О некоторых проблемах Методики
расчета Фонда финансовой поддержки муниципальных образований
в Ставропольском крае

Т. А. Борозна

Заместитель начальника управления по обеспечению деятельности комитетов и комиссий Государственной думы Ставропольского края, г. Ставрополь

Решение проблем реформирования бюджетного процесса и бюджетной системы, повышения эффективности бюджетных средств всегда было актуальным.

В Ставропольском крае необходимость совершенствования бюджетной политики в последние четыре года была связана со сложившейся, можно сказать уникальной для России, системой органов местного самоуправления.

Структура ее такова, что на уровне поселений созданы и функционируют 290 муниципальных образований. На уровне административного района муниципальные образования отсутствуют, там действуют территориальные, районные государственные администрации, являющиеся по существу представителями Правительства Ставропольского края.

Естественно, это не могло не повлиять на процесс формирования бюджета Ставропольского края.

В 2003 году Законом Ставропольского края "О бюджетном процессе в Ставропольском крае" были внесены серьезные изменения в бюджетный процесс Ставропольского края, утверждена Методика распределения Фонда финансовой поддержки (далее – Методика).

Проект бюджета Ставропольского края на 2004 год рассчитывался на основании утвержденной Методики.

К сожалению, не удалось на этом этапе глубоко проработать с разработчиками Методики (Центр фискальной политики) раздел по определению расчетных доходов муниципальных образований.

Попытка использовать принципы расчета, предусмотренные Методикой расчета Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, применяемой в Республике Чувашии, показала слабую ее адаптацию для условий Ставропольского края в силу его специфики, связанной со значительной территориальной разобщенностью муниципальных образований, а также тем, что в Чувашии муниципальные образования созданы на уровне административных районов.

Технология расчета в связи с уникальностью бюджетного процесса в Ставропольском крае, обусловленной наличием 290 муниципальных образований и отсутствием их на районном уровне, предусматривает на первом этапе определение суммы расчетных расходных обязательств по репрезентативным статьям расходов на уровне административных районов, интересы которых представляли государственные территориальные администрации, а затем по муниципальным образованиям, расположенным на территории этих районов.

Преимуществом утвержденной Методики явился переход от прямых расчетов расходов по наличию сети на определение расчетных расходных обязательств каждого муниципального образования по репрезентативным статьям расходов в зависимости от показателя получателей бюджетных услуг.

Однако применение формализованной Методики расчета показало, что при этом возникла необходимость перераспределения 365 млн. рублей по 21 административному образованию. В некоторых муниципальных образованиях по сравнению с прямым счетом по сети расходы необходимо было уменьшить более чем на 20%.

При утверждении бюджета Ставропольского края на 2004 год было принято решение "смягчить" переход для тех муниципальных образований, у которых при наличии сети, исходя из показателей получателей бюджетных услуг, требовалось резко уменьшить сумму расходов. Для этой цели был создан стабилизационный фонд в размере 12% от Фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Как уже отмечалось выше, недостатком утвержденной Методики являлось отсутствие четкого алгоритма расчета доходной базы муниципальных образований и фактически она определялась по принципу "от достигнутого".

Учитывая то, что подобный подход не стимулирует муниципальные образования на увеличение налогового потенциала, в настоящее время в Методику вносятся поправки в части расчета доходной базы местных бюджетов в целях расчета сумм дотаций муниципальным образованиям из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

В основу определения расчетных доходов положено определение налогового потенциала муниципальных образований. Необходимо отметить, что трудностей в решении этой проблемы более чем достаточно.

Во-первых, в связи с большой дифференциацией размещения производительных сил по муниципальным образованиям необходимо отрабатывать вертикальную систему прогнозирования социально-экономического развития, начиная с муниципального образования до региона в целом. До настоящего времени органы исполнительной власти региона, в ведении которых находятся вопросы экономики, не занимались разработкой прогноза социально-экономического развития в территориальном разрезе, не говоря уж о муниципальных образованиях.

Во-вторых, нужна налоговая отчетность по налоговой базе в разрезе муниципальных образований. По существу реформирование системы налоговых органов имеет противоположный вектор по сравнению с грядущей «муниципализацией», т. е. число муниципалитетов растет в разы, а налоговые органы укрупняются. Не оспаривая данный процесс, являющийся объективной реальностью, целесообразно, чтобы он сопровождался совершенствованием налоговой отчетности, обеспечивающей необходимой информацией муниципальные образования.

В-третьих, Министерство налогов и сборов Российской Федерации в течение длительного периода не решает вопрос о введении Налогового паспорта региона, который должен являться основой для определения налогового потенциала региона. О создании Налогового паспорта муниципального образования вообще нет речи.

В-четвертых, ограничиваются возможности обмена информацией между налоговыми органами и муниципальными образованиями вследствие наличия статьи 102 Налогового кодекса Российской Федерации о налоговой тайне.

Опыт Ставропольского края в регулировании межбюджетных отношений имеет определенную ценность для других регионов России, поскольку в крае фактически уже созданы муниципальные образования на уровне поселений.

В настоящее время в Правительстве Российской Федерации и Государственной думе Федерального собрания Российской Федерации проработан вопрос о том, чтобы учитывая высокую степень готовности Ставропольского края к регулированию межбюджетных отношений в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", разрешить переход на новую систему межбюджетных отношений с 1 января 2005 года, т. е. на 1 год раньше.

С этой целью Правительством Ставропольского края утвержден План мероприятий по реализации в крае вышеназванного Федерального закона, который включен в Примерную программу законопроектной работы Государственной думы Ставропольского края на 2004 год.

В текущем году необходимо рассмотреть 13 законопроектов, позволяющих обеспечить переход на формирование двухступенчатой системы местных бюджетов.

Среди этих законов: «О внесении изменений в статью 6 Закона Ставропольского края "О порядке установления границ муниципальных образований Ставропольского края"»; «О внесении изменений в Закон Ставропольского края "О системе органов государственной власти Ставропольского края"»; «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территории регионов Ставропольского края»; «О предельных нормативах оплаты труда»; «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями»; «О наделении муниципального образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района»; «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае» и ряд других.

Отработка заложенного в федеральных законах механизма межбюджетных отношений на уровне Ставропольского края позволит уточнить некоторые нормы федерального законодательства исходя из складывающейся практики.