Сравнительный анализ финансовой помощи муниципальным
образованиям Республики Карелия

 

А. С. Ревайкин

Главный научный сотрудник Института экономики КарНЦ РАН, д. э. н., профессор, г. Петрозаводск

 

Актуальность темы определяется рядом обстоятельств.

Во-первых, финансовая помощь занимает важное, а иногда и решающие место в формировании доходной части бюджетов большей части муниципальных образований. Во-вторых, больше всего разногласий в процессе разработки и утверждения бюджетов муниципальных образований возникает по проблемам распределения фонда финансовой помощи, его обоснованности. Необходимость финансовой помощи обусловлена рядом причин. Во-первых, существенными различиями в уровне социально-экономического развития муниципальных образований. Этим в значительной степени определяются значительные различия в доходном потенциале муниципальных образований. Во-вторых, нестабильностью закрепляемых налогов за бюджетами муниципальных образований и нормативов по регулируемым доходам. В-третьих, наметившейся в последние время тенденцией в распределении доходного потенциала в сторону увеличения доли республиканского бюджета.

Если вторая и третья причины во многом носят субъективный характер, то первая причина имеет объективное основание.

Исходным в определении необходимости финансовой помощи муниципальным образованиям является самодостаточность собственных доходов. Это в свою очередь определятся рядом факторов, важнейшим из которых является доходный потенциал территории муниципального образовании.

Доходный потенциал муниципальных образований в республике определяется Минфином РК прямым счетом по налогооблагаемой базе по каждому налогу (табл. 1). В свою очередь, каждое муниципальное образование делает свои расчеты, как правило, отличающиеся по объему доходного потенциала. Разница между данными Минфина РК и данными муниципальных образований во многом обусловлена обоснованностью прогноза налогооблагаемой базы по налогам и платежам. Это, в свою очередь, зависит от полноты и достоверности используемой информации. При нынешнем состоянии федеральной государственной статистики и отсутствии региональной и муниципальной статистики проблема полноты и достоверности данных государственной статистики, необходимой для прогноза налогооблагаемой базы, является актуальной и острой.

 

 

Таблица 1

Доходный потенциал муниципальных образований Республики Карелии
(в расчете на одного жителя, руб.)

Города и районы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2002 г.

2003 г.

Петрозаводск

1854

3052

4036

9570

7129

Сортавала

1254

2326

3266

5247

4014

Сегежа

1923

4104

7185

-43

7275

Костомукша

6228

9636

9404

14182

15018

Кемский

2420

2983

4785

7405

7519

Кондопога

22508

8695

8843

10638

12383

Питкяранта

1106

2959

6035

3568

5573

Беломорский

1398

2353

3288

4860

4841

Калевальский

1670

3187

3710

4903

6253

Лахденпохья

1090

1936

2288

1923

2878

Медвежьегорский

1001

1691

2193

3705

3560

Муезерский

1986

4856

4695

5948

6235

Олонецкий

721

1526

1817

2871

2542

Прионежский

1370

3420

5182

5660

8320

Пряжинский

1189

2127

2648

4315

6796

Пудожский

999

1979

2607

4338

3416

Суоярвский

1731

4127

4348

5015

6230

Вепсская волость

723

1339

2126

6339

5221

В среднем по муниципальным образованиям

1860

3546

4510

7129

6869

 

В 1998 г. и в1999 г. в 13 муниципальных образованиях доходный потенциал был ниже среднереспубликанского уровня. Различие между минимальной и максимальной величинам соответственно составило 8,6 и 7,2 раза. В последующие годы в большинстве муниципальных образований доходный потенциал был ниже среднереспубликанского и различие между минимальной и максимальной величинами составляло 5,2-4,9 раза.

Если налоговый потенциал территорий муниципальных образований характеризует возможности налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, то собственные доходы (точнее условно собственные) муниципальных образований определяют возможности обеспечения расходов бюджета. Уровень самодостаточности собственных доходов является одним из показателей, определяющих необходимость финансовой помощи.

О том, как сложились собственные доходы в муниципальных образованиях РК, показывают данные таблицы 2.

 

 

Таблица 2

Собственные доходы муниципальных образований РК
в расчете на одного жителя, руб.

Города и районы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2001 г.

2002 г.

2003 г.

Петрозаводск

1006

1841

2337

2314

2775

3810

Сортавала

843

1265

1909

2263

2833

2457

Сегежа

1266

2290

4290

2665

 

3277

Костомукша

1944

4925

5721

5987

7800

8075

Кемский

1510

1523

2721

3940

3258

3940

Кондопога

1284

4419

5072

5091

4681

4217

Питкяранта

681

1635

3595

2418

2676

3059

Беломорский

951

1491

2152

2047

2381

2929

Калевальский

960

1587

1823

2503

3628

3926

Лахденпохья

657

978

1218

1315

1827

1692

Медвежьегорский

838

1797

2175

2261

3938

3158

Муезерский

691

972

1350

1145

1889

2077

Олонецкий

461

1265

1412

1302

1464

1498

Прионежский

818

1846

3046

2908

1641

3585

Пряжинский

681

1062

1663

1503

2114

2008

Пудожский

593

1115

1662

1517

2212

2334

Суоярвский

1036

2106

2163

2074

2859

3113

Вепсская волость

465

821

1352

1659

2599

3092

В среднем по муниципальным образованиям

994

1975

2649

2440

2923

3475

 

Данные таблицы 2 показывают, что во всех муниципальных образованиях произошло заметное увеличение собственных доходов. В то же время между муниципальными образованиями и в каждом муниципальном образовании в динамике по годам масштабы и темпы прироста собственных доходов существенно различаются. Различие между минимальной и максимальной величинами за все годы, за исключением 1999 г., было на уровне 4,2- 4,8 раза.

Для приведения среднедушевых собственных доходов муниципальных образований к сопоставимому виду рассчитывается индекс бюджетных расходов. Он представляет собой отношение показателя среднедушевых расходов отдельного муниципального образования к показателю, сложившемуся в среднем по РК (табл. 3).

 

 

Таблица 3

Индекс бюджетных расходов

Города и районы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2002 г.

2003 г.

Петрозаводск

0,71

0,77

0,77

0,76

0,67

Сортавала

1,04

1,09

1,05

1,04

0,88

Сегежа

1,22

1,14

1,38

1,13

0,9

Костомукша

2,9

1,78

1,88

1,28

1,06

Кемский

1,26

0,85

1,09

1,16

1,06

Кондопога

0,87

1,65

1,52

0,99

0,78

Питкяранта

0,93

1,1

1,26

1,08

0,89

Беломорский

1,07

1,1

1,13

1,32

1,05

Калевальский

1,63

1,12

0,84

1,66

1,32

Лахденпохья

0,97

0,93

0,86

1,15

1,03

Лоухский

1,21

1,09

0,82

1,48

1,22

Медвежьегорский

0,84

0,9

0,9

1,05

0,96

Муезерский

1,43

1,36

1,07

1,4

1,24

Олонецкий

0,93

0,68

0,56

1,24

1,02

Прионежский

1,05

1,16

1,02

0,98

0,91

Пряжинский

0,98

0,82

0,86

1,02

0,91

Пудожский

0,76

0,88

0,93

1,13

1,06

Суоярвский

1,08

1,21

1,18

1,18

0,95

Вепсская волость

1,25

1,06

1,35

1,23

0,96

 

Основными факторами, определяющими собственные доходы, включая приведенные собственные доходы муниципальных образований, являются:

        источники доходной базы по налогам и сборам, размеры ставок по ним, закрепленные законодательными актами за муниципальным уровнем бюджетов;

        отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов;

        доходы от использования муниципального имущества, доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, доходы от продажи муниципального имущества;

        уровень собираемости налогов и сборов;

        ассигнования на финансирование отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

При наличии законодательной базы формирования собственных доходов муниципальных образований важными нерешенными проблемами, определяющими их обоснованность, являются:

        нечеткое разграничение полномочий между государством и местным самоуправлением в формировании собственных бюджетных доходов муниципальных образований;

        крайне ограниченные источники собственных налогов и сборов;

        несоответствие собственных доходов расходным полномочиям органов местного самоуправления;

        большая зависимость от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, нестабильность их и ставок по ним;

        незаинтересованность органов местного самоуправления в увеличении налогооблагаемой базы, включая и собственную, и собираемости налогов и сборов.

Критерием самодостаточности собственных доходов для муниципальных образований в Республике Карелия является соответствие приведенных среднедушевых собственных доходов муниципального образования среднереспубликанскому уровню.

Расчет бюджетных расходов муниципальных образований в РК осуществляется на основе республиканских социальных и финансовых нормативов, утвержденных Законом РК «О республиканских социальных и финансовых нормативах Республики Карелия». Эти нормативы дифференцируются по районам (городам) республики с выделением городской, сельской местности, территорий, отнесенных к районам Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, и других факторов. И только по ограниченному кругу бюджетных услуг, по которым не установлены республиканские социальные и финансовые нормативы, расходы определяются методом прямого счета. Использование нормативного метода в расчетах бюджетных расходов муниципальных образований позволило повысить уровень обоснованности финансовой помощи (табл. 4).

Таблица 4

Расходы в бюджетах муниципальных образований Республики Карелия
в расчете на одного жителя, руб.

Города и районы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2002 г.

2003 г.

Петрозаводск

1071

2040

2633

3470

4125

Сортавала

1568

2885

3571

4691

5433

Сегежский

1843

3019

4682

5104

5537

Костомукша

4443

4714

6380

5835

6513

Кемский

1910

2262

3696

5264

6547

Кондопога

1317

4361

5166

4554

4824

Питкяранта

1402

2920

4286

4894

5484

Беломорский

1609

2930

3828

5972

6487

Калевальский

2465

2966

2847

7528

8131

Лахденпохский

1467

2455

2915

5247

6323

Лоухский

1830

2878

2782

6732

7519

Медвежьегорский

1271

2381

3054

4697

5943

Продолжение таблицы 4

Города и районы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2002 г.

2003 г.

Муезерский

2156

3613

3647

6360

7666

Олонецкий

1404

1794

1903

5624

6277

Прионежский

1591

3074

3454

4430

5636

Пряжинский

1480

2184

2930

4576

5592

Пудожский

1142

2344

3155

5110

6541

Суоярвский

1638

3197

4005

5363

5857

Вепсская волость

1885

2798

4611

5600

5883

В среднем по муниципальным образованиям РК

1509

2649

3399

4595

5323

 

Данные таблицы 4 показывают, что по всем муниципальным образованиям произошел значительный рост бюджетных расходов. Общей тенденцией является большая дифференциация между муниципальными образованиями в динамике по годам по масштабам и темпам прироста. Разница между минимальной и максимальной величинами сократилась с 3,9 раза до 1,4 раза.

Рассмотрим обеспеченность расходов в бюджетах муниципальных образований с позиции самодостаточности доходного потенциала и собственных доходов (табл. 5).

Таблица 5

Обеспеченность расходов бюджетов муниципальных образований:
в числителе – доходным потенциалом, в знаменателе – собственными доходами

Города и районы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2002 г.

2003 г.

Петрозаводск

173

94

150

90

153

89

275

81

232

92

Сортавала

80

81

91

112

74

54

44

53

60

45

Сегежа

104

136

153

 

131

69

76

92

 

59

Костомукша

154

204

147

243

231

44

104

90

134

124

Кемский

127

132

129

141

115

79

67

74

62

60

Кондопога

194

199

171

234

257

97

101

98

103

87

Питкяранта

79

101

141

73

102

49

56

93

55

56

Беломорский

87

80

85

76

75

59

51

56

40

45

Продолжение таблицы 5

Города и районы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2002 г.

2003 г.

Калевальский

68

107

170

65

77

39

53

64

48

48

Ланденпохья

74

79

78

37

46

44

40

42

35

27

Лоухский

74

119

132

97

75

46

62

78

58

42

Медвежьегорский

79

71

72

79

60

54

41

44

40

35

Муезерский

92

134

129

93

81

52

66

70

48

42

Олонецкий

51

85

95

51

40

33

70

74

26

24

Прионежский

86

111

150

128

148

51

60

88

37

64

Пряжинский

80

97

90

94

122

46

49

57

 

36

Пудожский

87

84

83

85

52

52

48

53

43

35

Суоярвский

106

129

109

93

106

63

66

54

53

53

Вепсская волость

38

48

46

113

89

25

29

29

46

53

В среднем по муниципальным образованиям

123

134

133

155

129

66

75

78

64

45

 

Данные таблицы 5 показывают:

1.    В среднем по муниципальным образованиям республики за все рассматриваемые годы доходный потенциал превышал расходы. Наибольшее превышение было в 2002 г. При этом превышение в среднем по республике обеспечивалось в 1998 г. за счет 6 муниципальных образований, в 2003 г. – 7. В остальных муниципальных образованиях расходы превышали доходный потенциал.

2.    Значительная дифференциация по уровню обеспеченности расходов доходным потенциалом. Разница между минимальной и максимальной величинами в 1998 г. составила 5,1 раза, в 2003 г. – 5,6 раза.

3.    В 1998 г. во всех муниципальных образованиях собственные доходы не обеспечивали расходы. В 2003 г. только в одном муниципальном образовании собственные доходы превышали расходы. Значительна дифференциация между муниципальными образованиями по уровню обеспеченности собственными доходами. Разница между минимальной и максимальной величинами в 1998 г. составила 3,9 раза, в 2003 г. – 4,6 раза.

В соответствии с республиканским законом о бюджетном процессе финансовая помощь направляется на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований и рассчитывается пропорционально отклонению их среднедушевых приведенных доходов от среднереспубликанского уровня.

Выравнивание осуществляется в пределах общего объема средств, передаваемых на местный уровень, для пропорционального сокращения разрыва подушевой бюджетной обеспеченности муниципальных образований с уровнем бюджетной обеспеченности в среднем по республике. В свою очередь, объем этих средств определяется собственными доходами консолидированного бюджета РК и помощью на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности из фонда финансовой поддержки регионам федерального бюджета.

Расчет финансовой помощи муниципальным образованиям из республиканского бюджета в РК производится по формуле:

ФПi=((дб*ИБРi) – СДДi)*Ni,

где: ФПi – финансовая помощь муниципальному образованию; СДДдб – среднедушевые доходы в среднем по республике; ИБРi – индекс бюджетных расходов муниципального образования; СДДi – среднедушевые доходы муниципального образования (табл. 6).

Таблица 6

Финансовая помощь муниципальным образованиям в расчете
на одного жителя: в числителе – в рублях, в знаменателе – доля финансовой помощи в общих доходах, %

Города и районы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2002 г.

2003 г.

Петрозаводск

32

3

107

5

175

7

816

29

0

0

Сортавала

380

31

1106

55

1237

39

2262

57

2069

45

Сегежа

74

6

963

30

461

10

1753

42

1337

29

Костомукша

47

2

0

0

0

0

0

0

0

0

Кемский

209

12

402

21

1066

28

1698

38

1519

28

Кондопога

8

0,6

84

2

0

0

278

7

0

0

Питкяранта

395

37

750

31

909

20

2058

52

1512

33

Беломорский

343

26

1408

52

1292

37

3256

68

2476

46

Продолжение таблицы 6

Города и районы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2002 г.

2003 г.

Калевальский

803

45

661

27

684

27

3560

57

2861

42

Лахденпохья

401

38

1262

56

1781

59

2995

70

3579

68

Лоухский

459

35

551

22

432

17

3448

62

3111

50

Медвежьегорский

290

29

1186

55

1642

55

2685

67

2880

58

Муезерский

З72

25

1032

30

1108

30

3031

58

3163

49

Олонецкий

519

53

374

23

628

31

3486

76

3740

71

Прионежский

254

24

816

31

272

8

1151

32

1120

24

Пряжинский

442

39

876

45

1307

44

2660

66

2658

57

Пудожский

214

26

1132

50

1438

46

2530

60

3070

57

Суорвский

293

22

640

23

1053

33

2082

48

1776

36

Вепсская волость

920

66

1332

57

3022

69

2435

57

1820

37

В среднем по муниципальным образованиям

189

16

591

21

615

19

1607

43

1228

26

 

Данные таблицы 6 показывают:

1.    В бюджетах всех муниципальных образований, за исключение одного в 2000 г. и трех в 2003 г, была финансовая помощь.

2.    Общей тенденцией является увеличение суммы финансовой помощи и ее доли в общих доходах. Существенна дифференциация между муниципальными образованиями по сумме финансовой помощи, масштабам прироста, по доле в общих дохода.

3.    Сократилась разница между минимальной и максимальной величинами финансовой помощи с 29 раз до 3,2 раза, по ее доле в общих доходах – с 22 раз до 2,4 раза.

Возможности финансовой помощи республиканского бюджета муниципальным образованиям, их обоснованность во многом зависят от объективности в обосновании финансовой помощи субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки регионам. Существенные недостатки действующей “Методики расчетов средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации”, отсутствие федерального закона о социальных стандартах не позволяют объективно формировать и обоснованно распределять ФФПР. Отсутствие четкого разграничения доходных и расходных бюджетных полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями, необеспеченность расходных полномочий субъектов РФ, муниципальных образований собственными доходами определяют не только большую зависимость доходов от финансовой помощи, но и ее обоснованность.