Особенности формирования доходов бюджетов муниципальных образований в условиях
неравномерного распределения налоговой базы
в регионе

Ю. И. Трещевский, Т. Д. Ромащенко

Воронежский государственный университет, г. Воронеж

Управление доходами, переданными из федерального бюджета в консолидированный бюджет субъекта РФ, а также собственными доходами бюджета субъекта РФ производится на основании федерального и регионального законодательства.

Федеральные органы власти для некоторого снижения зависимости доходов местных бюджетов от решений региональных органов власти в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25.09.97 г. № 126-ФЗ к собственным доходам бюджетов муниципальных образований отнесли следующие виды поступлений:^[1]

1. Часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ;

2. Часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;

3. Часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;

4. Часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ;

5. Не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций).

Вышеперечисленные доходы нельзя назвать собственными доходами местных бюджетов, так как местные органы власти не имеют никаких полномочий по их установлению. Хотя отчисления от этих налогов и должны закрепляться по закону за субфедеральными бюджетами на постоянной основе, тем не менее их не следует считать собственными, поскольку муниципальные власти не могут оказывать непосредственного влияния ни на базу, ни на ставки таких налогов.

Несмотря на не совсем корректное отнесение вышеперечисленных видов доходов к собственным, принятие закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» в какой-то мере снизило зависимость местных бюджетов от решений региональных органов власти и несколько повысило стабильность их доходной базы.

Кроме закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», распределение налоговых доходов между областным и местными бюджетами в РФ до 2003 года регламентировалось также Федеральным законом «Об основах налоговой системы в РФ» от 21.12.91 г. № 2118-1. Согласно п. 1 ст. 20 данного закона в местные бюджеты до 2003 года подлежало зачислению 60 % налога с продаж.

Все остальные налоговые доходы консолидированного бюджета субъекта РФ распределяются между областным и местными бюджетами на основании решений региональных органов власти. Ст. 58 БК РФ устанавливает, что «собственные доходы бюджетов субъектов РФ от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично – в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов РФ на срок не менее трех лет».

По произведенным нами расчетам органы власти субъектов РФ за пять анализируемых лет имели в своем распоряжении в среднем 63% всех налоговых доходов консолидированного бюджета региона. Остальные 37 % зачислялись в местные бюджеты в соответствии с федеральным законодательством, вне зависимости от решений, принятых региональными органами власти.

В период 1998- 2002 гг. оставшиеся на территории Воронежской области налоговые доходы и другие обязательные платежи распределялись между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований в пропорциях, указанных в таблице 1.

Таблица 1

Распределение собственных доходов и регулирующих налогов, оставшихся
в распоряжении Воронежской области, между областным
и местными бюджетами

Уровень бюджета	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
Областной бюджет (млн. руб.) - доля в общей сумме налоговых доходов консолидированного бюджета области (%)	835,7	1156,5	1428,1	1858,9	3663,9
	27	26	28	30	44
Местные бюджеты (млн. руб.) - доля в общей сумме налоговых доходов консолидированного бюджета области(%)	2246,7	3267,5	3686,2	4320,4	4629,5
	73	74	72	70	56
Всего налоговых доходов консолидированного бюджета области (млн. руб.) - доля в общей сумме налоговых доходов консолидированного бюджета области (%)	3082,4	4423,9	5114,3	6179,3	8293,4
	100	100	100	100	100

Данные таблицы 1 свидетельствуют об увеличении в общей сумме налоговых доходов консолидированного бюджета доли доходов областного бюджета с 27% в 1998 г. до 44% в 2002 г. Соответственно доля бюджетов муниципальных образований снизилась с 73 до 56%.

Следует отметить, что при росте общего объема налоговых доходов, собранных на территории области, на 42% перечисления в федеральный и областной бюджеты возросли на 93 и 91% соответственно, а сумма налоговых доходов бюджетов муниципальных образований снизилась на 10%.

В условиях недостаточности налоговых доходов региона в консолидированный бюджет области из федерального перечисляется дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Указанная дотация зачисляется в доходы областного бюджета и используется на основании решений органов власти региона. С учетом налоговых доходов, которые региональные органы власти распределяют на основании собственных решений, общий объем средств, находящихся в распоряжении областных властей, в 1998 г. составлял 69%, в 2002 г. – 71%.

Структура распределения доходов консолидированного бюджета области до выделения муниципальным образованиям дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности отражена в таблице 2.

Таблица 2

Структура распределения доходов консолидированного бюджета
Воронежской области (до выделения муниципальным образованиям дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности)

Уровень бюджета	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
Областной бюджет (млн. руб.) - доля в общей сумме доходов консолидированного бюджета области (%)	1246,4	1962,7	2305,0	3461,2	5952,4
	36	38	38	44	56
Местные бюджеты (млн. руб.) - доля в общей сумме доходов консолидированного бюджета области (%)	2246,7	3267,4	3686,2	4320,4	4629,5
	64	62	62	56	44
Всего доходов консолидированного бюджета области (без учета целевой финансовой помощи и взаимных расчетов) (млн. руб.) - доля в общей сумме доходов консолидированного бюджета области (%)	3493,1	5230,1	5991,2	7781,6	10581,9
	100	100	100	100	100

После перечисления муниципальным образованиям дотаций структура распределения общего объема доходов консолидированного бюджета области изменяется. Вновь полученная структура отражена в таблице 3.

Таблица 3

Структура распределения доходов консолидированного бюджета
Воронежской области (после выделения муниципальным образованиям
дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности)

Уровень бюджета	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
Областной бюджет (млн. руб.) - доля в общей сумме доходов консолидированного бюджета области (%)	987,9	1616,2	1807,5	2774,3	5335,8
	28	31	30	36	50

Продолжение таблицы 3

Уровень бюджета	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
Местные бюджеты (млн. руб.) - доля в общей сумме доходов консолидированного бюджета области (%)	2505,2	3613,9	4183,7	5007,3	5246,1
	72	69	70	64	50
Всего доходов консолидированного бюджета области (без учета целевой финансовой помощи и взаимных расчетов) (млн. руб.) - доля в общей сумме доходов консолидированного бюджета области (%)	3493,1	5230,1	5991,2	7781,6	10581,9
	100	100	100	100	100

Из данных, приведенных в таблице 3, видно, что даже после перечисления местным бюджетам из областного дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности доля доходов бюджетов муниципальных образований в доходах консолидированного бюджета Воронежской области продолжает снижаться. Так, если в 1998 г. доходы бюджетов муниципальных образований составляли 72% общего объема доходов консолидированного бюджета региона, то в 2002 г. – только 50%.

Сопоставление данных таблиц 2 и 3 показывает, что объем средств консолидированного бюджета области, перераспределяемый областными органами власти в виде дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, уменьшается. Так, если на протяжении 1998-2001 гг. местным бюджетам в виде дотации направлялось около 8% доходов консолидированного бюджета, то в 2002 г. данный показатель составил только 6%. Следует отметить, что дотация из федерального бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности региона за 1998-2002 гг. возросла в 2,4 раза, а дотации из областного бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований увеличились всего на 4%. Это свидетельствует о том, что объем средств, оставляемых в распоряжении областных органов власти, возрастает, интересы областных органов власти реализуются в ущерб местным властям.

В целом за анализируемый период в структуре доходов областного бюджета доля собственных доходов снизилась с 39 до 20%, удельный вес регулирующих налогов возрос с 28 до 42%, дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности увеличилась с 33 до 38%. Абсолютная сумма доходов областного бюджета за пять лет возросла в 2,1 раза. При этом собственные доходы увеличились на 7%, регулирующие налоги – в 3 раза, дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности региона – в 2,4 раза. Таким образом, снижение доли собственных доходов произошло не за счет уменьшения их объема, а из-за роста суммы поступлений других составляющих доходов.

Следует отметить, что наибольшие темпы снижения доли собственных доходов и прироста других составляющих доходов приходятся на 2001 год. Указанный год стал годом значительных преобразований в распределении доходов бюджетной системы между уровнями бюджетов.

По произведенным нами расчетам, в результате данных изменений консолидированный бюджет области в 2001 г. недополучил 635,4 млн. руб. налоговых доходов. При этом потери местных бюджетов составили 899,1 млн. руб. (22% налоговых доходов бюджетов муниципальных образований 2002 г.), а областной бюджет дополнительно пополнился на 263,7 млн. руб. (15% налоговых доходов областного бюджета 2002 г.)

Это обусловлено тем, что на протяжении 1998-2000 гг. основная доля налога на добавленную стоимость, закрепленная за консолидированным бюджетом области, зачислялась в местные бюджеты, и его централизация в федеральный бюджет привела к значительным потерям, прежде всего, доходов местных бюджетов и почти не отразилась на общих налоговых доходах областного бюджета. Бюджеты муниципальных образований недополучили 637,7 млн. руб., а областной бюджет – всего 41,9 млн. руб.

Кроме того, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы является местным налогом и его отмена в 2001 г. снизила доходы местных бюджетов на 465,5 млн. руб.

Для компенсации выпадающих налоговых доходов федеральные органы власти увеличили норматив отчислений в консолидированный бюджет области налога на доходы физических лиц. Однако норматив отчислений по указанному налогу в местные бюджеты остался на уровне 2000 г., а в областной бюджет – возрос на 15 пунктов, что дополнительно пополнило бюджет субъекта РФ на 305,6 млн. руб.

Введение муниципальной ставки налога на прибыль увеличило доходы местных бюджетов на 204,1 млн. руб.

Таким образом, произведенные изменения федерального и регионального налогово-бюджетного законодательства 2001 г. практически не отразились на собственных доходах областного бюджета, но повлияли на рост его регулирующих налогов.

В 2002 г. основные преобразования налогово-бюджетного законодательства произведены на региональном уровне. Данные преобразования касались изменения пропорций распределения поступлений от налога на доходы физических лиц между областным и местными бюджетами.

Централизация налога на доходы физических лиц в областном бюджете произведена с целью обеспечения бесперебойного финансирования оплаты труда работников образования области. Средства от налога на доходы физических лиц аккумулировались в областном бюджете, а затем в качестве целевой субвенции направлялись муниципальным образованиям.

Изменение пропорций распределения налога на доходы физических лиц между областным и местными бюджетами стало основной причиной увеличения в 2002 г. доли перечислений налоговых доходов с территорий муниципальных образований в областной бюджет. Практически ежегодная корректировка нормативов отчислений от основных федеральных регулирующих налогов вынуждает региональные органы власти корректировать нормативы распределения налоговых доходов между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований. Это негативно отражается на эффективности деятельности муниципальных органов власти.

За период 1998-2002 гг. в структуре доходов бюджетов муниципальных образований доля собственных доходов снизилась с 20 до 16%, в то же время удельный вес отчислений от регулирующих доходов возрос с 70 до 73% и дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности – с 10 до 12%.

Снижающиеся доходы бюджетов муниципальных образований не позволяют органам местного самоуправления исполнять возложенные на них функции. Кредиторская задолженность перед получателями бюджетных средств по состоянию на конец 2002 года составила 43% доходов бюджетов районов и городов области. В связи с этим муниципальные образования вынуждены привлекать бюджетные ссуды. Объем ссуд, предоставленных из областного бюджета, за 2000-2002 гг. возрос в 2,4 раза. Остаток непогашенной задолженности на конец 2002 г. за 3 года возрос в 3 раза и составил 20% налоговых доходов местных бюджетов. Ситуация с заимствованиями субнациональными бюджетами в России вызывает опасения. Из-за постоянной и все возрастающей нехватки бюджетных средств для избежания чрезмерного сокращения бюджетных расходов субфедеральные власти в последние годы стали все чаще прибегать к заимствованиям.

Следует отметить, что объем предоставляемых муниципальным образованиям бюджетных ссуд превышает сумму дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Так, в 2000 г. данное превышение составило 40%, в 2001 г. – 41%, 2002 г. – 2,8 раза. Вместе с тем единый порядок предоставления муниципальным образованиям бюджетных ссуд отсутствует. Это свидетельствует о перераспределении большого объема средств консолидированного бюджета с нарушением принципа единства бюджетной системы.

Вышеуказанные тенденции наглядно демонстрируют процесс перераспределения средств в пользу вышестоящих бюджетов. Федеральные органы власти увеличивают доходы своего бюджета за счет снижения доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Органы власти субъектов РФ, в свою очередь, пользуясь полномочиями в области распределения налоговых доходов, уменьшают поступления местных бюджетов. Бюджеты муниципальных образований являются последним звеном бюджетной системы, и резервом увеличения их доходов может быть только рост налогового потенциала подведомственной территории.

Однако при росте перечислений в федеральный и областной бюджеты и снижении доходов, остающихся в распоряжении бюджетов муниципальных образований, у местных органов власти исчезают стимулы к социально-экономическому развитию своей территории и увеличению ее налогового потенциала.

В федеративном государстве органы местного самоуправления играют значительную роль. От эффективности их действий во многом зависит эффективность всей бюджетной системы. Это должны осознавать как федеральные, так и региональные органы власти. При игнорировании интересов муниципалитетов у местных властей снижаются стимулы к социально-экономическому развитию, что влияет на уменьшение доходов всей бюджетной системы. Кроме того, падают качество и количество предоставляемых бюджетных услуг, снижается ответственность местных властей перед населением.

Так как налоговые доходы бюджетов муниципальных образований напрямую зависят от уровня социально-экономического развития территорий, то районы и города области значительно различаются по сумме налоговых доходов, собранных на душу населения. В 2002 году данный показатель по г. Нововоронежу сложился в сумме 6767,8 руб., а по Нижнедевицкому району – 413,2 руб., т. е. разница между муниципальными образованиями с наибольшим и наименьшим значением анализируемого показателя составила 16 раз. Следует отметить, что в 1998 году данный разрыв составлял 13 раз.

В зависимости от объема предоставляемых дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальные образования области можно разделить на две группы. В первую входят районы и города, доля дотации в структуре доходов которых в среднем за 1998-2002 гг. не превысила 1%. Назовем указанную группу районов и городов муниципальными образованиями-донорами. Во вторую группу включим все остальные муниципальные образования Воронежской области и назовем данную группу «муниципальные образования-реципиенты».

В первую группу доходов муниципальных образований-доноров попали четыре района и города Воронежской области, на территории которых в 2001 году было произведено 80% всего объема промышленной продукции области. Вторая группа, соответственно, представлена остальными двадцатью восемью районами и городами региона.

Проанализируем структуру и динамику доходов муниципальных образований двух выделенных нами групп. Отметим, что хотя доля собственных доходов в структуре доходов доноров несколько выше, чем в структуре доходов реципиентов, ее объема крайне недостаточно для обеспечения самостоятельности муниципальных образований. Кроме того, возрастает централизация управления доходами как доноров, так и реципиентов. Так, если в 1998 году собственные доходы муниципальных образований доноров составляли 22% общего объем поступлений их бюджетов, то в 2002 г. данный показатель снизился до 18%. В муниципальных образованиях-реципиентах снижение доли собственных доходов произошло с 16 до 11% соответственно.

В результате преобразований налогово-бюджетного законодательства 2001 г. собственные доходы доноров и реципиентов в 2001 г. по сравнению с 1998 г. снизились на 30 и 32% соответственно, поступления от регулирующих налогов возросли как у доноров, так и реципиентов, на 4%. Общая сумма доходов доноров снизилась на 4%, а налоговые доходы реципиентов без учета дотации уменьшились на 5%. Снизившиеся налоговые доходы реципиентов компенсировались увеличением дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Общая сумма доходов реципиентов с учетом дотации возросла на 6%. Таким образом, перераспределение финансовых ресурсов в области в 2001 г. производилось в ущерб интересам доноров.

Уменьшение нормативов отчислений по подоходному налогу в местные бюджеты в 2002 г. произведено по всем муниципальным образованиям-реципиентам и только по одному из доноров. В результате общий объем доходов как доноров, так и реципиентов снизился. Поступления доноров в 2002 г. по сравнению с 1998 г. уменьшились на 6%, а реципиентов – на 14%.

В таблице 4 представлена динамика распределения доходов, собранных на территории доноров, между областным и местными бюджетами.

Таблица 4

Распределение налоговых доходов, собранных на территории муниципальных образований-доноров, между областным и местными бюджетами

Уровень бюджета	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
Областной бюджет (млн. руб.) - доля в общей сумме налоговых доходов собранных на территории доноров (%)	486,9	761,0	924,0	1188,4	2766,9
	24	25	26	28	45
Местные бюджеты (млн. руб.) - доля в общей сумме налоговых доходов, собранных на территории доноров(%)	1580,2	2275,9	2639,5	3041,2	3406,0
	76	75	74	72	55
Всего налоговых доходов, собранных на территории доноров (млн. руб.) - доля в общей сумме налоговых доходов, собранных на территории доноров (%)	2067,1	3036,9	3563,5	4229,6	6172,9
	100	100	100	100	100

Из данных таблицы 4 видно, что доля доходов, перечисляемых в областной бюджет с территории муниципальных образований-доноров, на протяжении 1998-2002 гг. имела устойчивую тенденцию роста. Так, если в 1998 году анализируемый показатель составлял 24%, то в 2002 г. он увеличился до 45%.

В абсолютном выражении доходы, перечисленные с территории районов-доноров в консолидированный бюджет области, за 5 лет возросли на 30%, при этом перечисления в областной бюджет увеличились в 2,5 раза, а в местные – снизились на 6%.

Распределение доходов, собранных на территории муниципальных образований-реципиентов между областным и местными бюджетами до выделения последним дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, представлено в таблице 5.

Таблица 5

Распределение налоговых доходов, собранных на территории муниципальных образований-реципиентов, между областным и местными бюджетами

Уровень бюджета	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
Областной бюджет (млн. руб.) - доля в общей сумме налоговых доходов, собранных на территории реципиентов (%)	73,0	169,0	340,3	668,3	845,1
	10	15	25	34	41
Местные бюджеты (млн. руб.) - доля в общей сумме налоговых доходов, собранных на территории реципиентов (%)	666,5	991,6	1046,7	1279,2	1223,5
	90	85	75	66	59
Всего налоговых доходов, собранных на территории реципиентов (млн. руб.) - доля в общей сумме налоговых доходов, собранных на территории реципиентов (%)	739,5	1160,6	1387,0	1947,5	2068,6
	100	100	100	100	100

Как видно из таблицы 5, структура распределения доходов консолидированного бюджета области, собранных на территории муниципальных образований-реципиентов на протяжении 1998-2002 гг., незначительно отличалась от структуры распределения доходов, аккумулированных на территории районов-доноров.

Особо следует отметить, что доходы, поступившие с территории районов-реципиентов в консолидированный бюджет в 2002 г., по сравнению с уровнем 1998 г. возросли на 22%, при этом перечисления в областной бюджет увеличились в 5 раз, а в местные – снизились на 20%.

За счет перечислений с территорий районов-доноров формируется примерно 80% собственных и регулирующих доходов областного бюджета. Структура указанных доходов областного бюджета в разрезе формирующих его муниципальных образований представлена в таблице 6.

Таблица 6

Структура собственных и регулирующих налоговых доходов областного бюджета в разрезе муниципальных образований

Вид муниципального образования	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
Перечислено с территории муниципального образования-донора (млн. руб.) - доля в общей сумме собственных и регулирующих налоговых доходов областного бюджета (%)	486,9	761,0	924,0	1188,4	2766,9
	87	82	73	74	77
Перечислено с территории муниципального образования-реципиента (млн. руб.) - доля в общей сумме собственных и регулирующих налоговых доходов областного бюджета (%)	73,0	169,0	340,3	668,3	845,1
	13	18	27	26	23
Всего собственных и регулирующих налоговых доходов областного бюджета (млн. руб.) - доля в общей сумме собственных и регулирующих налоговых доходов областного бюджета (%)	559,9	930,0	1264,3	1856,7	3612,0
	100	100	100	100	100

Из данных таблицы 6 видно, что за анализируемый период доля средств, перечисленных с территорий муниципальных образований-реципиентов, в структуре налоговых доходов областного бюджета возросла на 10 процентных пунктов, доля доноров соответственно снизилась на аналогичную величину. В абсолютном выражении перечисления в областной бюджет возросли как со стороны доноров, так и со стороны реципиентов.

Одновременно с ростом перечислений средств с территорий-реципиентов в областной бюджет растет объем дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, передаваемой реципиентам из областного бюджета. Следует отметить, что если в 1998 г. объем дотаций, перечисленных в доходы районов-реципиентов, в 3,5 раза превысил поступления с территории указанных районов в областной бюджет, то в 1999 г. данный показатель снизился до 2,1 раза, в 2000 г. – до 1,5 раза, в 2001 г. дотация превысила поступления от районов реципиентов всего на 1%. В 2002 г. складывается уже противоположная ситуация: перечисления с территорий в областной бюджет превысили объем дотаций на 41%.

Вышеизложенное свидетельствует о нерациональности организации отношений между областным и местными бюджетами. За анализируемый период значительно возросли встречные финансовые потоки: перечисления с территорий-реципиентов в областной бюджет превышают объем переданных им дотаций.

Рост перераспределительных процессов в области увеличивает централизацию управления доходами и снижает стимулы к развитию как муниципальных образований-доноров, так и реципиентов.

Увеличение перераспределения бюджетных ресурсов на территории области требует централизации доходов консолидированного бюджета региона в областном бюджете. Это влечет за собой снижение доходов доноров, что подрывает стимулы к развитию данных территорий.

Результатом увеличения перераспределения финансовых ресурсов на территории области для реципиентов стало изменение структуры доходов бюджетов данных муниципальных образований: снижение доли налоговых доходов и увеличение доли дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Следствием этого являются рост иждивенческих настроений в данном виде муниципальных образований, снижение ответственности их органов местного самоуправления перед населением, снижение качества и количества предоставляемых бюджетных услуг и общего уровня социально-экономического развития реципиентов. В будущем это будет требовать еще большего увеличения перераспределительных процессов.

Обобщая все вышеизложенное, можно сделать вывод, что производящееся перераспределение ресурсов на уровне области снижает уровень социально-экономического развития всего региона, что в будущем сделает необходимым привлечение еще большего объема дотаций из федерального бюджета и увеличит зависимость области от Федерации.

---

[1] См.: Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25.09.97 г. № 126-ФЗ, ст. 7.