ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНЫХ ПОТОКОВ
С ЦЕЛЬЮ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОВЕДЕНИЯ
КАССОВЫХ РАСХОДОВ И ИХ ЭФФЕКТИВНОСТЬ

Л. Р. Тимирханова

Заместитель начальника отдела платежей УФК
Минфина России по Иркутской области, г. Иркутск

Подводя итоги десятилетней работы казначейской системы исполнения федерального бюджета, можно рассматривать органы федерального казначейства как ведущий институт управления бюджетными потоками государства с выполнением функций «финансового менеджмента».

С целью более четкого определения места и роли органов федерального казначейства определимся в следующем: непосредственно оптимальное управление государственными ресурсами – это одна из функций правительства, а уже создание условий для эффективного управления государственными финансовыми ресурсами – это конкретная задача, возложенная на федеральное казначейство.

В рамках данной задачи важным является вопрос рационального регулирования финансовых потоков, поступающих в бюджетную систему и распределяемых далее внутри подсистем субъектов РФ между подсистемами муниципальных образований, а затем между бюджетополучателями. Сделаем попытку рассмотреть действующий механизм так называемого «бюджетного федерализма» в несколько необычной плоскости, а именно: в режиме осуществления бюджетных потоков между субъектами РФ при исполнении федерального бюджета по расходам через счета органов федерального казначейства.

До 2003 года Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации (ГУФК) каждый месяц принимало реестры на финансирование от главных распорядителей средств федерального бюджета, проверяя эти реестры на соответствие объемам лимитов бюджетных обязательств (ЛБО). После этого реестры направлялись одновременно с денежными потоками в Управления федерального казначейства субъекта Российской Федерации (УФК).

Параллельно с реестрами, направляемыми ГУФК, УФК получают реестры на финансирование от других УФК. Данный факт объясняется тем, что имеются распорядители средств, подчиненные организации, которые находятся на территории другого субъекта РФ, и соответственно обслуживаются в органе федерального казначейства данного субъекта РФ. Так, например, в УФК Минфина России по Иркутской области в 2003 году поступали реестры на финансирование из 9 УФК (географическая разбросанность достаточно выразительна: это и УФК по г. Москва, и УФК по Новосибирской области, УФК по Республике Саха, и др.). В свою очередь УФК Минфина России по Иркутской области направляет реестры в УФК 6 территорий (УФК по Красноярскому краю, УФК по Читинской области, УФК по Усть-Ордынскому АО и др.).

После получения реестра органы федерального казначейства уведомляют получателя, в каком объеме и на какие цели поступили денежные средства. На момент зачисления средств на лицевые счета получателей у бюджетополучателя в большинстве случаев платежного обязательства еще не возникает. Как итог: огромные остатки денежных средств на счетах УФК жестко привязаны к конкретным лицевым счетам конкретных бюджетополучателей.

Переломным моментом для сложившейся модели по доведению финансирования до конечного бюджетополучателя средств стал 2004 год.

Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 10 июня 2003 г. № 50н позволяет реализовать технологию, при которой информация о возможных кассовых расходах не разрывается с движением денежных средств. Через органы федерального казначейства до бюджетополучателя доводится информация об объеме средств, в рамках которых могут быть приняты обязательства и проведены кассовые расходы в пределах годовых ЛБО.

В этом случае денежные средства непосредственно переводятся со счета органа федерального казначейства только в момент возникновения обязательства к оплате.

На сегодняшний день в роли такого счета органа федерального казначейства выступает либо единый счет УФК, либо счет территориального органа федерального казначейства, при отсутствии реализации единого счета на уровне УФК.

Данное решение является вполне логичным и гармонично вписывается в реализацию концепции Единого казначейского счета.

Вполне уместным будет детально остановиться на основах концепции Единого казначейского счета.

В результате институциональных изменений, произошедших в бюджетном процессе РФ в 1990-е годы, задача по обеспечению управляемости и подконтрольности государственных финансовых ресурсов, их централизации у одного федерального органа исполнительной власти, уполномоченного обеспечивать упорядоченный поток ресурсов из федерального бюджета и оперативно представлять информацию о состоянии государственных финансов для принятия управленческих решений, приобрела чрезвычайную актуальность.

Государственные финансовые ресурсы находились в управлении целого ряда министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе: Министерства финансов, Министерства по налогам и сборам, Государственного таможенного комитета, государственных внебюджетных фондов и др. Каждый из них располагал собственной системой органов, ведущих учет государственных ресурсов и операций с ними на собственных счетах, часть которых была открыта в коммерческих банках.

Такое положение объективно приводило к распылению денежных средств и, как следствие, лишало возможности оперативного управления государственными финансовыми ресурсами.

Решение возникшей проблемы виделось возможным только в рамках создания компьютеризированной интегрированной казначейской системы, обеспечивающей информационно-технологическую поддержку всего процесса исполнения федерального бюджета.

Существующая на тот момент система сбора средств федерального бюджета и доведения их до получателей бюджетных средств и в конечном итоге до поставщиков товаров, работ и услуг обеспечивала исполнение бюджета, но являлась громоздкой и имела ряд существенных недостатков:

1. Большое количество счетов по уровням органов федерального казначейства замедляло прохождение средств от налогоплательщиков до получателей бюджетных средств. В результате Правительство РФ вынуждено было привлекать заемные средства на финансирование дефицита федерального бюджета при наличии значительных остатков средств федерального бюджета;

2. Отсутствовала возможность оперативного управления остатками средств федерального бюджета, находящимися на многочисленных счетах федерального казначейства;

3. Процессы деятельности Федерального казначейства не включали полного контроля и учета внебюджетных средств бюджетных организаций, государственных целевых бюджетных фондов, а также обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (на сегодняшний день данное положение дел во многих регионах сохранено, но необходимо отметить, что работа по переводу на казначейское исполнение в органы федерального казначейства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов проводится активно);

4. Существующие казначейские технологии не отвечали в полной мере современным требованиям ни по функциональному наполнению, ни по методической и информационной реализации, неудовлетворителен информационный обмен между органами федерального казначейства, как по вертикали, так и по горизонтали, а также с учреждениями Центрального банка РФ, органами Министерства по налогам и сборам, Государственным таможенным комитетом.

В этой связи при очевидной необходимости перехода федерального казначейства к интенсивному этапу развития Правительством РФ была разработана Федеральная целевая программа развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы, утвержденная постановлением от 23.06.99 №677.

Программа включала следующие мероприятия: реализация концепции функционирования Единого казначейского счета, централизация всех государственных финансовых ресурсов на счетах Федерального казначейства, обеспечение единства системы учета и отчетности для всех участников бюджетного процесса на основе единой системы бухгалтерского учета и единой бюджетной классификации РФ, разработка и внедрение единой методологической основы исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, внесение соответствующих изменений и дополнений в законодательство РФ, а также обеспечение информационно-технологической поддержки всего процесса исполнения бюджета.

Создание Единого казначейского счета по учету доходов и средств федерального бюджета являлось одной из главных стадий формирования казначейской системы исполнения федерального бюджета и имело целью централизацию учета и оптимизацию потоков движения доходов и средств федерального бюджета.

До недавнего времени всем органам федерального казначейства были открыты счета на следующих балансовых счетах (в валюте РФ):

40101 "Налоги, распределяемые органами федерального казначейства",

40102 "Доходы федерального бюджета",

40103 "Доходы федерального бюджета, перечисленные на финансирование расходов",

40104 "Доходы федерального бюджета, перечисляемые на транзитный счет в учреждения Центрального банка РФ",

40105 "Расходы федерального бюджета".

Наряду с указанными счетами по отдельным решениям Правительства РФ органам федерального казначейства открывались счета по учету источников финансирования отдельных государственных программ и мероприятий за счет средств федерального бюджета на возвратной основе, средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, счета по учету средств бюджетов субъектов РФ и другие.

Единый казначейский счет представляет собой счет федерального казначейства, открытый в учреждении Центрального банка РФ, на котором отражаются все операции по учету федеральных доходов, внебюджетных средств организаций и учреждений, состоящих на федеральном бюджете, средств государственных внебюджетных фондов, а также в случае заключения соответствующих соглашений – средств бюджетов других уровней и на котором будут консолидироваться все государственные финансовые ресурсы.

Функционирование системы органов федерального казначейства в условиях использования Единого казначейского счета является качественно новой технологией исполнения федерального бюджета, в которой принципиальными являются следующие моменты:

– централизация доходов и средств федерального бюджета на Едином казначейском счете, открытом ГУФК;

– централизация операций по учету доходов бюджетов разных уровней на одном счете, открытом УФК, распределение их между разными уровнями бюджетов и проведение расходов федерального бюджета на уровне УФК;

– ежедневное отражение в Главной книге федерального казначейства операций по доходам и расходам федерального бюджета, произведенных на уровне УФК.

Концепция Единого казначейского счета позволяет решить следующие задачи:

1) повышение оперативности концентрации средств на счетах по учету доходов федерального бюджета и обеспечение принципа единства кассы;

2) аккумуляция доходов и средств федерального бюджета с целью эффективного управления государственными финансовыми ресурсами и упрощение финансирования за счет доходов, полученных на территории субъекта;

3) возможность полностью вывести доходные счета федерального бюджета из коммерческих банков;

4) в свете перевода бюджетных учреждений на финансирование через лицевые счета, открытые в органах казначейства, впервые с начала рыночных преобразований появится возможность полного контроля государственных финансов;

5) создание единого внутриказначейского информационного пространства;

6) обеспечение иммунитета бюджета.

Необходимо также учитывать то, что при такой схеме управления государственными финансами они менее всего будут подвержены влиянию экономических кризисов, так как единый счет федерального казначейства будет открыт в Центральном банке РФ. Августовский кризис 1998 года наглядно показал эффективность казначейской системы. Средства на счетах бюджетных учреждений, открытых в органах федерального казначейства, совершенно не пострадали, в то время как коммерческие банки не смогли обеспечить их должную защиту.

В то же время введение Единого казначейского счета не означает ограничения финансовой самостоятельности распорядителей и получателей бюджетных ассигнований в вопросах использования этих средств при условии, что денежные средства используются ими в установленном порядке и в соответствии с решениями вышестоящих распорядителей бюджетных ассигнований. Бюджетные учреждения самостоятельно определяют в рамках закона о бюджете, как тратить выделенные ассигнования для эффективного выполнения возложенных на них функциональных задач.

Внедрение Единого казначейского счета предусматривалось осуществлять в два этапа.

Переходный этап (1999 – 2002 годы).

На данном этапе предполагалось осуществить централизацию операций по учету доходов и осуществлению расходов федерального бюджета на уровне УФК.

Завершающий этап (2002 – 2004 годы).

На завершающем этапе предполагалось осуществить объединение на уровне УФК счетов по учету доходов (налогов, распределяемых органами федерального казначейства; доходов федерального бюджета; доходов федерального бюджета, перечисленных на финансирование расходов) и открытие Главному управлению федерального казначейства лицевого счета – Единого казначейского счета для учета средств федерального бюджета в валюте РФ.

В конечном итоге механизм исполнения федерального бюджета через Единый казначейский счет будет следующим:

1. Налогоплательщики перечисляют все налоги и сборы на счет по учету доходов, открытый УФК в обслуживающем банке (Центральный банк РФ).

2. Ежедневно УФК распределяет доходы, поступившие на счет по учету доходов, по разным уровням бюджетной системы и перечисляет их на лицевые счета по учету средств бюджета субъекта РФ, местных бюджетов, а в части федерального бюджета – на Единый казначейский счет, открытый ГУФК в учреждении Центрального банка РФ, а также осуществляет возврат налогоплательщикам излишне уплаченных или взысканных налогов и сборов в пределах остатка на лицевом счете.

3. УФК ежедневно передают в свои территориальные отделения информацию о поступивших налогах и сборах по электронным каналам связи для последующей передачи территориальным налоговым и финансовым органам необходимой им информации о поступивших доходах.

4. Учет всех налогов и сборов, поступающих во все уровни бюджетов, осуществляется органом федерального казначейства, что позволит органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления и налоговым органам иметь оперативную общую информацию о поступивших на территории субъектов РФ налогах и сборах.

5. Перечисление средств на проведение расходов федерального бюджета осуществляется ГУФК в пределах остатка средств на Едином казначейском счете на основе заявок УФК о перечислении средств в объеме, необходимом для проведения расходов федерального бюджета.

6. Операции по расходам федерального бюджета осуществляются через УФК. ГУФК производит перевод средств федерального бюджета с Единого казначейского счета в течение операционного дня учреждения Центрального банка РФ, а их зачисление на счет УФК производится в обязательном порядке в начале следующего операционного дня учреждения Центрального банка РФ.

7. Финансирование бюджетных учреждений производится распорядителями бюджетных средств через органы федерального казначейства и отражается на лицевых счетах получателей бюджетных средств, открытых в органах федерального казначейства. При этом бюджетные учреждения не должны иметь отдельных лицевых счетов для учета средств федерального бюджета ни в учреждениях Центрального банка, ни в кредитных организациях.

8. УФК осуществляет оплату расходов федерального бюджета получателям бюджетных средств в течение операционного дня учреждения Центрального банка РФ в пределах имеющихся средств на лицевом счете и весь неиспользованный остаток в конце операционного дня перечисляет на Единый казначейский счет. Для выдачи бюджетным учреждениям, лицевые счета которых открыты в территориальных отделениях УФК, наличных денег на выплаты заработной платы и другие установленные законодательством РФ расходы территориальные отделения УФК открывают счета в учреждении Центрального банка РФ или кредитной организации.

9. На Единый казначейский счет поступают доходы федерального бюджета и остатки неиспользованных средств федерального бюджета, перечисляемые с лицевых счетов УФК. ГУФК осуществляет перечисления средств УФК. Аналитический учет ежедневных поступлений доходов в федеральный бюджет и расходов федерального бюджета по кодам бюджетной классификации РФ в разрезе субъектов РФ нарастающим итогом с начала года осуществляет ГУФК в Главной книге федерального казначейства, которая является основным учетным регистром.

Такой механизм исполнения федерального бюджета позволит Правительству РФ иметь ежедневную информацию о фактическом наличии средств федерального бюджета и произведенных расходах федерального бюджета, необходимую для принятия решений о финансировании приоритетных расходов, целесообразности привлечения средств на финансирование дефицита федерального бюджета.

Также реализация концепции Единого счета на уровне Главного управления федерального казначейства позволит Правительству иметь целостное представление о консолидированном бюджете страны.

Непосредственно практической базой для реализации концепции Единого казначейского счета в полном объеме выступает приказ Министерства финансов Российской Федерации от 10 июня 2003 г. № 50н. В то же время с учетом всей сложности одномоментного перехода на новый порядок, Министерством финансов Российской Федерации было принято решение провести данную работу в несколько этапов. Так, с 1 января 2004 года переведены на этот эксперимент только два министерства: Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Российское авиационно-космическое агентство. По остальным министерствам и ведомствам порядок по доведению лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования сохранен прежний ориентировочно до 1 июля 2004 года.

С введением «Расходных расписаний» вместо реестров окончательно ломается стереотип понимания того, что до получателя средств федерального бюджета изначально доводятся объемы финансирования, а непосредственное подкрепление денежными средствами происходит только в момент осуществления получателем средств кассовых расходов, до этого объемы финансирования представляют собой объем прав получателя средств на оплату принятых обязательств. Тем самым унифицируется фактическое наполнение определения объема финансирования и трактовки, данной Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Также развитие этой практики позволяет оптимизировать использование бюджетных средств. В бюджетном послании Президента России «О бюджетной политике в 2004 году» отмечено, что необходимо ускорить переход на технологии единого казначейского счета по расходам федерального бюджета. При этом указывается на необходимость принятия мер по максимальному сосредоточению всех средств бюджетной системы в учреждениях Банка России. Данное утверждение определяет фундаментальное положение финансового устройства государства – отделение государственных финансов от частных. Инструментом, обеспечивающим абсолютное разграничение государственных и частных финансов, выступает система федерального казначейства, которую можно рассматривать и как платежную систему сектора государственного управления.

В перспективе, после создания Единого казначейского счета, следующим этапом будет создание системы управления кассовыми средствами, иными словами, управления бюджетными потоками. Речь идет о ежедневном расчете обеспечения необходимой ликвидности для покрытия предполагаемого дневного потока денежных средств с учетом объективно складывающейся неравномерной динамики поступлений и выплат из бюджетной системы.

В настоящий момент процесс создания системы управления ликвидностью счета не завершен, но можно предполагать, что она будет включать в себя системы мониторинга и прогнозирования поступлений и выплат, выбора оптимальных временных решений по выплатам, выбора инструмента для пополнения текущей ликвидности за счет краткосрочных заимствований.

Таким образом, с нашей точки зрения, процедура организации бюджетных потоков получила эффективный инструмент – Единый казначейский счет – технологию, при которой все поступления в бюджетную систему становятся доступны для осуществления операций, связанных с выплатами в процессе исполнения бюджета.