Аудит эффективности предоставления
финансовой помощи местным бюджетам

 


Е. В. Бергаль

Доцент кафедры экономического анализа, статистики и финансов
Кубанского государственного университета, г. Краснодар

 

В современных условиях, когда государственная политика направлена на развитие экономического потенциала страны, повышение эффективности использования государственной собственности, отстаивание национальных интересов, возрастает роль государственного финансового контроля. Российская Федерация, как полноправный член Европейской организации высших органов финансового контроля, переходит на международные стандарты учета и международные стандарты контроля. При переходе на международные стандарты контроля наиболее актуальными становятся проблемы переноса акцентов традиционной ревизионной работы на аудит эффективности использования государственных средств и распространение контроля на всю управленческую деятельность органов государственной власти.

Эффективность и экономность использования бюджетных средств являются одним из основных принципов бюджетной системы Российской Федерации и означают, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы государственной власти, получатели бюджетных средств, должны исходить из необходимости достижения наилучших заданных результатов с использованием наименьшего объема средств. Дать финансовую оценку эффективности и экономности использования бюджетных средств в первую очередь призваны органы внешнего независимого государственного финансового контроля. В настоящее время почти во всех субъектах Федерации созданы контрольно-счетные органы, которые законодательством субъекта Федерации наделены правом осуществлять внешний контроль за деятельностью исполнительной власти субъекта от имени населения.

Становление, правовое оформление и контроль за межбюджетными отношениями на уровне "субъект Федерации – муниципальные образования" находится в стадии развития. По данным министерства финансов РФ, в целом от 85 до 90% муниципальных образований Российской Федерации не покрывают свои расходные обязательства, закрепленными за ними доходными источниками. В порядке финансовой помощи местным бюджетам передается порядка 40% средств регионального бюджета. От того, насколько прозрачно, прогнозируемо и обоснованно будет распределяться финансовая помощь, зависят гарантированный государством уровень бюджетных услуг населению муниципальных образований, заинтересованность в развитии налогового потенциала территории, повышение эффективности использования собственности муниципалитетов.

Учитывая, что контроль – одна из основных функций управления, рассмотрим межбюджетные отношения в субъекте Федерации с позиций контроля за формированием и распределением финансовой помощи местным бюджетам. Полагаем, что аудит эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам позволит выявить не только возможные финансовые нарушения, но и проблемы, возникающие в ходе выравнивания бюджетной обеспеченности, реализации целевых программ и предоставления законодательно закрепленных социальных гарантий населению.

Аудит эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам представляет собой проверку и оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти по вопросам формирования, распределения и расходования средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований, фонда компенсаций, фонда софинансирования социальных расходов, субвенций на реализацию целевых программ, а также разработку рекомендаций, направленных на ее совершенствование.

Цель аудита эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам заключается в том, чтобы определить, насколько экономно, обоснованно, результативно органы исполнительной власти субъекта Федерации и муниципальные образования используют государственные средства при действующей системе разграничения расходных полномочий и доходных источников между субъектом Федерации и муниципальными образованиями.

Предметом аудита эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам являются сферы деятельности региональных органов исполнительной власти по формированию фонда финансовой поддержки муниципальных образований, фонда софинансирования социальных расходов, фонда компенсаций и субвенций на реализацию целевых программ на территориях муниципальных образований, а также порядок предоставления субсидий, субвенций, дотаций из регионального бюджета.

Объектами аудита эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам являются: финансовый орган исполнительной власти субъекта Федерации (формирует и распределяет финансовую помощь между муниципальными образованиями); отраслевые ведомства, ответственные за реализацию региональных целевых программ; местные бюджеты; получатели бюджетных средств в муниципальных образованиях, финансирование которых предусмотрено за счет средств фондов (бюджетные учреждения, территориальный фонд обязательного медицинского страхования, иные прямые получатели бюджетных средств).

При проведении аудита эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам неизбежно затрагиваются вопросы, имеющие отношение к сфере политики. Однако выводы и рекомендации по результатам аудита эффективности не должны содержать политических оценок решений, принимаемых органами представительной и исполнительной властей субъекта Федерации. В рамках аудита эффективности проверяется не процесс принятия решений, а ход их реализации.

Программу проверки следует составлять после предварительного изучения информации об исследуемом предмете. Детальному изучению подлежит нормативная правовая база, регламентирующая систему межбюджетных отношений в субъекте Федерации, формы и направления использования средств финансовой помощи местным бюджетам, организационная структура и порядок финансирования. Анализируются также оперативные и бухгалтерские отчеты финансового органа субъекта Федерации об объемах финансовой помощи местным бюджетам в динамике и структуре, результаты оперативного, текущего и последующего контроля за исполнением бюджета по разделу 21 "Финансовая помощь бюджетам других уровней" и другие источники.

Сбор и анализ информации позволят подготовить программу проверки, а также разработать показатели и критерии оценки эффективности.

В ходе проведения аудита эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам проверяются государственные и муниципальные органы власти, бюджетные и иные организации. Встречные проверки проводятся по рабочим планам-графикам. Результаты проверки оформляются отдельными актами. Для выполнения цели проверки важно, чтобы члены рабочей группы имели четкую структуру заключения (сводного акта), в котором будут обобщены результаты, проведенных проверок, сформулированы выводы и рекомендации.

Предлагаем следующую структуру заключения:

        общая характеристика объектов проверки;

        оценка бюджетного планирования и обоснованности распределения финансовой помощи между муниципальными образованиями;

        оценка перечисления и расходования дотаций, субсидий, субвенций из регионального бюджета муниципальным бюджетам;

        оценка системы внутреннего контроля за расходованием финансовой помощи, переданной из регионального бюджета;

        оценка целевого и эффективного расходования средств финансовой помощи главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств;

        выводы и рекомендации.

Согласно структуре заключения формируются вопросы проверки по каждому объекту проверки.

Программа проверки включает следующие разделы:

I.        Основание для проведения проверки.

II.     Объекты проверки.

III.  Цель проверки.

IV. Критерии эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам.

V.    Методическая и организационная основа проверки:

        правовая основа проверки (нормативные правовые акты Российской Федерации, субъекта Федерации, выполнение которых подлежит проверке);

        информационная основа проверки (законы субъекта Федерации о бюджете на год; законы субъекта Федерации об исполнении бюджета с соответствующими документами и материалами; бухгалтерские отчеты об исполнении консолидированного бюджета субъекта Федерации за проверяемый период; информация о численности населения муниципальных образований на отчетные даты; контингент получателей средств; положение, штатное расписание, должностные инструкции и другие документы, проверяемых объектов; плановые расчеты и сметы; финансовые нормы и нормативы, заложенные в расчеты; соглашения, письма, распоряжения по вопросам проверки; реестры финансирования; данные аналитического и синтетического учета, выписки банков, реестры финансирования и иная информация, на основании которой составлена бухгалтерская отчетность об исполнении бюджета по разделу 21 "Финансовая помощь бюджетам других уровней"; материалы проверок, ранее проведенных контрольно-счетным органом субъекта Федерации; информация о мерах по устранению выявленных нарушений);

        методические приемы проверок (сопоставление плановых расчетов проекта бюджета с суммами, утвержденными в бюджете, и сумами финансовой помощи, перечисленной местным бюджетам, факторный анализ изменения объемов финансовой помощи по фондам и направлениям расходов; сравнительный анализ, анализ исполнения расходов по разделу 21 "Финансовая помощь бюджетам других уровней" в динамике и структуре);

        срок проведения проверки;

        руководитель и состав проверяющей группы.

VI. Основные цели проверки финансового органа субъекта Федерации:

        дать оценку нормативной базы, регламентирующей межбюджетные отношения в субъектах Федерации;

        проверить применение методик распределения финансовой помощи между муниципальными образованиями по фондам и направлениям расходов;

        проверить сроки доведения бюджетных обязательств в начале финансового года, лимитов бюджетных обязательств и изменений лимитов бюджетных обязательств в течение года;

        проверить соответствие бюджетной росписи закону о бюджете субъекта Федерации по разделу 21 "Финансовая помощь бюджетам других уровней";

        проверить основания внесения изменений в бюджетную роспись расходов по разделу 21 "Финансовая помощь бюджетам других уровней" и обоснованность принятия решений о дополнительном выделении муниципальным образованиям в течение финансового года;

        проанализировать исполнение бюджетных назначений и бюджетной росписи по разделу 21 "Финансовая помощь бюджетам других уровней" за проверяемый период по каждому фонду и направлению расходов в разрезе муниципальных образований;

        проверить и дать оценку казначейской системы исполнения расходов по разделу 21 "Финансовая помощь бюджетам других уровней", проверить выполнение инструкций и их соответствие федеральному законодательству;

        проверить бухгалтерские документы по перечислению средств финансовой помощи, выборочно сверить данные аналитического и синтетического учета;

        проверить и дать оценку организации казначейского контроля за целевым расходованием средств в муниципальных образованиях;

        проверить и проанализировать действующую систему финансовой отчетности финансовых органов муниципальных образований края о кассовом и фактическом расходовании средств финансовой помощи, полученной из регионального бюджета;

        проанализировать организацию работу финансового органа, исполняющего региональный бюджет, по обеспечению внутреннего финансового контроля за целевым и эффективным использованием финансовой помощи в муниципальных образованиях.

VII.        Основные задачи встречных проверок местных бюджетов.

VIII.     Основные задачи встречных проверок бюджетных учреждений и иных организаций, получающих средства на реализацию мероприятий, предусмотренных в фонде софинансирования социальных расходов, фонде компенсаций и другие цели.

IX.     Основные задачи встречных проверок отраслевых департаментов, в случае, если они осуществляют планирование расходов муниципальным образованиям, например, возмещение средств местных бюджетов ФОМСу за неработающее население, средств на реализацию целевых программ на территориях муниципальных образований и другие.

X.        Согласование и подписание актов проверок.

Акты проверок являются основанием для написания заключения по аудиту эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам. Заключение основано на всесторонне исследованных, проанализированных, документально подтвержденных фактах, которые отражены в промежуточных актах проверки. В случае возникновения разногласий между группой проверяющих и руководством проверяемого объекта необходимо, чтобы руководство проверяемого объекта представило их в письменном виде. В случае существенных разногласий руководитель данной проверки готовит ответ, который также будет рассмотрен при подготовке заключения (сводного акта).

XI.     Подготовка заключений по результатам проверок.

Заключение основано на критериях эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам, которые разрабатываются до начала проверки и утверждаются коллегией аудиторов контрольно-счетного органа субъекта Федерации. По каждому из вопросов проверки формулируются выводы, указываются недостатки, а также факторы и причины, которые их повлекли. При подготовке заключения оцениваются наличие или отсутствие методик и расчетов распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований, фонда софинансирования социальных расходов, фонда компенсаций. Оцениваются наличие или отсутствие документов, регламентирующих порядок предоставления и расходования субсидий и субвенций, выделяемых из данных фондов. Оценивается организация бухгалтерской отчетности получателей бюджетных средств о кассовых и фактических расходах, организация бухгалтерской отчетности об исполнении местных бюджетов, пояснительных записок к отчету об исполнении местного бюджета в части расходования средств финансовой помощи. В выводах следует указывать степень и характер отклонений от утвержденных критериев, ответственность должностных лиц.

Наиболее сложной и ответственной частью заключения является подготовка рекомендаций. Рекомендации должны быть направлены на повышение эффективности использования средств финансовой помощи местным бюджетам, обращены к органам государственной власти, ответственным за принятие и реализацию решений, экономически обоснованными, согласованными с действующим законодательством, выполнимыми и предусматривать контроль за их выполнением.

Реализация результатов аудита эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам предполагает ознакомление проверяемой организации с выводами и рекомендациями для устранения выявленных недостатков. Для устранения выявленных нарушений и выполнения рекомендаций проверяемая организация готовит распорядительный документ о принятии мер. В случае несогласия с предложенными рекомендациями или невозможности принятия мер проверяемая организация направляет официальный ответ с объективными, четкими, лаконичными доводами и аргументами. Если проверяющая группа не согласна с представленным ответом, привлекают независимого эксперта, мнение которого учитывается при подготовке заключения.

Проверка считается завершенной, когда проверяемой организацией представлены материалы, подтверждающие устранение выявленных нарушений и документы, подтверждающие реализацию рекомендаций.

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что аудит эффективности является действенным средством определения эффективности и результативности предоставления финансовой помощи местным бюджетам, которая направляется на выравнивание бюджетной обеспеченности, финансирование переданных государственных расходных полномочий, реализацию целевых программ, проведение реформ жилищно-коммунального хозяйства, финансирование дополнительных расходов, возникших в связи после утверждения бюджета. Результаты таких проверок позволят разработать рекомендации по совершенствованию межбюджетных отношений для каждого субъекта Федерации с учетом особенностей их экономического развития.