обеспеченности, а величина отклонения от целевого уровня.

С помощью пропорциональных трансфертов покрывается определенная доля отклонения от целевого значения, которая определяется на основании общего объема фонда финансовой поддержки. В этом случае повышение налогооблагаемой базы в муниципальном образовании приведет лишь к частичному снижению выравнивающего трансферта. Это способствует повышению заинтересованности местных властей в экономическом развитии территорий, наращивании производственного и налогового потенциала городов и районов. Основной мотивационный тезис, которому следует эта методология, – это “для получения усилий необходимо создать неравенство” или “неравенство порождает усилия”.

В качестве примера пропорционального выравнивания можно использовать методологический подход распределения первой части трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР).

Возможным оказывается также применение обоих методов распределения трансфертов – пропорционального выравнивания и гарантированного минимума. Одним из примеров такого подхода является действующая процедура распределения выравнивающих трансфертов ФФПР, где 80% объема средств распределяется пропорционально, а затем с помощью оставшихся 20% наиболее неблагополучные районы поднимаются до гарантированного уровня.

К числу регионов, использующих наряду с выравниванием уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований методы стимулирования деятельности местных органов власти по мобилизации доходов в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации, относятся Республика Бурятия, Республика Мордовия, Чувашская Республика, Астраханская, Брянская, Волгоградская, Вологодская, Калужская и ряд других областей. В качестве показателя, отражающего вклад муниципальных образований в достижение поставленных целей и пропорционально которому происходит деление стимулирующей части фонда финансовой поддержки муниципальных образований, могут служить либо объем дополнительно собранных доходов с территорий конкретных муниципальных образований, либо сравнительные темпы экономического роста. Стимулирующий эффект достигается также при закреплении за местными бюджетами единых нормативов отчислений от регулирующих налогов на долгосрочной основе.

Таким образом, возвращаясь к основным инструментам межбюджетного регулирования, перечисленным вначале, для повышения заинтересованности муниципалитетов в собственном развитии необходимо: во-первых, долгосрочное и единое закрепление нормативов отчислений от регулирующих налогов, во-вторых, наличие стимулирующей составляющей в законодательно закрепленной формуле расчета финансовой помощи местным бюджетам, а также в создании таких фондов, как фонд муниципального развития (инвестиционная поддержка развития общественной инфраструктуры) и фонд реформирования (стимулирования) муниципальных финансов (активизация процессов финансового оздоровления муниципальных финансов, содействие реформированию бюджетной сферы, стимулирование экономических реформ в муниципальных образованиях). Эти проблемы становятся еще более актуальными в условиях введения в действие новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».