НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ

Ю. Г. Швецов

Заместитель руководителя Управления федерального казначейства МФ РФ по Алтайскому краю, д. э. н.,
г. Барнаул

Как неоднократно отмечалось и отмечается в экономической литературе, система межбюджетных отношений и налогообложения не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма. Уровень централизации в налоговой сфере (характерный, как правило, для государств унитарного типа) ведет к замедлению экономического развития территорий, прежде всего, регионов-доноров, поскольку доходные полномочия центра и субъектов РФ не совпадают с их расходной ответственностью.

Тенденция концентрации доходных источников в федеральном бюджете, проявляющаяся все последние годы, позволяет федеральной власти устанавливать доходы федерального бюджета на уровне расходов, передавая исполнение внутренних государственных обязательств на нижестоящие уровни бюджетов. Бездефицитность федерального бюджета достигается, таким образом, за счет дотационного характера формирования региональных и местных бюджетов.

Совершенно очевидно, что в этих условиях фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), независимо от методики расчета трансфертов, просто не в состоянии стимулировать региональные и местные органы власти к увеличению налогового потенциала своих территорий, росту собственных бюджетных доходов, сокращению дотационности бюджетов и, в конечном итоге, проведению рациональной, «прозрачной» и ответственной бюджетной политики.

Сложившаяся в России к началу 2004 г. система межбюджетных отношений не имеет четких и стабильных правил и процедур регулирования, ее многочисленные недостатки носят системный характер и не могут быть устранены внесением частичных изменений в действующий механизм бюджетного регулирования. Дальнейшее сохранение нынешнего положения чревато снижением эффективности использования ресурсов национальной бюджетной системы, ухудшением условий для проведения социально-экономических реформ, еще большим нарастанием напряженности в отношениях между центром и регионами. Бюджетно-налоговая реформа, таким образом, есть насущная практическая необходимость, ее осуществление должно основываться на качественно новом подходе к государственной финансовой политике в рамках единой стратегической программы выхода страны на стадию экономического роста.

На наш взгляд, базовыми методологическими принципами проведения этой реформы должны быть следующие:

– регламентация региональных различий формирования бюджетов субъектов РФ: учет объективных (природных, исторических, демографических и др.) и элиминирование действия субъективных (статус субъектов РФ, разница их бюджетно-налоговых потенциалов, экспорт налогов и система льготного налогообложения) факторов асимметрии федеративного устройства страны;

– децентрализация национальной бюджетной системы с законодательным устранением неопределенности доходной части и ее дисбаланса с бюджетными полномочиями на субфедеральном уровне;

– отказ от дотационных форм бюджетного регулирования с переходом к стратегии стимулирования бюджетного самообеспечения региональных и местных бюджетов;

– расширение сферы бюджетного регулирования за счет включения в нее финансовой составляющей собственности.

Обратимся к первому из перечисленных принципов.

В настоящее время в России отчетливо сложились четыре типа налогово-бюджетных асимметрий: по статусу субъектов Федерации (неравенство федеральной налоговой базы в зависимости от типа субъекта РФ), внестатусная (по разнице бюджетно-налоговых потенциалов), по налогоплательщикам (система льготного налогообложения), по экспорту налогов (перераспределение налоговых доходов между бюджетами регионов). Типология налогово-бюджетных асимметрий проявляется отнюдь не с жесткой закономерностью; на практике имеется своего рода их “перекрещивание”.

Поскольку данные налогово-бюджетные асимметрии возникли как под влиянием субъективных факторов, так и объективных – природных, исторических, демографических и финансово-экономических, а также в силу различной степени действия экономического кризиса, то и методы регулирования этих асимметрий должны быть различными.

Первый, второй и четвертый типы асимметрий следует постепенно сглаживать и преодолевать с помощью формирования более совершенной системы бюджетного регулирования. При этом второй ее тип нуждается в четкой и прозрачной законодательной регламентации с целью достижения меньшей дифференциации бюджетной обеспеченности населения разных регионов с учетом фактора социального расслоения. Третий тип налогово-бюджетной асимметрии целесообразно регулировать путем совершенствования налоговой системы в результате корректировки числа юридических и физических лиц, которым могут быть предоставлены те или иные льготы по уплате налогов.

Вряд ли Россия, с ее огромными внутренними различиями, сможет избежать определенной асимметрии своего бюджетного устройства, однако ее следует поставить в четкие нормативные рамки. Государство, если оно хочет оставаться целостным, обязано считаться с проблемами межрегиональной асимметрии в социально-экономическом развитии и проводить политику смягчения резких различий в уровне развития регионов.

При этом речь должна идти о сглаживании не всех региональных различий, ибо одни из них, как, например, в природных условиях хозяйствования, вообще неустранимы, другие, например, в экономически оправданной специализации регионов, и не надо выравнивать, так как они позволяют использовать преимущества территориального разделения труда, повышающего эффективность функционирования экономики. Поэтому приоритетом реальной политики выравнивания становятся различия в уровне социально-экономического развития регионов, причем опять-таки не все, а чрезмерно глубокие, или, иначе говоря, аномальные, превышающие тот уровень, который в данной стране считается допустимым.

В мировой практике признаются неблагополучными те регионы, в которых среднедушевые показатели по ВВП и доходам населения, а также уровень безработицы отклоняются в худшую сторону от средних по стране на 10-15%. Для таких регионов считается оправданной помощь в рамках государственной региональной политики. Эти параметры целесообразно использовать и при оценке асимметричности бюджетного устройства России.

Другими базовыми методологическими принципами бюджетного регулирования являются децентрализация бюджетного устройства страны и стимулирование бюджетного самообеспечения регионов и муниципалитетов.

Узаконивание федеральными органами государственной власти полномочий по формированию и распределению доходной базы бюджетов является важнейшей причиной несбалансированности бюджетной системы России. Наиболее наглядно данная позиция выражена в Программе развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года: «…в основу стратегии нового этапа реформы должен быть положен принцип централизации бюджетных ресурсов и одновременно децентрализации официальных бюджетных полномочий».

Несмотря на попытки формирования цивилизованного федеративного государства, в области межбюджетных отношений РФ остается сильно централизованным государственным образованием. Используя общепринятый в мире коэффициент бюджетной самостоятельности бюджетов субнационального уровня, можно отметить, что Россия по этому показателю занимает одно из последних мест среди федеративных государств (0,33), намного уступая Колумбии и Пакистану (соответственно 0,50 и 0,53), не говоря уже о таких странах, как Бразилия Германия, Канада, США (соответственно – 0,89, 0,79, 0,79 и 0,88).

Тенденция концентрации налоговых доходов на федеральном уровне в последние годы просматривается достаточно отчетливо. Дефициты в ресурсах при выравнивании на федеральном уровне определяются при планировании от 5 до 37% (не считая бюджетов субъектов РФ, имеющих профицит). Значительный объем расходных полномочий не обеспечен доходными источниками, вследствие чего происходит разбалансировка бюджетов из-за диспропорций в соотношении доходного потенциала и расходных обязательств. По существу это не что иное, как передача бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. Таким образом, на практике реализуется остаточный принцип формирования нижестоящих бюджетов. Регионы испытывают острый дефицит собственных источников формирования полноценных самостоятельных территориальных бюджетов.

Изменения в бюджетном и налоговом законодательстве России, вступившие в действие в 2001-2004 гг., еще более усилили эту тенденцию. Высокая концентрация средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной системы значительно увеличилась. Регионы же, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, теряют значительную часть налоговых источников, что ведет к увеличению их зависимости от поступлений из федерального бюджета.

В результате экономическая сущность бюджетного регулирования в настоящее время является неэффективной, так как действующая система закрепления доходов и перераспределения финансовых ресурсов ставит в невыгодное положение те субъекты РФ, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают региональные бюджетные расходы, и наоборот, во многом дают преимущество регионам, которые полагаются исключительно на финансовую помощь из федерального бюджета.

Поэтому ключевым условием совершенствования системы бюджетного устройства РФ является ее децентрализация. При этом унифицированные («экстерриториальные») подходы к проведению региональной экономической политики (РЭП) в России обречены на неудачу. Основные направления эволюции бюджетной системы РФ должны определяться стремлением к достижению большей автономности, бездефицитности бюджетов разных уровней и относительному уменьшению межбюджетных потоков, прежде всего, встречных.

Действенность используемых средств реализации РЭП в целях рационализации системы бюджетного регулирования обеспечивается тем, что государственную поддержку регионов в большей степени надлежит направлять на стимулирование экономического развития регионов и в относительно меньшей степени – на пассивную финансовую помощь. Такая ориентация предполагает улучшение бюджетной самообеспеченности регионов, сокращение числа регионов – получателей трансфертов из ФФПР и увеличение инвестиционной составляющей расходов федерального бюджета.

Пересмотреть закрепление налоговых источников по уровням бюджетов целесообразно таким образом, чтобы сократить количество дотационных территорий, сузить сферу перераспределительных процессов, снизить встречные финансовые потоки, с тем, чтобы каждое муниципальное образование имело собственные источники формирования бюджета и муниципальную собственность, позволяющие реально решать вопросы местного значения.

Переход к указанному выше механизму может осуществляться двумя способами. Первый путь – ликвидация федеральных регулирующих налогов путем централизации в федеральном бюджете с последующим перераспределением их между регионами в объемах, необходимых для финансирования возложенных на них расходных полномочий в форме дотаций, субвенций и других форм прямого перераспределения средств по уровням бюджетной системы. Именно по этому пути пошли авторы Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года, аналогичный механизм заложен и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вступающем в действие с 1 января 2006 г.

Однако замену регулирующих налогов дотационными формами межбюджетного регулирования нельзя признать рациональной, так как это закрепляет зависимость экономического развития регионов от федерального центра, не способствует более полному использованию условий их саморазвития, требует централизации огромных финансовых ресурсов на федеральном уровне.

Второй путь также предполагает постепенное вытеснение из бюджетной системы страны инструмента регулирующих налогов, но посредством увеличения доли собственных доходов, закрепленных полностью или частично, включая совместные налоги на постоянной основе, предоставление права на установление территориальных надбавок к ставкам федеральных налогов, что должно обеспечить сокращение дотационности нижестоящих бюджетов.

Последнее направление является более перспективным в связи с тем, что не только ставит своей целью способствовать самообеспеченности территорий, но и наилучшим образом обеспечивает стимулирующую функцию бюджетного регулирования.

Традиционный ракурс рассмотрения проблем бюджетного федерализма только через призму межбюджетных отношений и налогообложения по существу заводит в тупик и экономическую науку, и экономическую практику. Такая чрезвычайно важная проблема как самодостаточность и самообеспеченность регионов должна решаться прежде всего путем поиска оптимальной отдачи самого главного компонента экономических отношений – отношений собственности. Поэтому выравнивание способности региона к саморазвитию на базе активного использования потенциалов всех форм собственности логически становится одной из приоритетных задач бюджетного регулирования, соответствующей четвертому его методологическому принципу.

В настоящее время не вызывает никакого сомнения ни со стороны ученых-финансистов, ни со стороны работников финансовых органов утверждение о том, что существующая в России система бюджетно-налогового федерализма изжила себя, превратившись в сдерживающий фактор социально-экономического развития страны. Это подтверждается и предпринимаемыми Правительством РФ попытками ее реформирования, сначала путем принятия в 1998 г. Концепции развития межбюджетных отношений на 1999-2001 гг., затем в 2001 г. и Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года и, наконец, в 2003 г. закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Однако осуществляемые и предлагаемые на перспективу центральными органами власти меры по устранению существующих диспропорций в бюджетно-налоговой сфере не до конца последовательны, носят половинчатый характер, основаны на внесении частных усовершенствований, не затрагивая базового основополагающего принципа – централизации финансовых ресурсов центра с подчиненным положением региональных и местных бюджетов.

Между тем большинство стран, и не только федеративных, идут по пути децентрализации бюджетной системы. Для этого есть множество объективных причин, но важнейшая из них следующая: разумно децентрализованная бюджетная система более эффективна. В такой системе отношения между уровнем налогообложения и количеством и качеством получаемых взамен бюджетных услуг со временем подчиняются интересам и предпочтениям населения разных регионов и муниципалитетов. Поэтому стратегической целью бюджетной реформы должно стать следование общераспространенному в цивилизованном мире пути – ее либерализации, предоставление региональным и местным властям реальной бюджетной самостоятельности.