МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ КАК ИСТОЧНИК
ВОСПРОИЗВОДСТВА ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО
КАПИТАЛА И РАЗВИТИЯ ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА

 


Н. Я. Синицкая

Директор Института управления, права и повышения квалификации при главе администрации Архангельской области Поморского государственного университета имени М. В. Ломоносова, к. э. н., г. Архангельск

 

Вступление человечества в постиндустриальную эпоху, эпоху осознания человека целью, а не средством экономической деятельности, главной ценностью общественного развития, когда производство рассматривается уже не как конечная цель, а как средство повышения жизненного уровня людей, привело к осознанию необходимости формирования принципиально новой социальной политики – политики социального развития, в которой человек из объекта политики должен стать ее главным приоритетом.

В первом докладе Программы развития ООН (ПРООН) сформулирована следующая принципиальная идея: смысл и главная цель экономического и общественного развития состоят не в ускорении темпов развития рыночной экономики, а в обеспечении возможностей каждому человеку реализовать свой человеческий потенциал и естественные устремления вести здоровую, полноценную, творческую, активную жизнь. Каждый человек представляет собой творческую личность, которая рассматривается не только как важнейший фактор политики и социального развития, но их главный приоритет и активный участник.

«Люди являются центральным звеном динамического процесса изменений. Развитие должно удовлетворять не только их физические желания, но также духовные и другие потребности и ожидания. Вложение ресурсов в обеспечение образования, здоровья, питания и материального благосостояния является ключевым элементом развития человека»[1].

Понятие человеческого потенциала – продукт постиндустриального периода, эпохи развития информационного общества, основанного на информационно и интеллектуально емких технологиях, когда в качестве основополагающего ресурса развития начинает выступать человеческий капитал, а определяющим фактором производства становятся знания.

По нашему мнению, понятие человеческого потенциала интегрируется на основе двух базовых понятий: человеческий капитал и качество жизни. Оно относится прежде всего к социально-экономическим категориям. Если обратиться к емкому определению Л. И. Абалкина, характеризующего потенциал как обобщенную, собирательную характеристику ресурсов (экономических, производственных, трудовых), привязанных к месту и времени[2], то мы считаем возможным представить человеческий потенциал как человеческий капитал (в его реальном исчислении) плюс социально-экономические условия его формирования, развития и использования. Иными словами, здесь учитывается не только экономический аспект вложений в человека, но и характеристика социальной среды, которая формирует личность этого человека, систему его ценностей и предпочтений, структуру его интересов, степень активности и т. д., а также качество жизни населения, которое наряду с уровнем здравоохранения и образования характеризуется такими социально-экономическими показателями, как степень занятости населения, его платежеспособность, доступ к участию в политической жизни.

Человеческий потенциал лишь отчасти представляет собой нечто данное людям от рождения – в значительной мере он формируется, развивается в процессах социализации личности. Имеющийся сформированный человеческий потенциал в зависимости от существующих условий может раскрываться, реализовываться в разной степени. Так, например, безработица, неполная занятость в развитых странах означают по существу расхищение человеческого потенциала.

Проблема сохранения и развития человеческого потенциала должна стать приоритетной государственной стратегической задачей, ее решение должно быть соответствующим образом обеспечено, поскольку уровень развития человеческого потенциала определяет степень развития страны.

Переход к новому этапу развития производительных сил – глобально-постиндустриальному – требует новой социальной политики. Социальная политика должна создавать условия для воспроизводства человеческого капитала на новой, постиндустриальной, основе, то есть с опережающим развитием их интеллектуальной составляющей. Это определяет необходимость первоочередного развития науки и образования и первоочередного осуществления инвестиций в эти сферы. Но человек должен не только хотеть освоить интеллектуальные богатства, но иметь при этом определенный уровень физического и духовного здоровья.

Социальная политика должна содействовать реализации следующих задач:

      быстрому росту человеческого потенциала как условию для полноценной, продуктивной жизни членов общества;

      формированию нового среднего класса как определяющей силы общества и основного носителя человеческого потенциала нации;

      развитию гражданского общества и правового государства как непременного условия расширенного воспроизводства человеческого потенциала.

Успешная социальная политика – это политика, приносящая социальный и экономический эффекты. Под экономическим эффектом в данном случае понимается стимулирование продуктивного поведения значимых в экономике групп населения. Под социальным – расширенное воспроизводство человеческого потенциала населения и гармонизация отношений между социальными группами.

Мера удовлетворенности социальных ожиданий всех социальных групп населения является существенным фактором не только социального, но социально-экономического развития, поскольку, как показывает практика успешно развивающихся стран, именно он обусловливает социальную стабильность, созидательную мотивацию в обществе и способен генерировать рост социально-экономической эффективности развития всей макросистемы.

Социальная политика регионов должна быть направлена не только на социальное обеспечение живущего на его территории населения, но и на развитие человеческого потенциала регионов. Величина и качество человеческого капитала непосредственно влияют на характер общественного воспроизводства. Развитие и накопление совокупного человеческого капитала региона и повышение отдачи от него определяют развитие самого региона, возможности его экономического роста и достижение социального благосостояния населения.

В свою очередь, формирование совокупного человеческого капитала напрямую зависит от уровня социально-экономического развития региона. Неизбежной и необходимой в этих условиях становится социальная переориентация не только собственно процесса производства, но и экономики в целом. Ориентация властных структур на экономическое развитие, которое в перспективе должно повлечь за собой социальное, порочна. Это скорее приведет к тому, что мы окончательно превратимся в сырьевой придаток развитых стран.

Целью региональной политики в области социальной сферы должно стать сбалансированное региональное развитие, гарантирующее равное качество жизни населения вне зависимости от места проживания.

В настоящее время осуществляется переход к новой модели социальной защиты – адресной социальной системе. Среди основных целевых характеристик модели адресной социальной защиты выделены следующие:

        четкое разграничение полномочий в реализации социальной политики между всеми уровнями бюджетной системы;

        “муниципализация” социальной политики за счет передачи значительной части полномочий по определению размеров и форм предоставления социальной помощи на региональный и муниципальный уровень.

Важную роль в реализации социальных программ, создании территориальной социальной инфраструктуры, финансировании социальных расходов и затрат по воспроизводству трудовых ресурсов играют местные бюджеты. Органы местного самоуправления, как власть, ближе всех находящаяся к населению, практически берут на себя решение всех вопросов, которые местное сообщество ставит перед ними.

Как известно, в соответствии с Федеральным законом № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на муниципальный уровень были возложены практически все полномочия по жизнеобеспечению населения – образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны были создать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление (ст. 9 Федерального закона № 154-ФЗ). Закон гарантировал муниципальным образованиям финансовую самостоятельность, определял финансово-экономическую основу местного самоуправления, расходные и доходные полномочия местного самоуправления, закреплял обязательства федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению муниципальным образованиям минимальных бюджетов. В 1997 году принимается Федеральный закон «О финансовых основах развития местного самоуправления в России», уточняющий законодательную основу бюджетного процесса, местных финансов, основные принципы межбюджетного регулирования, расходную и доходную часть бюджетов муниципальных образований. Таким образом, теоретически, были созданы законодательные условия для финансового обеспечения деятельности местного самоуправления в России.

Практика, однако, показала иное. Несмотря на то, что органы местного самоуправления должны были обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне «не ниже минимальных государственных социальных стандартов» (статья 37 п. 4 Федерального закона № 154-ФЗ), государство отказалось их устанавливать, мотивировав свое решение недостатком финансовых средств в консолидированном бюджете России. Поскольку критерии удовлетворения основных жизненных потребностей населения при таком подходе исчезали, это позволяло федеральному уровню власти и уровню власти субъектов Федерации формировать доходы местного самоуправления фактически по остаточному принципу. В результате в 2002 году суммарные доходы местных бюджетов в расчете на одного жителя России составили чуть более 400 руб., или около 14 долларов в месяц[3].

Анализ динамики распределения доходов и расходов консолидированного бюджета России между федеральным, уровнем субъектов Федерации и местным самоуправлением позволяет выявить основные тенденции бюджетно-налогового регулирования в стране.

В период с 1992 по 1999 годы прослеживалась тенденция роста доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. Даже без учета средств, поступающих в порядке межбюджетных отношений, доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации варьировала в пределах 44-54,7%. Но с 2000 года начался процесс централизации доходов в федеральном бюджете и доля консолидированного бюджета субъектов Федерации снизилась до 43,6%, а в 2001 году в условиях изменений, внесенных в законодательство, – до 37,5%. По итогам первого полугодия 2003 года она составила 38%. Расходные полномочия в 1992 году по существу были распределены между федеральным и муниципальным уровнями. Расходы федерального бюджета несколько превышали 60% консолидированного бюджета России, местных бюджетов – достигали 30%. И на федеральном, и на муниципальном уровнях расходы превышали доходы. В период с 1992 по 1998 годы доходы местных бюджетов варьировали в интервале от 23,5 до 27,6%. В 1992 году превышение расходов местных бюджетов над доходами (без финансовой помощи) составляло всего лишь 0,9%, наибольшее превышение расходов над доходами местных бюджетов составляло в этот период 8,1% (1997 год). С 1999 года начался период устойчивого снижения доли местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета России и обусловлен он был, главным образом, изменениями, последовательно вносимыми в бюджетно-налоговое законодательство:

        отменой оборотных налогов (налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы),

        отменой практически всех местных налогов в связи с введением налога с продаж,

        передачей НДС полностью на федеральный уровень,

        сокращением ставки налога на прибыль с 35 до 24% и его доли, зачисляемой в местные бюджеты, с 5 до 2%,

        установлением единой ставки подоходного налога, равной 13%,

        приостановлением положения Бюджетного кодекса об обязательной доле налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в консолидированном бюджете России не менее 50%.

В 2002 году доля местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета России составляла 13,7%, а в первом полугодии 2003 года снизилась до 11,8%. На этом фоне происходило снижение и доли их расходов с 30,5% в 1999 г. до 22,5% в 2002 г. и соответственно до 23,2% в первом полугодии 2003 года. Превышение расходов над доходами в этот период превысило 11%.

В результате местные бюджеты имеют устойчивый, не покрываемый доходами, в отличие от остальных уровней бюджетной системы, дефицит, который накапливается в местных бюджетах в виде долгов.

Начавшаяся в стране реформа местного самоуправления должна в первую очередь решить проблему несоответствия доходных и расходных полномочий местных бюджетов. Установление объективной возможности исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления должно быть главным условием их передачи. Передача полномочия должна сопровождаться и передачей необходимых для его исполнения ресурсов, а отказ от их передачи или недостаточная ресурсная поддержка должны служить основанием для исполнения органами местного самоуправления переданных полномочий только в пределах переданных ресурсов. Готовность органов местного самоуправления к исполнению тех или иных полномочий должна служить дополнительным критерием принятия соответствующих решений[4].

Федеральным законом от 8 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) установлены закрытые перечни полномочий региональных органов государственной власти по предметам совместного ведения, которые осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно за счет средств региональных бюджетов, и полномочий органов местного самоуправления, осуществляемых за счет средств местных бюджетов.

Полномочия по финансированию заработной платы и статей по обеспечению образовательного процесса при организации начального и общего среднего образования с уровня местного самоуправления передаются на государственный уровень власти. На уровень субъектов Федерации передаются также полномочия по финансовому обеспечению платежей за неработающее население в систему обязательного медицинского страхования и по установлению и финансовому обеспечению выплаты адресных жилищных субсидий населению.

Эти три полномочия становятся государственными, при этом они могут делегироваться только муниципальным районам и соответственно городским округам с соответствующей передачей финансовых средств в виде субвенций.

За поселенческими муниципальными образованиями, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, остались полномочия только по вопросам местного значения, в них нет полномочий по дошкольному воспитанию, общему среднему образованию и здравоохранению. Однако закон при этом сохраняет возможность взаимного делегирования полномочий между поселением и районом.

Передача дополнительных полномочий по регулированию муниципальных бюджетов на уровень субъектов Федерации дает им дополнительные рычаги по управлению муниципалитетами.

Таким образом, хотя с введением Федерального закона № 131-ФЗ разворачивается процесс углубления социально-экономических основ местного самоуправления, что должно способствовать реализации потенциала каждого жителя России, реально местное самоуправление начнет полноценное функционирование только тогда, когда будут полностью решены вопросы формирования местных бюджетов, вопросы материальной обеспеченности их деятельности.

В то же время гарантии обеспечения полномочий различных уровней власти соответствующими средствами и ресурсами должны быть законодательно закреплены путем внесения необходимых изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.

Однако система формирования финансовой базы местного самоуправления, предлагаемая законопроектами «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации», сокращая в равных объемах расходы и доходы местных бюджетов, сохраняет и на перспективу существующий разрыв между доходами и расходами и, следовательно, не меняет сложившуюся ситуацию.

Состав местных налогов не предполагает существенных изменений, они не становятся определяющими при формировании доходов местных бюджетов. Отнесенный к ним транспортный налог и торговый сбор пока не дают возможности оценить их возможный вклад в изменение доходной базы местных бюджетов, но по расчетам, проведенным Центром аналитических исследований Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, они не покрывают потерь от выпадающих доходов[5].

В соответствии с проектами законов о внесении изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации формирование доходов и распределение налоговых источников между уровнями бюджетной системы базируются не на стабильных долговременных финансовых источниках, а в основном на процессах регулирования и выравнивания. Уже в предлагаемом (рассмотренном в первом чтении) проекте доля финансовой помощи в бюджетах муниципальных образований в 2005 году по сравнению с 2003 годом возрастает с 29 до 46%. Реально по большинству муниципальных образований, особенно поселений, она будет еще выше. Никакой самостоятельности местного самоуправления при таком подходе быть не может. Формирование бюджетов, особенно больших и крупных городов, будет полностью зависеть от исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. За счет налоговой базы этих муниципальных образований региональные власти теперь уже в соответствии с законом будут заниматься пополнением собственного бюджета и выравниванием других муниципальных образований.

Такой подход не даст создать долговременную надежную и предсказуемую основу формирования доходной базы местных бюджетов России. Для обеспечения соответствия доходных полномочий местного самоуправления расходным и создания условий для развития местного самоуправления в структуре доходов бюджетов муниципальных образований определяющими должны быть не регулируемые доходы и финансовая помощь, а местные и закрепленные на долговременной основе федеральные и региональные налоги.

Местное самоуправление должно получить реальные бюджетные права, что позволит государству выполнять одну из конституционных задач, связанную с повышением жизненного уровня населения страны, решаемую преимущественно через местные бюджеты.

Развитый институт местного самоуправления – это не только основа устойчивости федеративного государства, это гарантия стабильности в решении социальных вопросов и функционировании систем жизнеобеспечения населения.

 

 

 



[1] Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 1999 год. М.: Права человека, 1999. С. 7.

[2] Абалкин Л. И. Избранные труды: В 4 т. Т. 1. М.: ОАО «НПО «Экономика»», 2000. 460 с.

 

[3] Еремеева Л. И., Казюкова Н. Н. Муниципальные образования России накануне реформы местного самоуправления: итоги и прогнозы. М.: Центр аналитических исследований КМО РФ, 2003. С. 2.

[4] Местное самоуправление в современной России: итоги и перспективы: Доклад Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. М., 2003. С. 23-24.

 

[5] Местное самоуправление в современной России: итоги и перспективы. Доклад Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. М., 2003. с. 31-33.