Актуальность темы определяется
рядом обстоятельств.
Во-первых, финансовая помощь
занимает важное, а иногда и решающие место в формировании доходной части
бюджетов большей части муниципальных образований. Во-вторых, больше всего
разногласий в процессе разработки и утверждения бюджетов муниципальных
образований возникает по проблемам распределения фонда финансовой помощи, его
обоснованности. Необходимость финансовой помощи обусловлена рядом причин.
Во-первых, существенными различиями в уровне социально-экономического развития муниципальных
образований. Этим в значительной степени определяются значительные различия в
доходном потенциале муниципальных образований. Во-вторых, нестабильностью
закрепляемых налогов за бюджетами муниципальных образований и нормативов по
регулируемым доходам. В-третьих, наметившейся в последние время тенденцией в
распределении доходного потенциала в сторону увеличения доли республиканского
бюджета.
Если вторая и третья причины
во многом носят субъективный характер, то первая причина имеет объективное основание.
Исходным в определении
необходимости финансовой помощи муниципальным образованиям является
самодостаточность собственных доходов. Это в свою очередь определятся рядом
факторов, важнейшим из которых является доходный потенциал территории
муниципального образовании.
Доходный потенциал
муниципальных образований в республике определяется Минфином РК прямым счетом
по налогооблагаемой базе по каждому налогу (табл. 1). В свою очередь, каждое
муниципальное образование делает свои расчеты, как правило, отличающиеся по
объему доходного потенциала. Разница между данными Минфина РК и данными
муниципальных образований во многом обусловлена обоснованностью прогноза
налогооблагаемой базы по налогам и платежам. Это, в свою очередь, зависит от
полноты и достоверности используемой информации. При нынешнем состоянии
федеральной государственной статистики и отсутствии региональной и
муниципальной статистики проблема полноты и достоверности данных
государственной статистики, необходимой для прогноза налогооблагаемой базы,
является актуальной и острой.
Таблица 1
Доходный потенциал
муниципальных образований Республики Карелии
(в расчете на одного жителя, руб.)
Города и районы |
1998 г. |
1999 г. |
2000 г. |
2002 г. |
2003 г. |
Петрозаводск |
1854 |
3052 |
4036 |
9570 |
7129 |
Сортавала |
1254 |
2326 |
3266 |
5247 |
4014 |
Сегежа |
1923 |
4104 |
7185 |
-43 |
7275 |
Костомукша |
6228 |
9636 |
9404 |
14182 |
15018 |
Кемский |
2420 |
2983 |
4785 |
7405 |
7519 |
Кондопога |
22508 |
8695 |
8843 |
10638 |
12383 |
Питкяранта |
1106 |
2959 |
6035 |
3568 |
5573 |
Беломорский |
1398 |
2353 |
3288 |
4860 |
4841 |
Калевальский |
1670 |
3187 |
3710 |
4903 |
6253 |
Лахденпохья |
1090 |
1936 |
2288 |
1923 |
2878 |
Медвежьегорский |
1001 |
1691 |
2193 |
3705 |
3560 |
Муезерский |
1986 |
4856 |
4695 |
5948 |
6235 |
Олонецкий |
721 |
1526 |
1817 |
2871 |
2542 |
Прионежский |
1370 |
3420 |
5182 |
5660 |
8320 |
Пряжинский |
1189 |
2127 |
2648 |
4315 |
6796 |
Пудожский |
999 |
1979 |
2607 |
4338 |
3416 |
Суоярвский |
1731 |
4127 |
4348 |
5015 |
6230 |
Вепсская
волость |
723 |
1339 |
2126 |
6339 |
5221 |
В
среднем по муниципальным образованиям |
1860 |
3546 |
4510 |
7129 |
6869 |
В 1998 г. и в1999 г. в 13
муниципальных образованиях доходный потенциал был ниже среднереспубликанского
уровня. Различие между минимальной и максимальной величинам соответственно
составило 8,6 и 7,2 раза. В последующие годы в большинстве муниципальных
образований доходный потенциал был ниже среднереспубликанского
и различие между минимальной и максимальной величинами составляло 5,2-4,9 раза.
Если налоговый потенциал
территорий муниципальных образований характеризует возможности налоговых
поступлений в бюджеты всех уровней, то собственные доходы (точнее условно
собственные) муниципальных образований определяют возможности обеспечения
расходов бюджета. Уровень самодостаточности собственных доходов является одним
из показателей, определяющих необходимость финансовой помощи.
О том, как сложились собственные
доходы в муниципальных образованиях РК, показывают данные таблицы 2.
Таблица 2
Собственные доходы
муниципальных образований РК
в расчете на одного жителя, руб.
Города и районы |
1998 г. |
1999 г. |
2000 г. |
2001 г. |
2002 г. |
2003 г. |
Петрозаводск |
1006 |
1841 |
2337 |
2314 |
2775 |
3810 |
Сортавала |
843 |
1265 |
1909 |
2263 |
2833 |
2457 |
Сегежа |
1266 |
2290 |
4290 |
2665 |
|
3277 |
Костомукша |
1944 |
4925 |
5721 |
5987 |
7800 |
8075 |
Кемский |
1510 |
1523 |
2721 |
3940 |
3258 |
3940 |
Кондопога |
1284 |
4419 |
5072 |
5091 |
4681 |
4217 |
Питкяранта |
681 |
1635 |
3595 |
2418 |
2676 |
3059 |
Беломорский |
951 |
1491 |
2152 |
2047 |
2381 |
2929 |
Калевальский |
960 |
1587 |
1823 |
2503 |
3628 |
3926 |
Лахденпохья |
657 |
978 |
1218 |
1315 |
1827 |
1692 |
Медвежьегорский |
838 |
1797 |
2175 |
2261 |
3938 |
3158 |
Муезерский |
691 |
972 |
1350 |
1145 |
1889 |
2077 |
Олонецкий |
461 |
1265 |
1412 |
1302 |
1464 |
1498 |
Прионежский |
818 |
1846 |
3046 |
2908 |
1641 |
3585 |
Пряжинский |
681 |
1062 |
1663 |
1503 |
2114 |
2008 |
Пудожский |
593 |
1115 |
1662 |
1517 |
2212 |
2334 |
Суоярвский |
1036 |
2106 |
2163 |
2074 |
2859 |
3113 |
Вепсская волость |
465 |
821 |
1352 |
1659 |
2599 |
3092 |
В среднем по муниципальным
образованиям |
994 |
1975 |
2649 |
2440 |
2923 |
3475 |
Данные таблицы 2 показывают,
что во всех муниципальных образованиях произошло заметное увеличение
собственных доходов. В то же время между муниципальными образованиями и в
каждом муниципальном образовании в динамике по годам масштабы и темпы прироста
собственных доходов существенно различаются. Различие между минимальной и
максимальной величинами за все годы, за исключением 1999 г., было на уровне
4,2- 4,8 раза.
Для приведения среднедушевых
собственных доходов муниципальных образований к сопоставимому виду
рассчитывается индекс бюджетных расходов. Он представляет собой отношение
показателя среднедушевых расходов отдельного муниципального образования к
показателю, сложившемуся в среднем по РК (табл. 3).
Таблица 3
Индекс бюджетных
расходов
Города и районы |
1998 г. |
1999 г. |
2000 г. |
2002 г. |
2003 г. |
Петрозаводск |
0,71 |
0,77 |
0,77 |
0,76 |
0,67 |
Сортавала |
1,04 |
1,09 |
1,05 |
1,04 |
0,88 |
Сегежа |
1,22 |
1,14 |
1,38 |
1,13 |
0,9 |
Костомукша |
2,9 |
1,78 |
1,88 |
1,28 |
1,06 |
Кемский |
1,26 |
0,85 |
1,09 |
1,16 |
1,06 |
Кондопога |
0,87 |
1,65 |
1,52 |
0,99 |
0,78 |
Питкяранта |
0,93 |
1,1 |
1,26 |
1,08 |
0,89 |
Беломорский |
1,07 |
1,1 |
1,13 |
1,32 |
1,05 |
Калевальский |
1,63 |
1,12 |
0,84 |
1,66 |
1,32 |
Лахденпохья |
0,97 |
0,93 |
0,86 |
1,15 |
1,03 |
Лоухский |
1,21 |
1,09 |
0,82 |
1,48 |
1,22 |
Медвежьегорский |
0,84 |
0,9 |
0,9 |
1,05 |
0,96 |
Муезерский |
1,43 |
1,36 |
1,07 |
1,4 |
1,24 |
Олонецкий |
0,93 |
0,68 |
0,56 |
1,24 |
1,02 |
Прионежский |
1,05 |
1,16 |
1,02 |
0,98 |
0,91 |
Пряжинский |
0,98 |
0,82 |
0,86 |
1,02 |
0,91 |
Пудожский |
0,76 |
0,88 |
0,93 |
1,13 |
1,06 |
Суоярвский |
1,08 |
1,21 |
1,18 |
1,18 |
0,95 |
Вепсская волость |
1,25 |
1,06 |
1,35 |
1,23 |
0,96 |
Основными факторами,
определяющими собственные доходы, включая приведенные собственные доходы
муниципальных образований, являются:
–
источники
доходной базы по налогам и сборам, размеры ставок по ним, закрепленные
законодательными актами за муниципальным уровнем бюджетов;
–
отчисления от
федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов;
–
доходы от
использования муниципального имущества, доходы от платных услуг, оказываемых
органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в
ведении органов местного самоуправления, доходы от продажи муниципального
имущества;
–
уровень
собираемости налогов и сборов;
–
ассигнования на
финансирование отдельных государственных полномочий, передаваемых органам
местного самоуправления.
При наличии законодательной
базы формирования собственных доходов муниципальных образований важными
нерешенными проблемами, определяющими их обоснованность, являются:
–
нечеткое
разграничение полномочий между государством и местным самоуправлением в
формировании собственных бюджетных доходов муниципальных образований;
–
крайне
ограниченные источники собственных налогов и сборов;
–
несоответствие
собственных доходов расходным полномочиям органов местного самоуправления;
–
большая
зависимость от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов,
нестабильность их и ставок по ним;
–
незаинтересованность
органов местного самоуправления в увеличении налогооблагаемой базы, включая и
собственную, и собираемости налогов и сборов.
Критерием самодостаточности
собственных доходов для муниципальных образований в Республике Карелия является
соответствие приведенных среднедушевых собственных доходов муниципального
образования среднереспубликанскому уровню.
Расчет бюджетных расходов
муниципальных образований в РК осуществляется на основе республиканских
социальных и финансовых нормативов, утвержденных Законом РК «О республиканских
социальных и финансовых нормативах Республики Карелия». Эти нормативы
дифференцируются по районам (городам) республики с выделением городской,
сельской местности, территорий, отнесенных к районам Крайнего Севера и
приравненных к ним местностям, и других факторов. И только по ограниченному
кругу бюджетных услуг, по которым не установлены республиканские социальные и
финансовые нормативы, расходы определяются методом прямого счета. Использование
нормативного метода в расчетах бюджетных расходов муниципальных образований
позволило повысить уровень обоснованности финансовой помощи (табл. 4).
Таблица 4
Расходы в бюджетах
муниципальных образований Республики Карелия
в расчете на одного жителя, руб.
Города и районы |
1998 г. |
1999 г. |
2000 г. |
2002 г. |
2003 г. |
Петрозаводск |
1071 |
2040 |
2633 |
3470 |
4125 |
Сортавала |
1568 |
2885 |
3571 |
4691 |
5433 |
Сегежский |
1843 |
3019 |
4682 |
5104 |
5537 |
Костомукша |
4443 |
4714 |
6380 |
5835 |
6513 |
Кемский |
1910 |
2262 |
3696 |
5264 |
6547 |
Кондопога |
1317 |
4361 |
5166 |
4554 |
4824 |
Питкяранта |
1402 |
2920 |
4286 |
4894 |
5484 |
Беломорский |
1609 |
2930 |
3828 |
5972 |
6487 |
Калевальский |
2465 |
2966 |
2847 |
7528 |
8131 |
Лахденпохский |
1467 |
2455 |
2915 |
5247 |
6323 |
Лоухский |
1830 |
2878 |
2782 |
6732 |
7519 |
Медвежьегорский |
1271 |
2381 |
3054 |
4697 |
5943 |
Продолжение таблицы 4
Города и районы |
1998 г. |
1999 г. |
2000 г. |
2002 г. |
2003 г. |
Муезерский |
2156 |
3613 |
3647 |
6360 |
7666 |
Олонецкий |
1404 |
1794 |
1903 |
5624 |
6277 |
Прионежский |
1591 |
3074 |
3454 |
4430 |
5636 |
Пряжинский |
1480 |
2184 |
2930 |
4576 |
5592 |
Пудожский |
1142 |
2344 |
3155 |
5110 |
6541 |
Суоярвский |
1638 |
3197 |
4005 |
5363 |
5857 |
Вепсская
волость |
1885 |
2798 |
4611 |
5600 |
5883 |
В среднем по муниципальным образованиям РК |
1509 |
2649 |
3399 |
4595 |
5323 |
Данные таблицы 4 показывают,
что по всем муниципальным образованиям произошел значительный рост бюджетных
расходов. Общей тенденцией является большая дифференциация между муниципальными
образованиями в динамике по годам по масштабам и темпам прироста. Разница между
минимальной и максимальной величинами сократилась с 3,9 раза до 1,4 раза.
Рассмотрим обеспеченность
расходов в бюджетах муниципальных образований с позиции самодостаточности
доходного потенциала и собственных доходов (табл. 5).
Таблица 5
Обеспеченность расходов бюджетов муниципальных образований:
в числителе – доходным потенциалом, в знаменателе – собственными доходами
Города и районы |
1998 г. |
1999 г. |
2000 г. |
2002 г. |
2003 г. |
Петрозаводск |
173 94 |
150 90 |
153 89 |
275 81 |
232 92 |
Сортавала |
80 |
81 |
91 |
112 |
74 |
54 |
44 |
53 |
60 |
45 |
|
Сегежа |
104 |
136 |
153 |
|
131 |
69 |
76 |
92 |
|
59 |
|
Костомукша |
154 |
204 |
147 |
243 |
231 |
44 |
104 |
90 |
134 |
124 |
|
Кемский |
127 |
132 |
129 |
141 |
115 |
79 |
67 |
74 |
62 |
60 |
|
Кондопога |
194 |
199 |
171 |
234 |
257 |
97 |
101 |
98 |
103 |
87 |
|
Питкяранта |
79 |
101 |
141 |
73 |
102 |
49 |
56 |
93 |
55 |
56 |
|
Беломорский |
87 |
80 |
85 |
76 |
75 |
59 |
51 |
56 |
40 |
45 |
Продолжение таблицы 5
Города и районы |
1998 г. |
1999 г. |
2000 г. |
2002 г. |
2003 г. |
Калевальский |
68 |
107 |
170 |
65 |
77 |
39 |
53 |
64 |
48 |
48 |
|
Ланденпохья |
74 |
79 |
78 |
37 |
46 |
44 |
40 |
42 |
35 |
27 |
|
Лоухский |
74 |
119 |
132 |
97 |
75 |
46 |
62 |
78 |
58 |
42 |
|
Медвежьегорский |
79 |
71 |
72 |
79 |
60 |
54 |
41 |
44 |
40 |
35 |
|
Муезерский |
92 |
134 |
129 |
93 |
81 |
52 |
66 |
70 |
48 |
42 |
|
Олонецкий |
51 |
85 |
95 |
51 |
40 |
33 |
70 |
74 |
26 |
24 |
|
Прионежский |
86 |
111 |
150 |
128 |
148 |
51 |
60 |
88 |
37 |
64 |
|
Пряжинский |
80 |
97 |
90 |
94 |
122 |
46 |
49 |
57 |
|
36 |
|
Пудожский |
87 |
84 |
83 |
85 |
52 |
52 |
48 |
53 |
43 |
35 |
|
Суоярвский |
106 |
129 |
109 |
93 |
106 |
63 |
66 |
54 |
53 |
53 |
|
Вепсская
волость |
38 |
48 |
46 |
113 |
89 |
25 |
29 |
29 |
46 |
53 |
|
В
среднем по муниципальным образованиям |
123 |
134 |
133 |
155 |
129 |
66 |
75 |
78 |
64 |
45 |
Данные таблицы 5 показывают:
1. В среднем по муниципальным
образованиям республики за все рассматриваемые годы доходный потенциал превышал
расходы. Наибольшее превышение было в 2002 г. При этом превышение в среднем по
республике обеспечивалось в 1998 г. за счет 6 муниципальных образований, в 2003
г. – 7. В остальных муниципальных образованиях расходы превышали доходный
потенциал.
2. Значительная дифференциация по уровню обеспеченности
расходов доходным потенциалом. Разница между минимальной и максимальной
величинами в 1998 г. составила 5,1 раза, в 2003 г. – 5,6 раза.
3. В 1998 г. во всех муниципальных образованиях
собственные доходы не обеспечивали расходы. В 2003 г. только в одном
муниципальном образовании собственные доходы превышали расходы. Значительна
дифференциация между муниципальными образованиями по уровню обеспеченности
собственными доходами. Разница между минимальной и максимальной величинами в
1998 г. составила 3,9 раза, в 2003 г. – 4,6 раза.
В соответствии с
республиканским законом о бюджетном процессе финансовая помощь направляется на
выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований и
рассчитывается пропорционально отклонению их среднедушевых приведенных доходов
от среднереспубликанского уровня.
Выравнивание осуществляется в
пределах общего объема средств, передаваемых на местный уровень, для
пропорционального сокращения разрыва подушевой
бюджетной обеспеченности муниципальных образований с уровнем бюджетной
обеспеченности в среднем по республике. В свою очередь, объем этих средств
определяется собственными доходами консолидированного бюджета РК и помощью на
выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности из фонда финансовой поддержки
регионам федерального бюджета.
Расчет финансовой помощи
муниципальным образованиям из республиканского бюджета в РК производится по
формуле:
ФПi=((CДдб*ИБРi) – СДДi)*Ni,
где: ФПi
– финансовая помощь муниципальному образованию; СДДдб
– среднедушевые доходы в среднем по республике; ИБРi
– индекс бюджетных расходов муниципального образования; СДДi
– среднедушевые доходы муниципального образования (табл. 6).
Таблица 6
Финансовая помощь
муниципальным образованиям в расчете
на одного жителя: в числителе – в рублях, в знаменателе – доля финансовой
помощи в общих доходах, %
Города и районы |
1998 г. |
1999 г. |
2000 г. |
2002 г. |
2003 г. |
Петрозаводск |
32 3 |
107 5 |
175 7 |
816 29 |
0 0 |
Сортавала |
380 31 |
1106 55 |
1237 39 |
2262 57 |
2069 45 |
Сегежа |
74 6 |
963 30 |
461 10 |
1753 42 |
1337 29 |
Костомукша |
47 2 |
0 0 |
0 0 |
0 0 |
0 0 |
Кемский |
209 12 |
402 21 |
1066 28 |
1698 38 |
1519 28 |
Кондопога |
8 0,6 |
84 2 |
0 0 |
278 7 |
0 0 |
Питкяранта |
395 37 |
750 31 |
909 20 |
2058 52 |
1512 33 |
Беломорский |
343 26 |
1408 52 |
1292 37 |
3256 68 |
2476 46 |
Продолжение таблицы 6
Города и районы |
1998 г. |
1999 г. |
2000 г. |
2002 г. |
2003 г. |
Калевальский |
803 45 |
661 27 |
684 27 |
3560 57 |
2861 42 |
Лахденпохья |
401 38 |
1262 56 |
1781 59 |
2995 70 |
3579 68 |
Лоухский |
459 35 |
551 22 |
432 17 |
3448 62 |
3111 50 |
Медвежьегорский |
290 29 |
1186 55 |
1642 55 |
2685 67 |
2880 58 |
Муезерский |
З72 25 |
1032 30 |
1108 30 |
3031 58 |
3163 49 |
Олонецкий |
519 53 |
374 23 |
628 31 |
3486 76 |
3740 71 |
Прионежский |
254 24 |
816 31 |
272 8 |
1151 32 |
1120 24 |
Пряжинский |
442 39 |
876 45 |
1307 44 |
2660 66 |
2658 57 |
Пудожский |
214 26 |
1132 50 |
1438 46 |
2530 60 |
3070 57 |
Суорвский |
293 22 |
640 23 |
1053 33 |
2082 48 |
1776 36 |
Вепсская волость |
920 66 |
1332 57 |
3022 69 |
2435 57 |
1820 37 |
В среднем по муниципальным
образованиям |
189 16 |
591 21 |
615 19 |
1607 43 |
1228 26 |
Данные таблицы 6 показывают:
1. В бюджетах всех муниципальных образований, за
исключение одного в 2000 г. и трех в 2003 г, была финансовая помощь.
2. Общей тенденцией является увеличение суммы финансовой
помощи и ее доли в общих доходах. Существенна дифференциация между
муниципальными образованиями по сумме финансовой помощи, масштабам прироста, по
доле в общих дохода.
3. Сократилась разница между минимальной и максимальной
величинами финансовой помощи с 29 раз до 3,2 раза, по ее доле в общих доходах –
с 22 раз до 2,4 раза.
Возможности финансовой помощи
республиканского бюджета муниципальным образованиям, их обоснованность во
многом зависят от объективности в обосновании финансовой помощи субъектам РФ из
Федерального фонда финансовой поддержки регионам. Существенные недостатки
действующей “Методики расчетов средств Федерального фонда финансовой поддержки
субъектов Российской Федерации”, отсутствие федерального закона о социальных
стандартах не позволяют объективно формировать и обоснованно распределять ФФПР.
Отсутствие четкого разграничения доходных и расходных бюджетных полномочий
между федеральным, региональным и муниципальным уровнями, необеспеченность
расходных полномочий субъектов РФ, муниципальных образований собственными
доходами определяют не только большую зависимость доходов от финансовой помощи,
но и ее обоснованность.