СУБСИДИРОВАНИЕ ПРЕДПРИЯТИЙ КАК ИНСТРУМЕНТ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РЕГИОНЕ

С. Н. Плюта

Старший преподаватель кафедры финансов Байкальского
государственного университета экономики и права, г. Иркутск

Длительное время экономисты ведут дискуссию о соотношении рыночных сил и государственного регулирования. Исторически чередовались периоды усиления государственного регулирования экономики с периодами господства рыночных сил. В настоящее время речь идет не только о масштабах государственного вмешательства в экономику, но формах, инструментах и целях, о его взаимодействии частного бизнеса и государства, а также об экономических последствиях такого взаимодействия.

Выбор методов государственного регулирования экономики в значительной степени определяет результативность реформирования экономики. Результатом экономических преобразований, проводимых в РФ с начала 90-х годов, стало построение специфических отношений между государством и бизнесом, которые существенно отличаются от преобладающих в настоящее время в странах с рыночной экономикой. Во многом это обусловлено тем, что на протяжении всего периода реформирования экономики отсутствовала ясная концепция роли государства в переходной экономике. Не было четкого разграничения функций между федеральными, региональными и местными органами власти и управления по поводу разработки и реализации государственной экономической, финансовой и бюджетной политики.

Вопрос об оптимизации механизма бюджетного регулирования экономики в настоящее время стоит остро, поскольку весьма ограничен объем бюджетных ресурсов, используемых на эти цели. За последние годы бюджетные расходы, выделяемые на поддержку предприятий различных отраслей экономики, существенно сократились. Так, если в 1990 г. на поддержку отдельных отраслей экономики России направлялось более 50% расходов консолидированного бюджета РФ, то к настоящему времени эта доля существенно сократилась и составляет менее 20%.

Существовавшая практика распределения ограниченных бюджетных средств, выделяемых на оказание государственной финансовой поддержки предприятий производственного сектора экономики, приводила к их неэффективному использованию и к росту иждивенческих настроений отдельных хозяйствующих субъектов. В РФ ситуация усугубилась и тем, что фискальные расходы государственного бюджета (оборонные, правоохранительные, административно-управленческие) оказались малоэластичными по отношению к падению объемов производства и сокращению налогового потенциала, а в отдельные периоды были подвержены инфляционному росту. Кроме того, спад производства и резкое падение уровня жизни населения потребовали увеличения социальных бюджетных расходов. Таким образом, бюджетная система РФ оказалась в замкнутом круге: с одной стороны, ощущалась острая нехватка финансовых ресурсов, а с другой стороны, требовалось увеличение бюджетных расходов.

Длительное время наиболее распространенным инструментом бюджетного регулирования экономики были бюджетные субсидии. В широком смысле слова под субсидиями понимается передача бюджетных средств в пользу юридических или физических лиц с целью сокращения или компенсации их расходов. Таким образом, субсидии ведут или к снижению цены, оплачиваемой потребителем, или к увеличению цены, получаемой производителем, по отношению к рыночной цене. По оценкам Всемирного банка в 1992 г. на долю бюджетных субсидий приходилось 15-20% ресурсов, выделяемых государством для поддержки предприятий.

В дореформенной российской экономике бюджетные субсидии являлись результатом государственного контроля над ценами. Они были призваны компенсировать предприятиям убытки, возникающие вследствие административно устанавливаемых государством относительно низких цен на продукцию по сравнению с издержками производства. В дореформенной российской экономике предприятия были заинтересованы в установлении завышенных цен на выпускаемую продукцию, поскольку это позволяло выполнять планы по валовым показателям. Административный контроль над ценами препятствовал неограниченному росту цен и был особенно эффективен в сырьевых и перерабатывающих отраслях.

Между тем бюджетные субсидии могут быть не только следствием проводимого государством ценового регулирования, но также зачастую предоставляют возможность неэффективным предприятиям действовать в условиях мягких бюджетных ограничений. Мягкие бюджетные ограничения характеризуются тем, что сумма денежных расходов предприятия за определенный период превышает сумму его денежных фондов и денежных доходов за этот же период. При жестких бюджетных ограничениях сумма денежных расходов предприятия за определенный период не может превышать сумму его денежных фондов и денежных доходов за этот же период.

В централизованной плановой экономике жесткие бюджетные ограничения трактуются с позиции самоокупаемости предприятия. Можно выделить три условия, при которых бюджетные ограничения становятся жесткими.

Во-первых, предприятие не может оказывать воздействия на цены, устанавливаемые либо государством либо на свободном рынке в результате совершенной конкуренции, при которой ни поставщики, ни потребители не могут воздействовать на уровень цен.

Во-вторых, предприятие функционирует в условиях жесткой системы налогообложения. При этом оно не может оказывать давления на налоговую систему и не получает индивидуальных льгот.

В-третьих, отсутствие безвозмездной государственной поддержки. Государство при этом не должно предоставлять предприятиям дотации, субсидии, а также не должно безвозмездно осуществлять расходы на капитальные вложения.

Соответственно существует несколько возможностей уменьшить или преодолеть жесткость бюджетных ограничений.

Во-первых, предприятие может попытаться смягчить или устранить указанные выше условия. Ценовой фактор предприятие может преодолеть путем переложения своих расходов на потребителя с помощью увеличения цен на производимую продукцию или на поставщиков, добившись снижения закупочных цен. Налоговый фактор предприятие преодолевает путем получения разнообразных налоговых льгот и отсрочек. При этом оно может получать легальные и нелегальные налоговые льготы. В последнем случае речь идет об уклонении от уплаты налогов. Наконец, жесткость бюджетных ограничений может быть преодолена, если предприятию удалось получить финансовую помощь от государства в виде дотаций или субсидий.

Во-вторых, для ослабления бюджетных ограничений предприятие может прибегнуть к привлечению дополнительных ресурсов: получить кредиты в банках, произвести дополнительную эмиссию акций, приостановить перераспределение прибыли с целью покрытия убытков или пополнения финансовых запасов. Предприятие также может преднамеренно задерживать платежи, накапливая задолженность.

В-третьих, предприятие может обратиться к внутренним возможностям ослабления бюджетных ограничений путем снижения издержек производства и цен, повышения качества и конкурентоспособности производимой продукции.

Специфика российской экономики заключается в том, что для преодоления жесткости бюджетных ограничений практически не использовались внутренние возможности предприятий. В условиях дореформенной затратно ориентированной экономики РФ жесткость бюджетных ограничений отдельными предприятиями преодолевалась путем субсидирования, дотирования производств, либо путем прямого финансирования из бюджета отдельных расходов предприятия.

В условиях плановой экономики предприятиям было доступно бесплатное потребление ресурсов, отсутствовала прямая зависимость между доходами предприятий и результатами его деятельности. Чем менее производительно и результативно работало предприятие, тем большую часть его финансовых ресурсов составляли бюджетные и отраслевые средства, а также оказывалась финансовая поддержка в виде списания задолженности перед банком. При этом выделение средств из бюджета не зависело от потребности в развитии конкретного предприятия и от конечных финансовых результатов его деятельности.

Бесплатность и безвозвратность получения бюджетных средств привели к снижению эффективности их использования. Развитие эффективно работающих предприятий сдерживалось изъятием значительной доли их финансовых ресурсов в целях оказания финансовой помощи планово-убыточным и низкорентабельным предприятиям. Неопределенность порядка перераспределения порождала возможность под видом оказания финансовой помощи покрывать неэффективность одних предприятий за счет хорошей работы других. По существу неэффективные предприятия имели широкие возможности получения из бюджета незаработанных средств.

В результате либерализации цен в 1992-1993 гг. создались благоприятные условия для сокращения ценовых субсидий. Однако рыночные преобразования привели к разрушению сложившихся хозяйственных связей с поставщиками ресурсов и потребителями готовой продукции, к потере предприятиями рынков сбыта, к устранению государства от регулирования цен. В подобных условиях предоставление бюджетных субсидий предприятиям должно было помочь им адаптироваться к рыночным условиям хозяйствования. Поэтому в начале экономических реформ в 1990-1994 гг. правительство продолжило практику предоставления предприятиям значительных бюджетных субсидий.

Пытаясь сбалансировать федеральный бюджет, центр передал значительную часть расходных полномочий на региональный уровень. Фактически федеральный центр прекратил предоставление ценовых субсидий из федерального бюджета, при этом права по регулированию цен на товары и услуги для населения были переданы региональным органам власти. За период 1992-1994 гг. на субфедеральные органы власти была переложена ответственность за финансирование ценовых субсидий на продукты питания и другие товары, содержание пассажирского транспорта, предоставление коммунальных услуг, проведение социальной политики. В то же время региональные власти не получили полномочий, которые бы позволили им собирать бюджетные доходы на соответствующем уровне.

С 1994 г. усилился государственный контроль за формированием цен на товары естественных монополий, прежде всего на энергоносители, электроэнергию и тарифы на железнодорожные перевозки грузов и на услуги жилищно-коммунального хозяйства. При этом основным источником финансирования бюджетных субсидий по-прежнему являются региональные бюджеты. Большая часть бюджетных субсидий в настоящее время направляется на покрытие убытков предприятий ЖКХ и на предоставление адресных субсидий населению. В результате зная, что государство обязательно предоставит потребителям продукции субсидии, предприятия поднимают цены на продукцию, вследствие чего возрастают бюджетные расходы. Таким образом, расходы предприятий представляют собой государственный долг, создаваемый предприятиями и неподконтрольный государству. Контролировать этот долг государство сможет лишь тогда, когда будет способно контролировать расходы предприятий.

В результате бюджетного субсидирования экономики возникают ценовые искажения и увеличивается бремя на экономику по их финансированию. Поскольку бюджетные субсидии способствуют нарушению связей между ценами на продукцию, а также затратами на ее производство и реализацию, субсидирование экономики может стать причиной рентоориентированного поведения хозяйствующих субъектов, снижения экономических стимулов. Предприятия, которые в условиях жестких бюджетных ограничений оказываются нежизнеспособными, не ликвидируются, а используются для получения разнообразных бюджетных субсидий. Особенно актуальным это становится для градообразующих предприятий. Градообразующее предприятие имеет возможность добиться от местных органов власти получения субсидии под угрозой остановки производства. Зачастую исполнительные органы власти на местах защищают социально значимые предприятия от процедур банкротства, инициированных другими кредиторами, тем самым поощряют некачественное управление и перераспределение ресурсов в пользу неэффективных собственников.

Между тем наличие бюджетных субсидий не всегда свидетельствует о наличии в экономике мягких бюджетных ограничений, о патерналистском поведении государства. Предприятия могут быть убыточными, иметь большие суммы просроченной задолженности, но в то же время они могут иметь жесткие бюджетные ограничения. Так, если предприятия не ожидают дополнительной помощи от государства при ухудшении финансового положения, то субсидии становятся инструментом, с помощью которого цена производителя доводится до уровня общественной полезности.

Ограниченность бюджетных ресурсов для оказания государственной поддержки привела к сокращению бюджетных субсидий. Однако существенное сокращение субсидий не привело к ужесточению бюджетных ограничений. Мягкие бюджетные ограничения создавались с помощью скрытого субсидирования экономики. Речь идет в первую очередь о льготах по уплате налогов, применении неденежных форм расчетов, помощи в предоставлении льготных кредитов, льготных условиях реструктуризации задолженности отдельных предприятий по платежам в бюджеты всех уровней. Таким образом, мягкие бюджетные ограничения стали следствием преодоления жесткости налоговой системы и накопления задолженности.

Неплатежи по налогам и по расходам, в том числе и со стороны государства, порождают скрытые бюджетные расходы. По оценке специалистов Всемирного банка, скрытые субсидии, предоставляемые предприятиям, превышали в 1994-1998 гг. 10% ВВП [2, с. 19]. В отличие от прямых бюджетных субсидий, направляемых в ЖКХ, транспорт, АПК, скрытые бюджетные субсидии предоставлялись отраслям промышленности и строительства.

Кризис неплатежей, а следовательно, и нарастание объемов косвенного субсидирования экономики, стал следствием пассивного отношения государства к экономике предприятий, к выполнению стабилизирующей функции. Отсутствие со стороны государства мотиваций деятельности предприятий, их собственников и управляющих привело к фактическому отсутствию финансового регулирования производственного сектора экономики, к кризису ликвидности и к нарастанию цепочки неплатежей, в которые были вовлечены бюджетные ресурсы государства.

Мягкие бюджетные ограничения в виде системы неплатежей поддерживали неэффективные предприятия. В первую очередь скрытые субсидии из бюджета в форме кредиторской задолженности и неденежных форм расчетов по налоговым платежам в бюджет и за энергоносители получали предприятия, имеющие важное значение для социальной защиты населения. Таким образом создавались искусственные барьеры для выхода на рынок эффективных предприятий, способных функционировать в условиях свободной рыночной конкуренции. Скрытые субсидии неэффективным предприятиям замедляли экономический рост и препятствовали достижению сбалансированности бюджета. Следствием скрытого субсидирования экономики стало нарастание налоговой недоимки по платежам в бюджет, и в первую очередь со стороны энергетических компаний, которые стали основным источником скрытых субсидий, принявших форму налоговых расходов бюджета. По существу скрытые субсидии стали бюджетными обязательствами, финансируемыми энергетическими компаниями. Государство оказывало давление на поставщиков электроэнергии, вынуждая их осуществлять поставки неэффективным, но важным с политической точки зрения предприятиям. Таким предприятиям мягкие бюджетные ограничения предоставлялись в форме расширения коммерческого кредита по поставкам электроэнергии. Неплатежи предприятиям электроэнергетики вызвали рост цепочки неплатежей в других секторах экономики.

Широкое распространение неплатежей и бартерных операций между предприятиями стало следствием проводимой правительством политики. Сокращение прямого субсидирования предприятий со стороны государства привело к резкому снижению ликвидности промышленных предприятий. Однако при этом одновременно было сокращено централизованное банковское кредитование, ужесточилась денежно-кредитная политика. Банковская система отдала предпочтение финансированию дефицита государственного бюджета, а не предоставлению оборотного капитала предприятиям. В результате для поддержания ликвидности предприятия стали использовать неденежные формы расчетов и неплатежи.

В условиях российской экономики фактически предприятия сознательно наращивали просроченную задолженность друг перед другом, вынуждая государство оказывать им помощь. Первоначально безналичные операции имели форму бартера и концентрировались в отраслях обрабатывающей промышленности. В дальнейшем стали преобладать различные формы зачета долгов, векселя и наибольший объем неденежных форм расчета стал наблюдаться в отраслях добывающей промышленности, особенно в электроэнергетике и газовой отрасли. В середине 90-х годов оборотные средства предприятия на 80% формировались за счет кредиторской задолженности, на 10% – за счет банковских кредитов, а оставшаяся доля – за счет собственных средств [4, с. 19]. Широкое распространение взаимного кредитования предприятий не позволило государству сократить неденежные формы расчетов, используя процедуры банкротства.

Государство также способствовало дальнейшей демонетизации экономики, поскольку терпимо относилось к наращиванию просроченной задолженности по налоговым платежам и зачастую само становилось инициатором неденежных форм расчетов. На предприятия и организации, финансируемые из федерального бюджета, приходилось 20% всей дебиторской задолженности РАО «ЕЭС России», на финансируемые из местного бюджета – 22% (1, С.65)

Не менее важным фактором увеличения скрытого субсидирования экономики РФ стало увеличение кредиторской задолженности бюджета. Кредиторская задолженность явилась следствием низкого качества бюджетного прогнозирования и планирования, а также следствием включения в расходную часть бюджета заведомо не обеспеченных финансовыми ресурсами обязательств. Быстрый рост кредиторской задолженности бюджета стал веским аргументом для накопления налоговых неплатежей со стороны предприятий.

При этом следует отметить, что на федеральном уровне была сконцентрирована задолженность по оборонному заказу, по капитальным расходам, а на уровне региональных и местных бюджетов преобладала задолженность по выплате заработной платы, трансфертов населению, а также задолженность предприятиям жилищно-коммунального хозяйства – инфраструктурным монополистам. Таким образом, желая сохранить социально значимые предприятия, органы государственной власти и управления перенесли тяжесть скрытого субсидирования экономики на население.

Кроме того, искажению регулирующей функции бюджета в РФ также способствовал неэффективный и непрозрачный механизм организации государственных закупок. Благодаря наличию задолженности по платежам в бюджет именно крупнейшие неплательщики получали бюджетные заказы, поскольку государство с помощью зачетных схем пыталось снизить недоимку по налоговым платежам в бюджет.

К 1998 г. львиная доля неденежных форм расчетов концентрировалась на уровне региональных бюджетов. Широкое использование неденежных форм расчетов на субнациональном уровне позволяло региональным органам власти проводить относительно независимую от центра бюджетную политику. На их долю в середине 90-х годов приходилась основная часть поступлений в региональные бюджеты. Неденежные расчеты стали удобным механизмом, с помощью которого регионы могли увеличить свои налоговые доходы.

Безналичные формы расчетов и связанные с ними искажения цен, с одной стороны, приводили к сокращению оттока денежной наличности с предприятий, но, с другой стороны, снижали финансовую прозрачность предприятий и ограничивали их доступ к внешнему финансированию. Неденежные операции и неплатежи, с одной стороны, позволяли вуалировать результаты исполнения бюджетов, контролировать финансовые потоки предприятий, но, с другой стороны, приводили к истощению государственных и муниципальных финансов.

Таким образом, система оказания бюджетной поддержки экономики еще не эффективна и требует серьезной корректировки. При этом следует исходить из того, что в условиях ограниченных бюджетных ресурсов особое значение приобретают прозрачные механизмы оказания бюджетной поддержки предприятий на конкурсной основе, что будет стимулировать их к использованию своих внутренних возможностей для снижения жесткости бюджетных ограничений.

Список литературы

1. Пилипенко О. И. К вопросу о мультипликации неденежных платежей в России в переходный период / О. И. Пилипенко // Финансы. 2002. № 3. С.63-66.

2. Разрушение системы неплатежей в России: создание условий для устойчивого экономического роста (Доклад всемирного банка) // Вопросы экономики. 2000. № 3. С. 4-45.

3. Тимофеев А. Н. Субсидирование предприятий в условиях децентрализации бюджетной системы / А. Н. Тимофеев. М.: EERC, 2002. 49 с.

4. Хурсевич С. Н. Бюджетная политика: учет реальности / С. Н. Хурсевич, С. А. Сибиряков // Финансы. 2000. № 1. С. 18-20.