Региональная бюджетная политика как фактор реализации национальной идеи

Е. А. Соколовская

Научный сотрудник Института экономики РАН,
г. Москва

Основная задача региональной бюджетной политики (РБП), на наш взгляд, – создание равных конкурентных и социально справедливых условий всем административно-территориальным единицам России в целях расширения их участия в формировании единого рынка товаров и услуг страны. Сделать это можно, прежде всего, путем роста доли в бюджетных расходах инвестиций в основной капитал отраслей перерабатывающей промышленности, что, в свою очередь, повлияет на развитие внутреннего рынка и, соответственно, внутреннего потребления.

Выделение этой задачи в качестве главной связано с решением стратегической цели – снижение уровня зависимости страны от продажи энергетических ресурсов, чего можно достичь лишь уходя от сырьевой направленности народного хозяйства, диверсифицируя его. Эта цель вполне достижима, учитывая пока еще достаточно высокий интеллектуальный потенциал россиян и не растраченные до конца навыки еще в недавнее время мощного инженерного корпуса страны.

Теперешнее состояние бюджета, положительное сальдо которого преимущественно связано с ростом мировых цен на энергоносители, вызывает вполне обоснованную тревогу уже не только среди экономистов, но и, как говорится, у «широких слоев населения». Профицит федерального бюджета России в первом квартале 2004 года составил 134,7 млрд. руб. В январе-марте 2003 года профицит федерального бюджета страны равнялся 89,3 млрд. руб. Доходы федерального бюджета за первые три месяца этого года составили 688,6 млрд. руб. против 580,9 млрд. в январе-марте 2003 года. Из этой суммы на долю налоговых доходов пришлось 556, 2 млрд. руб. против 462,3 млрд. годом раньше. Расходы федерального бюджета (включая финансовую помощь бюджетам других уровней) составили в январе-марте 2004 года 553,9 млрд. руб. против 491.6 млрд. в январе-марте 2003 года. (Коммерсантъ. 2004. 3 июня). По ставшему широко известным мнению экспертов всемирного банка (ВБ) зависимость всей нашей экономики от ТЭК гораздо выше официально отражаемой статистикой. Так, по данным Госкомстата, нефтегазовая отрасль дает 9% общего объема ВВП, а по экспертным оценкам специалистов ВБ – 25%. Конечно, можно оспаривать эти данные, но неоспоримой является вышеуказанная задача диверсификации экономики.

Поступления от сырьевого сектора останутся еще на долгое время главной доходной бюджетной статьей. В связи с этим отдельного рассмотрения заслуживает широко обсуждаемая проблема изъятия сверхдоходов (природной ренты) у нефтяников. Не вдаваясь в обсуждение способов и методов изъятия природной ренты, подчеркнем, что крупнейшие нефтяные компании страны зарабатывают порядка 70 млрд. долларов в год, то есть сверхдоходы налицо. Однако изымать их следует так, чтобы не подорвать у нефтяников стимулов к саморазвитию и тем поставить в рискованную ситуацию сами бюджетные доходы. По данным Минфина, фискальный нажим (в рамках разработанного очередного этапа налоговой реформы) будет оказан прежде всего на восемь крупнейших нефтяных компаний, добывающих 80% всей нефти, чистая прибыль которых составила $10,1 млрд. В Минфине подсчитали, что «сверхприбыль» нефтяных компаний (то, что предлагается изъять у них в бюджет) в 2004-2005 годах по сравнению с 2002 годом составит $5 млрд. (Коммерсантъ. 2004. 24 марта.). Несомненно одно – дополнительные бюджетные доходы будут получены и использовать их целесообразно, в частности, на цели снижения зависимости бюджета от того же ТЭКа.

Вторая составная часть РБП – ориентация на достижение сбалансированности отраслевого и территориального развития.

Следует отметить, что межбюджетные отношения, принятие закона о которых неоправданно затянулось, должны быть тесно увязаны с налоговой системой. Также необходимо в наикратчайшие сроки устранить несбалансированность бюджетов регионов, связанную в том числе и с их потерями в результате ряда известных мероприятий в рамках налоговой реформы. Причем компенсировать сократившиеся бюджетные доходы регионов целесообразно не только путем прямых дотаций, но и посредством ссуд, тем более что денег ныне в «казне» достаточно.

Вообще отношения Центра с регионами и связанный с этим механизм перераспределения бюджетных доходов – одна из самых сложных сфер бюджетной политики. Так, зачастую эти отношения принимают внеэкономический характер, и нередко становятся предметом популистских спекуляций, особенно в предвыборные периоды. И эти политические факторы приходится учитывать в так называемой «бюджетной политике».

Попробуем обосновать это утверждение таким примером. Механизм перераспределения бюджетных доходов между федеральным центром и регионами в целом относится к сфере государственной региональной политики, которая будет определяться в том числе и в рамках административной реформы в части распределения полномочий между уровнями власти. Причем архисложная задача распределения финансовых ресурсов решается в условиях колоссальной разницы в финансовом состоянии регионов. Наряду с регионами, перечисляющими в федеральный бюджет 60-65% своих доходов, есть регионы, покрывающие большую часть своих расходов за счет федерального бюджета. Особняком стоит федеральный центр (Москва), в котором сосредоточено до 80% капиталов всей страны. То есть одна из главных целей региональной политики – нахождение оптимального баланса федеральных и региональных интересов. Одна из важнейших задач РБП – стимулирование использования местных природно-экономических ресурсов, что позволит, во-первых, снизить зависимость регионов от федеральных дотаций, во-вторых, увеличить поступление в федеральный бюджет. То есть в РБП следует руководствоваться довольно простой, но зачастую трудноусвояемой идеей: «Чем больше даем, тем больше получаем».

Механизм перераспределения финансовых ресурсов может строиться с учетом территориальной ренты, если конечно удастся разумно ее (ренту) формализовать так, чтобы не скатиться к порочному принципу – отобрать у богатых и отдать бедным (в данном случае имеются в виду регионы). Пока же единственным внятным решением по уменьшению числа депрессивных регионов является их присоединение к успешным при соблюдении демократических принципов, то есть путем референдумов. Процесс этот уже, как известно, начался (объединяются Пермская область и Коми-Пермяцский округ) и, по всей видимости, продолжится.

Третья важнейшая задача РБП – способствовать усилению конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности российских регионов, причем последняя задача должна решаться с учетом изменяющейся геополитической ситуации. Так, например, в связи с обострением отношений, по известным причинам, между США и арабскими (мусульманскими) нефтедобывающими странами, причем у последних в громадных объемах нарастают неиспользуемые инвестиционные ресурсы. Наши основные конкуренты на мировом рынке инвестиционных ресурсов – Китай и Индия – несколько нам проигрывают из-за исламского фактора (подавление соответствующих настроений в Китае и противостояние Индии крупнейшей исламской стране Пакистану). Россия же проводит политику сближения с исламским миром (опустим здесь перечисление всех конкретных внешнеполитических шагов в данном направлении) и практически единственный негативный фактор здесь – «чеченский». Так что рост бюджетных ассигнований на восстановление народного хозяйства Чечни может принести неисчислимые выгоды как в политическом, так и в экономическом плане. Пожалуй, данный пример является весьма яркой иллюстрацией новых подходов к бюджетной политике, если рассматривать ее как инструмент достижения необходимых результатов, а не метод «латания дыр».

Далее попытаемся наметить приоритеты бюджетной политики как части общей социально-экономической политики:

– преодоление бедности путем развития конкурентной экономики;

– развитие здравоохранения на основе совершенствования системы медицинского страхования, создание конкуренции на рынке медицинских услуг;

– повышение качества образования и достижение сбалансированности подготовки специалистов с народно-хозяйственными потребностями в них;

– поддержание нормального состояния жилья, ликвидация ветхой его части и увеличение объемов строительства на основе долгосрочной аренды, ипотечного кредитования и других прогрессивных форм;

– модернизация транспортного электроэнергетического и жилищно-коммунального хозяйства;

– рост доли бюджетных расходов на науку, и особенно направлений, определяющих научно технический прогресс.

Отдельно коснемся бюджетных расходов на образование (отметим, что крупномасштабные частные пока не предвидятся), которые зачастую дают непредвиденный эффект. Так, одной из главных статей нашего экспорта стал «вывоз мозгов», особенно «математических и кибернетических». Пока нам приходится смириться с данной ситуацией, так как в течение еще довольно долгого времени в стране не будут созданы должные условия для ученых, подобнее предоставляемым им в развитых странах. Однако в этой ситуации есть и некоторые положительные стороны – часть покинувших страну ученых возвращается на Родину с приобретенным неоценимым опытом «капиталистической организации труда» и, что весьма важно, высокими требованиями к зарплате, которые, кстати, наши работодатели вынуждены удовлетворять, а это, в свою очередь, поднимает планку зарплат и для других специалистов. Но это частный вопрос, а главное же состоит в том, что триада «образование-наука-производство» в современных условиях глобальной технологизации экономики является основным фактором роста ВВП и соответственно бюджетных поступлений.

Немаловажным фактором решения этих и других социально-экономических проблем является тесная взаимосвязь налоговой и бюджетной политики, позволяющая, в частности, компенсировать выпадающие доходы региональных и местных бюджетов и осуществлять дополнительные вложения на проведение структурных и прочих реформ. Главной задачей при этом остается расширение налогооблагаемой базы и повышение степени собираемости налогов.

Следует подчеркнуть вслед за многими специалистами, что при росте поступлений подоходного налога в бюджет впервые со времени введения плоской 13%-й шкалы подоходного налога в 2001 году его сбор в 2003 году отстал от роста доходов населения, то есть возможности вывода зарплаты из тени, на что и было собственно направлен такой вид налогообложения, практически исчерпались. В то же время доля «серых» выплат остается довольно значительной (по усредненной оценке специалистов – около 40% от общего объема зарплат). Теперь предполагается увеличить налоговое бремя на граждан путем увеличения выплат в пенсионный фонд и одновременно снизить ЕСН, высокая ставка которого является, по мнению многих предпринимателей, основной причиной увода зарплат в тень. Однако последствия этих решений будут далеко неоднозначными, так как ожидаемый общий рост налогового бремени может вызвать еще большее «затемнение» зарплат. Причем предприниматели, перешедшие на «светлую» форму оплаты труда, окажутся в проигрыше по сравнению со своими «затемненными» конкурентами.

Думается, что проблема эта в определенной мере глобальная и будет решаться, по всей видимости, при вступлении России в ВТО, когда транспорентность предпринимательской деятельности станет, так сказать, нормой экономической жизни, а нарушение «правил игры» примет обычный, в мировой хозяйственной практике характер – то есть не будет так вопиюще, как в современной России. Пока же следует всемерно использовать существующие большие резервы роста налогооблагаемой базы путем усиления мер административного характера: наведения в налоговой сфере жесткого порядка, борьбы с коррупцией, в том числе и среди самих налоговиков, и т. д.

Вообще перенос налогового бремени с предпринимателей на население путем увеличения наиболее легко собираемого подоходного налога целесообразно решать в одном пакете с другими мероприятиями, проводящимися в ходе налоговой реформы. Причем хотелось бы, чтобы уже в бюджете 2005 года новые правила игры были учтены.

Кроме того, торможение налоговой реформы вызовет и «зависание» бюджетной реформы, за счет которой можно изыскать, по разным оценкам 20-30% дополнительных доходов. Выразим надежду, что уже в бюджете 2005 года будет проведена тотальная ревизия ведомственных расходов и, наконец, бюджет будет строиться в зависимости от желаемых результатов, а не ограничиваться корректировкой сложившихся тенденций… Подчеркнем, что задержка в проведении этих и других основополагающих реформ может вызвать крушение амбициозных планов удвоения ВВП к 2010 году.

Не следует также забывать, что внешний долг при его значительном уменьшении в последние годы составляет почти одну четверную часть ВВП и неблагоприятное изменение внешнеэкономической конъюнктуры (резкое снижение цен на энергоносители) может вызвать большие сложности с его (долга) погашением. А ведь есть еще и громадный внутренний долг перед гражданами нашей страны, лишившимися в начале 90х годов прошлого века своих сбережений. Рано или поздно эти долги придется возвращать, а значит, и увеличивать бюджетные расходы, что, естественно, можно осуществлять лишь при увеличении бюджетных доходов. Здесь мы можем только лишь констатировать, что с учетом этих двух взаимоисключающих моментов должна строиться бюджетная политика, понимаемая как «искусство возможного».

Хотелось бы остановиться еще на одной проблеме, в значительной степени бюджетной, из-за величины финансовых средств, требующихся для ее решения. Успешно преодолев в 2003 году пик внешних платежей, мы оказались на несравненном более высоком пике … износа основных фондов. Так, например, требуется замена подавляющей части существующих тепловых сетей страны, иначе проблема «замерзания» городов приобретет лавинообразный характер и может вызвать всеобщий народнохозяйственный коллапс. Проблема ветхого жилья так вопиюща, что вопль этот, по-видимому, ушел в децибелы и нам уже почти не слышен. К тому же, как это ни парадоксально, но и вновь вводимые фонды, как показал пример рухнувшего Аква-парка в Москве, возможно, нуждаются в реконструкции, а то и ликвидации, то есть техногенную разруху отягощает антропогенный фактор.

Этих примеров вполне достаточно, чтобы осознать колоссальный масштаб сложнейших проблем, стоящих перед нашей многострадальной страной и требующих громадных и, возможно, даже непосильных для России бюджетных расходов. Думается, что лишь вхождение в мировое экономическое сообщество на основе тесной экономической и даже политической интеграции позволит нам, с одной стороны, ускорить темпы народнохозяйственного развития, а с другой – при необходимости получить финансовую помощь на льготных условиях, а возможно, и реструктурировать существующие долги. Этот весомый аргумент в числе других может быть положен на чашу весов при обсуждении позитивных и негативных последствий вступления России в ВТО.

В отношении бюджета 2004 года прежде всего следует отметить в качестве отрадного факта сам факт его принятия в конце отчетного года, а не в начале текущего, как это происходило в последние пять лет. Бюджет составлен весьма профессионально, о чем прежде всего свидетельствует его хорошая сбалансированность, при том, что предусмотрено снижение общей налоговой нагрузки на 1% ВВП.

Однако, по мнению многих специалистов, данный бюджет не является бюджетом развития, так как фактически консервирует сложившуюся социально экономическую ситуацию и составлен по набившему оскомину еще в советские времена принципу «от достигнутого». Так, в 2004 году предусматривается рост ВВП лишь на 5,2%, в то время как для декларированного его удвоения к 2010 году среднегодовые темпы должны быть не меньше 8%. Думается, что использование части накопленных средств стабилизационного фонда (уже к концу текущего года они могут достигнуть 20 млрд. долларов) в форме возвратных кредитов, например для стимулирования развития малого предпринимательства, даст несоизмеримо больший эффект, чем вклады в западные долговые бумаги, особенно в условиях нынешней нестабильности мировой финансовой системы, и особенно в США, где только внешний долг впервые в истории этой страны превысил 7 трлн. долларов. Пока же будем надеяться, что сохраняющийся высокий уровень мировых цен на энергоносители позволит уже на 2005 год принять «бюджет роста». Роста как зарплат бюджетников и пенсий, что в свою очередь вызовет потребительский бум, и соответственно увеличение производства товаров народного потребления, так и роста инвестиций в приоритетные отрасли экономики. Интегральным показателем успешности бюджетной, как и общей социально-экономической политики, является, на наш, возможно, нетрадиционный взгляд, увеличение продолжительности жизни россиян. Характерно, что последний год, когда население Росси воспроизводило само себя, это переломный во многих отношениях 1991 год. Так вот, когда демографическая ситуация начнет наконец улучшаться, в основном за счет снижения уровня смертности, так как на радикальный рост рождаемости рассчитывать не приходится, – это и будет свидетельствовать об окончании периода нестабильности и начале качественного роста уровня жизни населения. Связанным с вышеуказанным другим интегральным показателем является сближение уровня среднедушевых доходов 10% наиболее и наименее обеспеченных граждан страны. Пока соотношение это составляет соответственно 30 и 2% от общего денежных доходов населения. В этом видится определенный простор для деятельности, прежде всего, налоговых органов.

Как известно, «все новое – хорошо забытое старое». Основываясь на этом принципе, мы предлагаем при проведении административной реформы, возможно, предполагающей изменение отраслевой структуры министерств на функциональную, восстановить Госплан в качестве изначально задумывающегося научно-производственного штаба ученых и крупных специалистов, разрабатывающих стратегию развития страны и, что особенно важно, с учетом территориального разделения труда. Причем именно в этом органе (предложим, например, такое его название – министерство социально-экономического развития) должна формулироваться бюджетная политика, в том числе региональная.

И, наконец, расшифруем заголовок статьи. Все органы власти в своей деятельности должны руководствоваться главной национальной идеей всех народов – стремлением к лучшей жизни на родной земле.