Проблемы формирования межбюджетных
отношений в условиях реформы местного
самоуправления

С. П. Сазонов

Заместитель главы администрации Волгоградской области,
начальник Главного финансово-казначейского управления
администрации Волгоградской области, заслуженный экономист
Российской Федерации, профессор Волгоградского государственного
университета, г. Волгоград

В ходе экономических преобразований в России сложилась система межбюджетных отношений.

В настоящее время не только ведущие экономисты, но и практически все действующие политики и руководители субъектов и муниципальных образований Российской Федерации осознали, что дальнейшее поступательное развитие экономики и равномерное улучшение благосостояния граждан во всех регионах может быть достигнуто только при условии совершенствования бюджетной и налоговой политики, в том числе стратегии реформирования межбюджетных отношений и законодательного обеспечения финансовых основ местного самоуправления.

С момента принятия Правительством Российской Федерации программы «Развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» достигнуты значительные позитивные результаты. В частности, сделан большой шаг в направлении уточнения расходных полномочий всех уровней бюджетной системы. Удалось продвинуться в направлении разработки нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Существенно усовершенствован механизм распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Принят в первом чтении проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений». Подготовлены и приняты Государственной думой Российской Федерации два законопроекта, значительно реформирующих органы власти в регионах:

– «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных)" и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

– «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Рассмотрев основные положения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», необходимо отметить следующее.

1. Унифицируется система организации местного самоуправления, устанавливается обязательное формирование местного самоуправления на двух территориальных уровнях, создается двухуровневая система местных бюджетов (городской или районный и поселенческий в районах).

2. Разграничиваются полномочия между уровнями публичной власти, определяется перечень вопросов местного значения.

3. Определяются права Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в вопросах регулирования местного самоуправления.

4. Изменяется система федеральных, региональных и местных налогов.

5. За конкретным уровнем бюджетной системы доходы закрепляются на долгосрочной основе.

6. Вносятся существенные изменения в бюджетное и налоговое законодательство.

Таким образом, органы государственной власти и органы местного самоуправления субъектов Российской Федерации будут поставлены в новые условия формирования межбюджетных отношений.

Одной из целей построения межбюджетных отношений в новых условиях является не обеспечение минимальных бюджетов, а выравнивание финансовых возможностей местных органов власти осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Управление финансовыми потоками бюджетных средств в рамках межбюджетных отношений должно быть направлено, прежде всего, на достижение указанной цели.

Однако отдельные положения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», разрабатываемого законопроекта о внесении изменений и дополнений в Бюджетной кодекс Российской Федерации изначально создают препятствия для достижения поставленной цели.

Так, в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», принятом 18.11.2003 в первом чтении, уровень бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа) исходя из уровня и структуры развития экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичным показателем в среднем по муниципальным районам (городским округам) с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг (объемов выплат) в расчете на одного жителя (часть 3 статьи 183 проекта закона).

При этом не принимается во внимание основной фактор, влияющий на структуру налоговой базы, оказывающий существенное влияние на стоимость предоставления бюджетных услуг, этот фактор – уровень урбанизации муниципального образования или плотность населения. Иные факторы: социально-демографические, климатические и географические, которые предполагается учитывать, в Волгоградской области имеют второстепенное значение.

Так, расчет уровня бюджетной обеспеченности предполагает учет только налогового потенциала, следовательно, не принимается во внимание то, что доля неналоговых доходов в бюджетах городов (городских округов), выше, чем в бюджетах сельских районов. За 2003 год удельный вес неналоговых доходов в бюджетах районов Волгоградской области составил 4,2%, в бюджетах городов – 8,8%.

Структура расходных потребностей городов (городских округов) отличается от потребности сельских районов (муниципальных районов). Например, по данным за 2003 год потребность в средствах для оплаты коммунальных услуг бюджетных учреждений районов составляет 11,5% к расходам, городов – 6,1%, потребность в оплате труда с начислениями работникам бюджетных учреждений районов составила 42,8%, городов – 30,4%.

Необходимо обеспечить сопоставимое выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, а следовательно, и финансовых возможностей муниципальных районов и городских округов. Финансовые потоки из регионального бюджета должны быть направлены, прежде всего, в муниципальные образования, которые в большей степени нуждаются в финансовой помощи.

Поэтому в законодательном порядке необходимо учитывать следующие обстоятельства.

Поскольку средства, полученные от неналоговых расходов, также являются источником финансового обеспечения возможностей местных органов власти осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения, необходимо расчет уровня бюджетной обеспеченности производить с учетом поступлений от неналоговых доходов.

Уровень бюджетной обеспеченности городских округов несопоставим ни с уровнем бюджетной обеспеченности муниципальных районов, ни с уровнем бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, что обусловлено различиями в закрепленных налоговых источниках и расходных полномочиях городских округов с иными муниципальными образованиями. Поэтому выравнивать уровень бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов следует раздельно.

Для этого необходимо в законодательном порядке предусмотреть право региональных органов власти устанавливать для муниципальных районов и городских округов различный уровень бюджетной обеспеченности, используемый в качестве критерия для распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Кроме того, в законодательном порядке необходимо:

– Дать определение уровня бюджетной обеспеченности поселения, входящего в состав муниципального района (в настоящее время проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» не содержит определения уровня бюджетной обеспеченности поселения).

– Четко определить, в какой фонд должна перечисляться субвенция из бюджета городского округа: в региональный фонд финансовой поддержки поселений или в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), так как Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ (часть 4 статьи 60 и часть 5 статьи 61) предусмотрена возможность перечисления субвенций – «отрицательных трансфертов» из бюджетов муниципальных образований в бюджет субъекта Российской Федерации, однако городские округа в соответствии со статьей 2 данного закона обладают статусом поселения, потому подпадают под действие обоих указанных норм.

Статью 215.1 проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» изложить в следующей редакции:

«Исполнение федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов обеспечивается соответственно Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями.

Непосредственная организация исполнения и исполнение бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации возлагается на Министерство финансов Российской Федерации, соответствующие финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Бюджеты исполняются на основе единства кассы и подведомственности расходов.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется федеральными, региональными и муниципальными казначействами в соответствии со стандартами казначейского исполнения бюджетов, установленными федеральным законом. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе передавать осуществление кассового обслуживания соответствующего бюджета органу федерального или регионального казначейства на основе соглашений.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется через счета бюджетов, открываемые в Центральном Банке Российской Федерации, а в случае отсутствия учреждений Центрального Банка Российской Федерации на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций – в кредитных организациях. Все кассовые операции по исполнению бюджетов отражаются казначействами в отчетности финансового органа о кассовом исполнении бюджета в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации».

С 2000 года в Российской Федерации проводится налогово-бюджетная реформа, основной целью которой является снижение налоговой нагрузки на налогоплательщиков, что, естественно, влечет за собой сокращение доходных источников консолидированного бюджета области. Изменения в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве явились причиной возникновения крайне напряженной ситуации с формированием доходной части бюджетов.

В результате проводимой на федеральном уровне налогово-бюджетной реформы уровень фискальной автономии субъектов Российской Федерации понизился, что ведет к крайней нестабильности структуры доходов местных бюджетов. Этот вывод подтверждается как анализом динамики формирования доходов местных бюджетов, так и анализом процессов, происходящих в сфере расходных полномочий местного самоуправления. За последние шесть лет произошло резкое перераспределение налоговых поступлений в сторону федерального центра.

Существенно сократилась доля региональных и местных налогов в структуре доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. Степень вертикальной сбалансированности бюджетов на региональном уровне уменьшилась. В структуре доходов региональных бюджетов возросла доля трансфертов из федерального бюджета.

Так, с 1 января 2001 года были отменены налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, являвшийся одним из источников формирования доходов местных бюджетов, налог на приобретение автотранспортных средств, а также снижена в 2 раза ставка налога на пользователей автомобильных дорог, зачисляемого в территориальные дорожные фонды. В 2001 году регионы лишились доли отчислений по налогу на добавленную стоимость (15%) и налог на добавленную стоимость стал в полном объеме зачисляться в федеральный бюджет. Также был снижен норматив зачисления в региональный бюджет платы за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов с 90 до 81%.

Выпадающие доходы бюджета Волгоградской области в 2001 году только по трем бюджетообразующим налогам составили около 3,7 млрд. рублей, в том числе:

– по налогу на добавленную стоимость – 1,6 млрд. рублей;

– по налогу на содержание жилищного фонда – 0,8 млрд. рублей;

– по территориальному дорожному фонду – 1,3 млрд. рублей.

В 2002 году потери бюджета Волгоградской области стали еще больше. С принятием главы 25 части второй Налогового кодекса Российской Федерации «Налог на прибыль организаций» сократились ставки, исчисленные по которым суммы налога на прибыль зачислялись в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, а именно:

– в бюджеты субъектов Российской Федерации – с 19 до 14,5%,

– в местные бюджеты – с 5 до 2%.

Несмотря на то, что практически в полном объеме отменены все налоговые льготы, потери бюджета Волгоградской области по налогу на прибыль организаций в 2002 году составили более 1,0 млрд. рублей.

Кроме того, федеральным законодательством отменены с 2002 года отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и платежи за пользование недрами, а также значительно сокращена доля субъектов Федерации в поступлениях от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья. Предусмотренное распределение налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в федеральный бюджет – 80%, региональный – 20% (при действовавших ранее нормативах в федеральный бюджет – 40%, региональный – 60%) существенно снизило доходную базу областного и местных бюджетов.

Общая сумма потерь консолидированного бюджета области по вышеуказанным причинам в 2002 году превысила 6 млрд. рублей.

Дальнейшее проведение налогово-бюджетной реформы повлекло за собой очередное сокращение доходной части бюджета области и в 2003 году.

С 1 января 2003 года отменены налог на пользователей автомобильных дорог, налог с владельцев транспортных средств, налог на покупку иностранных денежных знаков и акцизы на ювелирные изделия. Акцизы на табачные изделия в полном объеме переданы в федеральный бюджет. В системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности изменены нормативы зачисления налога. Теперь в федеральный бюджет зачисляется 30% доходов (ранее – 30% по юридическим лицам и 0% по индивидуальным предпринимателям), в бюджет субъекта и местные бюджеты – 60% доходов (ранее – 70% по юридическим лицам и 100% по индивидуальным предпринимателям), в государственные внебюджетные фонды – 10% доходов (ранее – 0%).

Кроме того, начавшееся разграничение государственной собственности на землю также привело к снижению поступлений в бюджет Волгоградской области.

Таким образом, в результате проведенной в 2000-2003 гг. реформы потери консолидированного бюджета области в 2003 году оцениваются в сумме 7,2 млрд. рублей.

В 2004 году потери консолидированного бюджета Волгоградской области будут еще больше. Это связано с предстоящей отменой с 1 января 2004 года налога с продаж, большинства региональных и местных налогов и сборов, а также снижением норматива зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья с 20 до 14,4%. Потери бюджета области по указанным налогам в 2004 году составят около 1,2 млрд. рублей.

Предусмотренная из федерального бюджета компенсация выпадающих доходов не покрывает сумму потерь бюджета в полном объеме. Трансферт 2000 года покрыл лишь 44,2% выпадающих доходов бюджета, 2001 года – 26,2%, 2002 года – 13,6%, 2003 года – 18,5%. В 2004 году трансферт покроет только 15,2% выпадающих доходов.

Отсутствие стабильности в формировании доходов серьезно затрудняет финансовое планирование в регионах, заимствования на срок, превышающий один год, и, как следствие, реализацию крупных инвестиционных проектов, связанных с развитием приоритетных социальной и жилищно-коммунальной сфер. Основными видами заимствования для регионов являются бюджетные ссуды и краткосрочные банковские кредиты на погашение кассовых разрывов. Долгосрочные заимствования на финансирование инвестиционных проектов практически отсутствуют.

Структура расходов субъектов Российской Федерации почти полностью предопределяется федеральными законодательными актами. Это свидетельствует о том, что региональные власти и органы местного самоуправления не свободны в принятии решений по объемам и структуре предоставляемых бюджетных услуг. Относительная стабильность структуры расходов региональных бюджетов на протяжении последних шести лет свидетельствует о том, что эти расходы в значительной степени предопределены, и у субъектов Российской Федерации отсутствуют возможности для маневра и концентрации ресурсов на каком-либо направлении.

В то же время потребности региональных бюджетов с каждым годом все возрастают. Объем обязательств бюджета субъекта Российской Федерации и, прежде всего, за счет принимаемых на федеральном уровне решений, постоянно увеличивается, что естественным образом обуславливает несоответствие между уровнем необходимого финансового обеспечения законодательно закрепленных расходных обязательств и фактически возможным осуществлением расходов за счет средств региональных бюджетов.

Все это становится наиболее острым в период, когда необходимо претворять в жизнь новое законодательство о местном самоуправлении.

Специалистами Главного финансово-казначейского управления администрации Волгоградской области произведена оценка бюджета Волгоградской области на 2004 год в условиях реализации Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Основными проблемами введения двух уровневой системы местного самоуправления на территории Волгоградской области являются:

– ввиду прогнозируемого образования в Волгоградской области 450 муниципальных образований существенно усложнится исполнение бюджетного процесса;

– указанные преобразования приведут к увеличению расходов на содержание аппарата управления в связи с увеличением штатной численности работников по вновь образованным муниципальным образованиям – в Волгоградской области это приведет к увеличению штатной численности более чем на 1000 единиц с увеличением расходов более чем на 200 млн. рублей;

– введение четвертого уровня бюджетной системы приведет к существенным различиям бюджетной обеспеченности между поселковыми муниципальными образованиями, что обусловлено неравномерным размещением основных налогоплательщиков и неясным (по настоящее время) распределением существующих или вновь вводимых Российской Федерацией собственных доходов между уровнями местного самоуправления;

– будет существенно затруднен процесс расчета ожидаемых налоговых поступлений в бюджет каждого поселкового образования, так как вызывает сомнение готовность налоговых органов проводить данную работу в разрезе поселковых администраций;

– кроме того, ввиду неравномерности распределения бюджетообразующей налоговой базы многие поселковые администрации окажутся практически без собственных доходов, т. е. будут фактически находиться на сметном финансировании из бюджетов муниципальных районов.

Доходы консолидированного бюджета Волгоградской области на 2004 год в условиях реализации Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оцениваются в 20,8 млрд. рублей (рис.1), из них собственные доходы составляют 17,2 млрд. рублей. По сравнению с утвержденным бюджетом 2004 года рост доходов составит 101,4%.

Доходы областного бюджета на 2004 год оцениваются в 15,3 млрд. рублей, из них собственные доходы составляют 11,6 млрд. рублей. По сравнению с утвержденным бюджетом 2004 года рост доходов составит 135,7%.

Собственные доходы бюджетов муниципальных образований и городских округов оцениваются в сумме 4,8 млрд. рублей и собственные доходы поселений – 0,8 млрд. рублей.

Рис. 1. Бюджет Волгоградской области на 2004 год

Расходы консолидированного бюджета на 2004 год в условиях реализации Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прогнозируются в сумме 30,7 млрд. рублей. По сравнению с утвержденным бюджетом 2004 года расходы возрастут в 1,5 раза. Расходы на государственное управление возрастут на 135%, на социальную сферу – 128,9%, на жилищно-коммунальное хозяйство – на 160%.

Расходы областного бюджета на 2004 год прогнозируются в сумме 25,3 млрд. рублей. По сравнению с утвержденным бюджетом 2004 года расходы возрастут в 2,3 раза.

В расходную часть областного бюджета будут включены следующие расходы:

– субвенции на заработную плату педагогическим работникам – 1,8 млрд. рублей;

– субвенции на осуществление образовательного процесса – 0,1 млрд. рублей;

– субвенции на предоставление жилищных субсидий малоимущим гражданам – 0,5 млрд. рублей.

Кроме того, в расходной части областного бюджета появится Региональный фонд компенсаций муниципальных районов, городских округов, поселений, за счет средств которого будут финансироваться все льготы, установленные федеральными законодательными актами и законодательными актами Волгоградской области. Размер фонда составит 1,8 млрд. рублей. Финансовая помощь из областного бюджета бюджетам других уровней предусмотрена в сумме 6,2 млрд. рублей, что в 2,7 раза больше утвержденного уровня принятого бюджета 2004 года. В 2,4 раза уменьшатся расходы областного бюджета на содержание органов внутренних дел в связи с тем, что данные расходы будут финансироваться и за счет бюджетов муниципальных образований.

Дефицит областного бюджета в рамках реализации Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на 2004 год планируется в размере 10 млрд. рублей, консолидированного бюджета – 9,9 млрд. рублей.

В соответствии с введением в Российской Федерации с 2005 года двухуровневой структуры местного самоуправления на органы государственной власти как Волгоградской области, так и субъектов Российской Федерации будет возложена огромная дополнительная работа по формированию и контролю за исполнением бюджетов обоих уровней местного самоуправления, контролю за их исполнением.

В целях реализации процесса реформирования и организации местного самоуправления в соответствии с требованиями Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в области разработана программа реализации данного закона на переходный период.

Решение поставленных проблем позволит существенно повысить эффективность управления финансовыми потоками бюджетных средств на региональном уровне и более качественно реализовать основные положения Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».