Приоритеты в оценке эффективности расходов бюджета при проведении
внешнего контроля регионального
бюджета

Е. В. Шипилова

Ведущий специалист отдела сводного планирования
территориальных бюджетов Министерства финансов
Омской области, аспирант Омского государственного университета, г. Омск

Современный этап становления и развития бюджетного законодательства прежде всего связан с организацией контрольной деятельности на всех уровнях власти. При определении направлений бюджетной политики на очередной финансовый год не последнюю роль отводят информации, предоставляемой контрольными органами. Текущая хозяйственная деятельность бюджетных учреждений наглядно демонстрирует неполноту охвата внутреннего (ведомственного) контроля. Объективную полноценную картину исполнения всеми участниками бюджетного процесса своих функций и полномочий в соответствии с действующим законодательством способны в полной мере показать лишь органы внешнего финансового контроля. Причем его представителями могут выступать как специально созданные законодательной властью органы государственного контроля, так и независимые организации, осуществляющие контрольную деятельность на контрактной основе. На региональном уровне в настоящее время идет процесс построения системы органов внешнего финансового контроля. Несамостоятельность в принятии решений, финансовая зависимость от исполнительной власти – основного субъекта контроля, недостаток полномочий – все это выступает серьезным препятствием развития внешних контрольных органов во многих регионах. Кроме того, отсутствие нормативной базы, четко закрепляющей полномочия и ответственность за каждым органом ГФК, несогласованность действий, дублирование функций невольно способствуют нарушению финансовой дисциплины.

Целью проведения внешнего государственного финансового контроля может являться как проверка достоверности предоставления информации об исполнении бюджета, соответствия действующему законодательству операций по управлению финансово-хозяйственной деятельностью организации, так и оценка эффективности и целесообразности принятия управленческих решений и использования ограниченных ресурсов. Необходимо обратить внимание на тот факт, что каждый орган внешнего финансового контроля в соответствии с правовым актом, определяющим основы и порядок его деятельности, выступает с разных позиций эффективности осуществляемого им контроля. Так как единого подхода к целям и задачам органов внешнего финансового контроля не выработано, то ряд органов определяет цель своей деятельности количеством проведенных ревизий, числом выявленных нарушений и объемом нецелевого расходования средств бюджета вкупе с мерами, применяемыми к нарушителям. В настоящее время, когда ставится вопрос о реформе бюджетной системы, о переходе от затратного планирования к плану, ориентированному на «результат», о необходимости среднесрочного прогнозирования бюджета, одной из важнейших задач всех участников бюджетного процесса и контрольных органов становится проведение аудита эффективности бюджета.

Аудит эффективности бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации направлен на выполнение первоочередных задач финансового контроля:

· предупреждение нарушений бюджетного законодательства,

· рациональное использование бюджетных средств,

· повышение эффективности расходов бюджета.

Кроме того, для каждого объекта контроля понятие «эффективность» получает свою трактовку:

– минимизация расходов,

– оптимизация расходов,

– экономия ресурсов.

То есть исходя из конкретной ситуации, ориентируясь на цели и задачи участников бюджетного процесса в ходе его исполнения, необходимо производить оценку их экономической эффективности и указывать на:

– удорожание издержек по сравнению со среднеотраслевым уровнем;

– траты, совершенные в отсутствие производственной либо непроизводственной необходимости;

– низкое качество производимых общественных продуктов, либо их несоответствие затраченным ресурсам (в данном случае имеет смысл поставить вопрос о прекращении производства бюджетных услуг и, следовательно, прекращении неэффективного финансирования в дальнейшем).

В то же время на региональные бюджеты сегодня возложен целый ряд ключевых задач по финансированию социальных расходов, расходов на коммунальные услуги, расходов на содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства, осуществление инновационной и инвестиционной деятельности, оказание финансовой помощи местным бюджетам и многое другое. Проведение органами внешнего контроля своевременных мероприятий на различных стадиях исполнения бюджета позволит, к примеру, в период планирования бюджета проследить обоснованность бюджетных заявок, а в период рассмотрения отчета об исполнении – выявить случаи как нецелевого, так и нерационального направления и использования бюджетных ресурсов и представить на рассмотрение представительным органам власти региона.

Особое внимание аудиту эффективности, как разновидности внешнего финансового контроля, необходимо уделять в тех регионах, где доходная часть бюджета не позволяет своевременно и в полном объеме удовлетворять все региональные нужды, не прибегая к дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета. В данном случае контрольным органам при планировании и составлении бюджета на очередной финансовый год следует в качестве рекомендаций представлять перечень приоритетных направлений в расходовании бюджетных средств. Естественно, в основу подобного перечня будут закладываться особенности социально-экономического развития региона. Тем не менее из приоритетных направлений нельзя исключать:

– расходы на социальные нужды, исполнение важнейших социальных программ при сокращении их общего количества в целях концентрации усилий;

– расходы на поэтапную модернизацию системы жилищно-коммуналь-ного комплекса при условии наличия четкого многолетнего плана действий, определяющего последовательность сфер приложения ресурсов;

– минимизацию объема заимствований в кредитных учреждениях и у иных кредиторов в целях сокращения расходов на обслуживание государственного долга и выплату основного долга; отказ от предоставления государственных гарантий и бюджетных ссуд;

– расходы на мероприятия по переходу на казначейскую систему исполнения бюджета как механизма дополнительного контроля за обоснованностью и эффективностью бюджетных расходов.

Основными критериями эффективности бюджетных расходов будут являться:

1) сведение к минимуму низкоэффективных расходов бюджета, в первую очередь тех, которые не в полной мере обеспечены бюджетными обязательствами, а значит, эффективность их отдачи будет незначительна;

2) оптимизация бюджетной сети без сокращения социальных обязательств государств позволит снизить издержки на производство социальных услуг;

3) уменьшение числа целевых программ и выплат в пользу перераспределения бюджетных ресурсов по направлениям наибольшей социальной и региональной значимости. Следует ввести по примеру США механизм предварительной оценки эффективности вновь разрабатываемой целевой программы, и только затем, по итогам анализа подобного «пилотного» запуска программы, производить ее включение в бюджет;

4) строгое применение всеми бюджетными учреждениями механизма конкурсного отбора поставщиков товаров и услуг при государственных закупках и заказах. То есть непременным условием принятия бюджетных обязательств получателями бюджетных средств должно являться проведение конкурсных торгов, размещение госзаказа в соответствии с федеральным и региональным законодательством, по итогам которых будут определяться поставщики продуктов и услуг. В основу процесса государственных закупок должны быть положены принципы прозрачности, целесообразности и эффективности;

5) максимальный контроль и прозрачность процедур продажи государственной собственности и сдачи ее в аренду;

6) анализ представленных получателями бюджетных средств смет расходов на очередной финансовый год в целях выявления завышенных статей расходов и своевременное их перераспределение по иным получателям;

7) оперативный анализ исполнения бюджета в рамках месячных лимитов в целях определения недофинансированных отраслей и определения действительной потребности в бюджетных ресурсах.

Кроме того, необходимо разработать систему показателей эффективности для каждого направления бюджетных расходов – образование, здравоохранение, сельское хозяйство и т. д. Это предполагает выбор метода оценки эффективности расходования бюджетных средств, предусмотрение соответствующих критериев и нормативов. В качестве примера можно рассмотреть отрасль здравоохранения, где такими показателями могут выступать:

– продолжительность жизни;

– количество излечившихся от общего числа больных;

– процент больных, чей прогноз из разряда неблагоприятных был изменен в положительную сторону;

– процент больных, умерших в результате врачебной ошибки либо позднего диагностирования заболевания;

– общий показатель смертности, в том числе и детской;

– число заболеваний, возникших в результате несвоевременной профилактической работы органов здравоохранения;

– число онкологических заболеваний в регионе.

Для отрасли образования показателями могут являться:

– число поступивших в вузы и сузы;

– успеваемость учащихся;

– степень востребованности специалистов.

Как и в любом другом предприятии, эффективность соотносится с понятием «прибыльность», а прибыль в свою очередь связана в производительностью. Таким образом, при определении контрольным органом эффективности деятельности бюджетного учреждения принимается во внимание соотношение количества-качества-востребованности общественного продукта и общего объема выделенного бюджетного финансирования. Также немаловажную роль при оценке эффективности отводят конечному результату деятельности организации в целом, рассматривается степень его соответствия закрепленным за организацией задач и функций.

Современная реальность развития бюджетных правоотношений делает очевидным объективную необходимость применения органами государственного финансового контроля аудита эффективности расходов бюджета. Первоочередная задача – разработка методологической базы, законодательное закрепление данных норм, а также функций и полномочий контролеров, подготовка квалифицированных кадров. Следует внимательно изучить зарубежный опыт реформирования бюджетного планирования и контроля.

Неэффективное расходование бюджетных средств, наряду с нецелевым их использованием, должно классифицироваться как бюджетное правонарушение, а виновные в том – нести административную ответственность. Частично задачу проведения аудита эффективности решит внедрение на всех уровнях бюджетной системы казначейского исполнения бюджета, но необходимо встречное движение с законодательного уровня власти, в первую очередь – принятие Федерального закона «О государственном финансовом контроле».

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М., 2000.

2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию «О бюджетной политике на 2002 год».

3. Приложение к Положению о предоставлении и расходовании субсидий из фонда реформирования региональных финансов (Постановление Правительства Российской Федерации от 8 мая 2002 года № 301).

4. Экономичексое развитие Российской Федерации в 1 квартале 2001 года. Основные направления бюджетной политики в среднесрочной перспективе/ Министерство финансов Российской Федерации. М., 2001.

5. Бурцев В. В. Организация системы государственного финанового контроля / В. В. Бурцев. М., 2002.

6. Мешалкина Р. Е. Теоретические вопросы государственного финансового контроля / Р. Е. Мешалкина // Финансы. № 12. 2003.

7. Серков Б. Вопросы реформирования системы исполнения расходов федерального бюджета / Б. Серков // Федерализм. № 2.1998.

8. Морозов А. Россия: проблемы политики государственных расходов /
А. Морозов, М. Сандберг. М., 1998.

9. Улюкаев А. В. Проблемы государственной бюджетной политики /
А. В. Улюкаев. М.: Дело, 2004.