Финансовый контроль как фактор
совершенствования межбюджетных отношений
Н. С. Столяров
Исполнительный секретарь Ассоциации контрольно-счетных органов РФ,
начальник управления по заимствованию с контрольно-счетными органами РФ аппарата
Счетной палаты РФ, г. Москва
1. Межбюджетные отношения как предмет
финансового контроля
Россия – федеративное
государство с многоуровневой бюджетной системой, что предполагает разграничение
компетенции между федеральными органами власти, органами власти субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления, в том числе и в части
формирования бюджетов и контроля за их исполнением.
Однако сами бюджетные
средства невозможно четко разграничить между этими уровнями. Между бюджетами
различных уровней по различным причинам постоянно возникают те или иные
финансовые отношения – межбюджетные отношения, обычно выражающиеся в передаче
средств от одного бюджета другому. Например, многие местные бюджеты в
значительной степени формируются за счет трансфертов из бюджетов субъектов Федерации,
которые, в свою очередь, получают средства из федерального бюджета. В то же
время бывает и обратная ситуация: во многих регионах есть муниципальные образования,
которые служат основными источниками формирования доходов региональных
бюджетов, вносят значительный вклад в доходы федерального бюджета. Совокупность
местных бюджетов фактически образует фундамент всей бюджетной системы.
Вышестоящие бюджеты опираются на этот фундамент, тесно связаны с ним
межбюджетными отношениями. Финансовые потоки пронизывают все уровни бюджетной
системы, что позволяет рассматривать ее как единую финансовую систему страны.
Причины возникновения
межбюджетных отношений связаны, прежде всего, с неравномерностью социального и
экономического развития регионов и муниципальных образований в их составе.
Изменения в расходах по
уровням бюджетной системы Российской Федерации в связи с передачей полномочий с
одного уровня на другой связаны, во-первых, с задачей наиболее эффективного
осуществления этих полномочий, а во-вторых, с наличием у органов власти разного
уровня предметов совместного ведения (существующих в соответствии со ст. 72
Конституции и ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации), которые могут финансироваться
из разных бюджетов в зависимости от принятых на соответствующем уровне решений.
Межбюджетное распределение и
перераспределение доходных источников обусловлено рядом причин, основными из
которых являются:
1) причины, связанные с тем, что органы власти должны
обладать финансовыми ресурсами, достаточными для выполнения поставленных перед
ними задач;
2) причины, возникающие из необходимости выравнивания
финансовых возможностей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
3) причины организационно-управленческого характера,
связанные с передачей дополнительных объектов собственности или наличием у
отдельных субъектов Российской Федерации таких функций, которых нет у других (например,
функции столицы, крупного центра культуры и т. д.).
Бюджетный кодекс Российской
Федерации трактует межбюджетные отношения как «отношения между органами
государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления»[1].
Однако такое определение межбюджетных отношений представляется неполным, так
как ему соответствуют любые отношения, возникающие между указанными субъектами
публичной власти.
Межбюджетные отношения было
бы точнее определить как денежные отношения внутри бюджетной системы страны,
возникающие между органами публичной власти разного уровня в связи с
установлением расходных полномочий по звеньям бюджетной системы и видам
бюджетов, формированием собственных и регулирующих доходов в каждом бюджете,
передачей доходов и расходов из одних бюджетов в другие.
Субъектами межбюджетных
отношений выступают только органы государственной власти Российской Федерации,
органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного
самоуправления.
Вопросы межбюджетных
отношений в Российской Федерации регулируют следующие нормативно-правовые
документы:
Конституция Российской
Федерации;
Бюджетный кодекс Российской
Федерации;
Федеральный закон от 28
августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 25
сентября 1997 года № 126-ФЗ «Об финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации»;
Федеральный закон от 24 июня
1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации»;
Постановление Правительства
Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584 «О программе развития
бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».
В Российской Федерации
межбюджетные отношения строятся по принципу бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм – это
форма организации бюджетных отношений, которая позволяет достигнуть
самостоятельности бюджетов при соблюдении жестких бюджетных ограничений,
самостоятельности на основе разграничения бюджетных полномочий между уровнями
власти, на основе равенства бюджетных прав, а также прозрачности межбюджетных
отношений.
Бюджетный федерализм
базируется на следующих основных принципах:
· принцип самостоятельности бюджетов, предполагающий:
–
право
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной
системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
–
наличие
собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы
Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством
Российской Федерации;
–
законодательное
закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов
соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым
законодательством Российской Федерации;
–
право органов
государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в
соответствии с Бюджетным кодексом определять направления расходования средств
соответствующих бюджетов;
–
право органов
государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в
соответствии с Бюджетным кодексом определять источники финансирования дефицитов
соответствующих бюджетов;
–
недопустимость
изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о
бюджетах, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по
расходам бюджетов;
–
недопустимость
компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской
Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникающих в ходе исполнения
законов (решений) о бюджете за исключением случаев, связанных с изменением
законодательства;
· принцип разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской
Федерации, который означает закрепление соответствующих видов доходов
(полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами
государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
· принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных
прав муниципальных образований, а также равенства всех бюджетов Российской
Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных
бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, часть этих
принципов реализуется в установлении единых для всех субъектов Российской
Федерации нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты
субъектов Российской Федерации и единого порядка уплаты федеральных налогов и
сборов. Нормативы финансовых затрат на
предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной
обеспеченности, являющиеся основой для расчета финансовой помощи субъектам
Российской Федерации из федерального бюджета, определяются на основе единой
методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных
особенностей субъектов Российской Федерации и согласовываются с субъектами
Российской Федерации до принятия федерального закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год;
· принцип прозрачности межбюджетных отношений.
Наиболее полная и
всесторонняя трактовка межбюджетных отношений дана в Бюджетном кодексе
Российской Федерации, согласно которому в состав межбюджетных отношений следует
включать денежные отношения по:
–
разграничению
расходов и доходов между бюджетами;
–
распределению
расходов и доходов в связи с их ежегодной передачей из одних бюджетов в другие;
–
перераспределению
доходов и расходов между уровнями бюджетной системы и видами бюджетов.
При этом под разграничением расходов и доходов
подразумевается процесс разделения расходных и доходных полномочий между
уровнями бюджетной системы для закрепления вышеназванных объектов за определенным
видом бюджета на постоянной основе.
Под распределением расходов и доходов подразумевается процесс ежегодной
передачи расходных полномочий и доходных источников с одного уровня бюджетной
системы на другой в соответствии с решениями, принимаемыми вышестоящим органом
власти. Ежегодное изменение расходов связано, во-первых, с наличием у органов
власти разного уровня предметов совместного ведения, которые могут
финансироваться из разных бюджетов в зависимости от принятых на соответствующем
уровне решений, а во-вторых, с решением задачи более эффективного осуществления
тех или иных полномочий одним или другим уровнем управления. Основной формой
передачи бюджетных доходов являются процентные отчисления от регулирующих
доходов, предусматриваемые законами о бюджете на очередной финансовый год, а
также субвенции в виде компенсаций.
Перераспределение
расходов и доходов между звеньями
бюджетной системы и видами бюджетов обусловлено, с одной стороны,
необходимостью выравнивания финансовых возможностей регионов и муниципальных
образований для обеспечения предусмотренных темпов социально-экономического
развития разных территорий, а с другой – причинами организационно-управленческого
характера. В качестве форм перераспределения доходов используются: трансферты,
дотации, субвенции, внутригодовые ссуды, взаимные расчеты.
Бюджетный кодекс Российской
Федерации также устанавливает основные принципы функционирования межбюджетных
отношений (ст. 129, п.2):
–
принцип
распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной
системы Российской Федерации;
–
принцип
разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным
нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской
Федерации;
–
принцип равенства
бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав
муниципальных образований;
–
принцип выравнивания
уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований;
–
принцип равенства
всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом,
равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской
Федерации.
Бюджетный кодекс Российской
Федерации также определяет основные условия предоставления финансовой помощи
(ст. 132, п.1, 2):
1. Финансовая помощь из
федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной
обеспеченности бюджету субъекта Российской Федерации предоставляется при
условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта Российской
Федерации через Федеральное казначейство Российской Федерации;
2. Субъект Российской
Федерации – получатель финансовой помощи из федерального бюджета на
выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:
–
ставить
государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта
Российской Федерации, в лучшие условия по сравнению с государственными
служащими федеральных учреждений;
–
предоставлять
бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета
субъекта Российской Федерации;
–
предоставлять
государственные гарантии субъекта Российской Федерации в размере, превышающем 5%
расходов бюджета субъекта Российской Федерации.
2. Международный опыт регулирования
межбюджетных отношений
Межбюджетные отношения
свойственны любому федеративному государству. Самый яркий образец федеративных
межбюджетных отношений – Германия. Основам межбюджетных отношений –
разграничению финансовых компетенции между центром и землями посвящен самый
крупный раздел германской конституции – «финансовая конституция» страны.
Финансовая конституция решает
4 задачи:
распределение расходов;
распределение законодательных
полномочий в области налогообложения;
распределение налоговых
поступлений;
организация управления в
финансовой сфере.
Распределение расходов
основывается на простом принципе: кто принимает решения, тот и финансирует их
реализацию. Если же центр и земли решают совместные задачи, то принципы
финансирования четко регулируются как в основном законе, так и в отдельных
нормативных актах.
Законодательные полномочия в
области налогообложения также распределены между центром и землями. К исключительной
компетенции Федерации относятся лишь пошлины и акциз на водку, а к
исключительной компетенции земель – некоторые «малые» налоги (например, на
охоту, на собак и
т. п.). В основном же налоги устанавливаются в рамках так называемого конкурирующего
федерального законодательства. Любые налоги, вводимые центром, требуют
одобрения бундесрата (палаты, представляющей земли), если их поступления
полностью или частично приходятся на земли и общины.
Распределение налоговых
поступлений также закреплено в основном законе. Каждый уровень государственной
вертикали имеет свой источник доходов, обеспечивающий финансовую автономию.
Центр полностью получает налоги на бензин, табак, кофе, страхование, а также
пошлины. Земли получают налог на имущество, наследство, автомобили, лотереи и
пиво. Общины – налоги на землю, местные налоги на потребление, большую часть
промыслового налога.
Основные налоги (свыше 70%
объема поступлений) – совместные по получению. Например, налог на корпорации
делится пополам между федерацией и землями, подоходный налог делится на три
части: 15% получают общины и по 42,5% – Федерации и земли.
Так же, как в России,
собираемых налогов хватает не каждому региону. Поэтому их приходится
перераспределять. Прежде всего это касается земельной доли поступлений налога с
оборота: 75% ее распределяется между землями пропорционально числу жителей, а
остаток отчисляется финансово слабым землям.
С помощью механизма
горизонтального выравнивания между землями корректируется вертикальное
распределение налогов. Финансово слабые земли получают средства, изымаемые у
сильных земель, так, чтобы налоговые поступления на душу населения у них были
не ниже 95% среднегерманского уровня. Если и этих средств не хватает, слабые
земли могут получать дополнительные федеральные перечисления и использовать их
по своему усмотрению. Специальная компенсация из федерального бюджета
предусмотрена, например, и в случае размещения в регионе федеральных ведомств.
Вместе с тем, поскольку
существующий механизм горизонтального выравнивания не в полной мере
стимулировал земли к повышению собственных доходов, в 2000 году было принято
решение о его частичном изменении. Идеальная модель финансового выравнивания
должна предусматривать простые, прозрачные и стимулирующие процедуры: сокращение
выравнивания за счет перераспределения части налога с оборота, установление
новых показателей финансовой силы и финансовой потребности и т. д.
Реформирование межбюджетных
отношений в Германии предлагается провести в рамках более широкой финансовой
реформы, которая снижала бы уровень перераспределения, в том числе за счет
прямых субсидий федерального центра. Предлагается пересмотреть и практику
смешения задач Федерации и земель. Доходы региональных бюджетов должны больше
соответствовать качеству политики региональных властей, а мероприятия последних
– финансироваться из их собственных доходов.
Для повышения финансовой силы
земель их предлагается укрупнить: из 16 образовать 7.
3. Проблемы
совершенствования межбюджетных отношений
в Российской Федерации
Существующая в настоящее
время система межбюджетных отношений несовершенна; она сформировалась на основе
системы единого государственного бюджета СССР, и потому, отличаясь от последней
задекларированной самостоятельностью бюджетов разных уровней, тем не менее
унаследовала со времен СССР многие черты.
В настоящее время можно
выделить следующие проблемы в области межбюджетных отношений.
Главная проблема заключается
в зависимости нижестоящих бюджетов от бюджетов вышестоящих. Зависимость эта
двух типов: процессуальная и финансовая.
Финансовая зависимость
заключается в высокой степени дотационности
территориальных бюджетов и, соответственно, необходимости финансовой помощи из
вышестоящего бюджета для сбалансирования нижестоящего.
Современная налоговая система
Российской Федерации построена таким образом, что чем более значим налог или
сбор с фискальной точки зрения, тем на более высоком уровне власти он
централизуется.
Здесь же важно упомянуть о
фактическом отсутствии стимулов для территориальных органов власти стремиться
изыскивать новые доходные источники и более эффективно осуществлять свои
расходные полномочия, так как вся система финансовой помощи ориентирует их на
противоположное. До сих пор никакими нормативно-правовыми актами не закреплены
принципы формирования и распределения четырех из пяти формируемых в составе федерального
бюджета (кроме ФФПР) фондов финансовой помощи.
Слабая нормативно-правовая
регламентация межбюджетных отношений – еще одна проблема их организации.
Законодательной же основой
межбюджетных отношений сейчас являются лишь Конституция, Бюджетный кодекс и
Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления» и
«О финансовых основах местного самоуправления».