Модель совершенствования
межбюджетных отношений
в системе «регион – муниципальное
образование»

М. Н. Курмышова

Аспирант институт социально-экономических
исследований Уфимского научного центра РАН, г. Уфа

В условиях складывающейся конкуренции различных органов власти по вертикали бюджетной системы за большую обеспеченность финансовыми ресурсами исследование взаимоотношений региона с входящими в него муниципальными образованиями приобретает все большую актуальность, поскольку обостряется необходимость решения основных проблем бюджетного федерализма Российской Федерации, таких как четкое разграничение расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы, повышение бюджетной обеспеченности муниципальных образований и уровня покрытия расходов территорий их собственными налоговыми доходами, сокращение количества дотационных бюджетов, оздоровление системы региональных финансов и т. д.

В целях решения данных проблем в 2003 г. Правительством Российской Федерации были рассмотрены и приняты два Федеральных закона: от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"». Основные новшества, привнесенные данными законодательными актами в систему регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, – это законодательное закрепление доходных и расходных полномочий всех уровней власти Российской Федерации.

В области финансовой поддержки местных бюджетов в настоящее время Государственной думой Российской Федерации рассматривается проект Федерального закона Российской Федерации № 364850-З «О внесении изменений и дополнений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования Межбюджетных отношений». Статья 135 данного проекта устанавливает формы финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации:

·        дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений;

·        дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских поселений);

·        иные средства финансовой помощи:

-       субсидии из фонда муниципального развития;

-       субсидии из фонда софинансирования социальных расходов;

-        субвенции из регионального фонда компенсаций.

Также в составе бюджета муниципального района предусматривается образование районного фонда финансовой поддержки поселений (ст. 142), а дотации из каждого фонда финансовой поддержки муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов) могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц (ст. 137, п. 4, ст. 138, п. 4).

Таким образом, данные нововведения в законодательстве Российской Федерации требуют значительных коррективов сложившейся системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне и должны быть положены в основу при ее совершенствовании.

Решение вопросов реформирования межбюджетных отношений в системе «регион – муниципальное образование» имеет своей целью обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты населения вне зависимости от экономических возможностей регионов и создание условий для повышения уровня социально-экономического развития территорий. Для достижения поставленной цели модель совершенствования межбюджетных отношений в системе «регион – муниципальное образование», по нашему мнению, должна содержать два основных этапа.

Первый этап: перераспределение доходов от региональных регулирующих налогов между субфедеральным и местным уровнями бюджетной системы при закреплении бюджетных расходов как минимум на уровне установленных государственных социальных стандартов. Само перераспределение региональных бюджетных средств в пользу муниципалитетов должно осуществляться при минимизации суммарного дефицита местных бюджетов, увеличивать их доходную базу и уровень финансово-экономической самостоятельности, а также обеспечивать покрытие необходимых текущих бюджетных расходов за счет собственных средств муниципалитетов.

Поскольку закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ст. 10, п.1.) вводит четвертый уровень бюджетной системы – поселковый, то в на данном этапе распределение региональных налоговых доходов проводится между регионом и входящими в него поселениями, муниципальными районами и городскими округами. Результатом решения задачи первого этапа должны стать ставки налоговых отчислений, доходы по которым зачисляются в соответствующие местные бюджеты.

 

 

Предположим, в регионе имеется M муниципальных образований со следующими показателями:

Аj – собственные доходы j –го муниципалитета, j = 1÷M;

Rj – расходы j–го муниципалитета, j = 1÷M; расходы муниципальных образований и региона в целом рассчитываются как расходы, исчисленные на основе государственных минимальных социальных стандартов;

k=1¸3 – вид муниципального образования: поселение (k=1), муниципальный район (k=2), городской округ (k=3);

n – число рассматриваемых налогов, по каждому из которых задана величина налоговой базы и налоговой ставки:

Nij – размер налоговой базы по i-му налогу j-го муниципалитета, i=1÷n, j=1÷M;

Sti – ставка i-го налога, закрепленная законодательством за региональным уровнем бюджетной системы, i=1÷n.

За переменные принимаем Xik – ставку i-го налога, идущего в бюджеты муниципальных образований k-го вида, i=1÷n;

Sti – Xik – доля республиканского бюджета в налоговых доходах по i–му налогу в муниципальных образованиях k-ого вида, i=1÷n.

Учет этих показателей осуществляется в модели выравнивания, в качестве целевой функции которой принята минимизация суммарного дефицита бюджетных средств муниципалитетов:

                                (1)

при следующих ограничениях:

– доли отчислений не могут быть отрицательными:

Xik >=0;                                                    (2)

– ставка отчислений по каждому налогу не может превышать максимальную региональную ставку налога:

Xik <= Sti;                                                  (3)

– суммарная ставка отчислений муниципальных районов и поселений по каждому налогу не может превышать максимальную региональную ставку налога:

Xi1 + Xi2 <= Sti;                                          (4)

– доходы местных бюджетов после распределения налоговых ставок не могут превышать их бюджетных расходов:

, j=1÷M                               (5)

– превышение бюджетных доходов над расходами допускается только в региональном бюджете:

Предоставление такого рода «налоговых трансфертов» способно заменить текущую финансовую помощь в виде дотаций местным бюджетам, значительно сократить встречные финансовые потоки на региональном уровне и повысить заинтересованность местных органов власти в увеличении производственного и налогового потенциала территории.

Второй этап предполагает проведение финансовой поддержки муниципальных образований, основанной на следующих принципах:

1)    единая методология распределения финансовой помощи;

2)    разделение финансовой помощи на текущую и капитальную (инвестиционную) части.

Предоставление текущей финансовой помощи муниципалитетам представляет собой выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Согласно новому законодательству поддержка местных бюджетов может осуществляться в рамках трех фондов, источником доходов которых являются субвенции (отрицательные трансферты), перечисленные из бюджетов поселений (муниципальных районов и городских округов), а также средства, предусмотренные региональным (районным) бюджетом.

Приведенный в Методических рекомендациях алгоритм расчета отрицательных трансфертов базируется на показателе подушевых расчетных налоговых доходов муниципалитета. При этом формулой не учитываются налоговые доходы, переданные как дополнительные отчисления от налога на доходы физических лиц в счет рассчитанных трансфертов.

Тогда подушевые расчетные налоговые доходы муниципального района (городского округа) будут рассчитываться как:

,                                        (7)

где Ni – совокупные налоговые доходы бюджета i-го муниципалитета в последнем отчетном году, приведенные в условия прогнозного года с учетом законодательных изменений налоговой базы, ставок и нормативов отчислений в местные бюджеты;

 – фактические налоговые доходы бюджета i-го муниципалитета в последнем отчетном году по дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц, переданным в счет дотаций из Фондов финансовой поддержки;

Насi – численность населения в i-м муниципальном районе (городском округе);

БОi – бюджетная обеспеченность i-го муниципального образования.

Следовательно, формула расчета отрицательного трансферта примет вид:

ОТi = ai×(НДi – 2×НДср)×Насi×ИБРi ,                                      (8)

 

где

НДср – средний уровень подушевых расчетных налоговых доходов муниципалитетов в последнем отчетном году, приведенных в условия прогнозного года с учетом законодательных изменений налоговой базы, ставок и нормативов отчислений в местные бюджеты;

ИБРi – индекс бюджетных расходов i-го муниципального образования;

ai – доля средств, обеспечивающих превышение уровня бюджетной обеспеченности в отчетном году над пороговым уровнем, подлежащих изъятию из бюджета i-го муниципального образования.

Уровень изъятий расходов ai ограничивается Бюджетным кодексом в размере не более 0,5 от превышения уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования в отчетном году над пороговым уровнем. Каждый субъект Федерации вправе устанавливать свои критерии для определения ai. Нами же предлагается пропорциональное снятие «излишков», определяемое по формуле:

.                                 (9)

Возможные методики расчета объема трансфертов описаны в Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений Министерства финансов Российской Федерации. Однако, по нашему мнению, показатель налогового потенциала необходимо оценивать с учетом различий в полноте использования имеющейся на территории муниципального образования налоговой базы. Тогда предложенная в Методических рекомендациях формула расчета налогового потенциала примет следующий вид:

,                                       (10)

где

– налоговый потенциал муниципального образования i по налогу j;

 – налоговая база налога j в муниципальном образовании i в прогнозном году1;

НС j – налоговая ставка (норматив отчислений) по налогу j;

 – коэффициент использования налоговой базы налога j в муниципальном образовании i за последний отчетный год.

Основные виды налогов, доходы по которым образуют значительную часть налоговых доходов местных бюджетов, представлены в таблице 1 (к примеру, в Республике Башкортостан доля выделенных налогов превышает 80% налоговых доходов местных бюджетов).

 

 

 

Таблица 1

Исходные показатели для расчета коэффициентов полноты использования налоговой базы муниципальных образований

 №

 п/п

Налог

Налогооблагаемая база

Показатель для расчета коэффициента полноты использования налоговой базы

1.

Налог на прибыль

Валовая прибыль

Валовая прибыль отрасли на одного занятого в отрасли

2.

Налог на имущество организаций

Стоимость основных фондов по состоянию
на начало очередного финансового года

Основные фонды на одного занятого

3.

Земельный налог

Площадь земель соответствующего назначения

1

4.

Налог на имущество физических лиц

Стоимость имущества физических лиц

Стоимость имущества физических лиц в расчете на душу населения

5.

Налог на доходы физических лиц

Годовой фонд оплаты труда

Среднемесячная заработная плата одного занятого в отрасли

6.

Единый налог, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения

Денежное выражение доходов организации или индивидуального предпринимателя

Денежное выражение доходов организации или индивидуального предпринимателя на одного занятого

7.

Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности

Вмененный доход

Вмененный доход на одного занятого

8.

Единый сельскохозяйственный налог

Денежное выражение доходов сельхозпредприятий

Денежное выражение доходов сельхозпредприятий на одного занятого на сельхозпредприятиях

9.

Транспортный
налог

Мощность двигателя автотранспортного средства

Обеспеченность населения автомобилями

 

Расчет коэффициентов полноты использования налоговой базы по налогу на прибыль, налогу на имущество организаций и налогу на доходы физических лиц необходимо проводить в отраслевом разрезе, а именно по промышленности это будут отрасли: электроэнергетика, нефтедобывающая, нефтеперерабатывающая, газовая, угольная промышленность, черная и цветная металлургия, химическая и нефтехимическая промышленность, машиностроение, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность, промышленность строительных материалов, легкая промышленность, пищевая промышленность, микробиологическая промышленность, медицинская промышленность, а также сельское хозяйство, строительство, транспорт, связь, торговля и коммерческая деятельность, жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ).

Поскольку налогооблагаемая база по земельному налогу обладает очень низкой мобильностью и возможностью ее увеличения, то коэффициент полноты использования налоговой базы принимается для всех муниципальных образований равным единице.

По единому налогу на вмененный доход налоговая база определяется для отдельных видов деятельности, поэтому коэффициент полноты использования следует определять в разрезе следующих видов деятельности (Ст.346.26 НК РФ):

-       оказание бытовых услуг;

-       оказание ветеринарных услуг;

-       оказание услуг по ремонту и техническому обслуживанию и мойке автотранспортных средств;

-       розничной торговле, осуществляемой через магазины и павильоны с площадью торгового зала по каждому объекту организации торговли не более 150 квадратных метров, палатки, лотки и другие объекты организации торговли, в том числе не имеющие стационарной торговой площади;

-       оказание услуг общественного питания, осуществляемых при использовании зала площадью не более 150 квадратных метров;

-       оказание автотранспортных услуг по перевозке пассажиров и грузов, осуществляемых организациями и индивидуальными предпринимателями, эксплуатирующими не более 20 транспортных средств.

На основе показателей, указанных в таблице 1, коэффициенты полноты использования налоговой базы рассчитываются по муниципалитетам одного типа (муниципальные районы, городские округа) по формуле:

,                                                   (11)

где  – коэффициент полноты использования налоговой базы налога j в муниципальном образовании i за последний отчетный год;

 – значение показателя полноты использования налоговой базы налога j в муниципальном образовании i за последний отчетный год;

 – максимальное значение показателя полноты использования налоговой базы налога j по данному типу муниципальных образований (поселения, муниципальные районы, городские округа) за последний отчетный год.

Расчет капитальной (инвестиционной поддержки) муниципалитетов включает в себя следующие шаги:

1) определение малообеспеченных муниципальных образований – получателей выборочной (селективной) инвестиционной финансовой помощи на основе интегральной оценки состояния социальной сферы и уровня благосостояния населения каждого муниципалитета;

2) распределение инвестиционных средств между отобранными муниципалитетами на цели развития материально-технической базы отраслей непроизводственной сферы на данных территориях и повышения уровня обеспеченности местного населения социальными благами с учетом потребностей муниципалитетов в строительстве объектов социального назначения.

Оценка состояния социальной сферы каждого муниципального образования осуществляется на основе интегрального показателя уровня благосостояния населения km, m = 1÷M, рассчитанного по важнейшим индикаторам обеспеченности населения социальным услугами.

Отбор объектов поддержки предлагается проводить по уровню обеспеченности основными фондами отраслей непроизводственной сферы одного потребителя бюджетных услуг по муниципальным образованиям региона. При этом в рассмотрение попадают только те социальные объекты, которые расположены на территориях с обеспеченностью основными фондами меньше среднерегионального уровня. Таким образом, формируется ограниченное число “получателей” капитальных трансфертов (v). Каждому объекту будет соответствовать свой коэффициент взаимосвязи объема оказываемых населению бюджетных услуг и уровня развития материально-технической базы соответствующей отрасли социальной сферы βi, i=1÷l (l – число рассматриваемых отраслей), определяемый как рост объема предоставляемых населению услуг в результате увеличения основных фондов отрасли на рубль. Приняв в качестве искомых показателей объемы предоставляемых средств каждому объекту xi, целевая функция определяется как:

                                                (12)

при условии, что объем распределяемых средств ограничен:

.                                                  (13)

Ввод коэффициента km – интегрального показателя района по уровню благосостояния населения (m = 1÷M) – в целевую функцию дает преимущества в финансировании объектам, расположенным в районах с более низким уровнем развития социальной сферы. Оценив стоимость строительства и определив объем необходимого финансирования в год каждого из выбранных объектов (больниц, школ и т. д.) НФi, к модели добавляются следующие ограничения:

xi ≤ НФi,                                                    (14)

 

xi ≥ d·НФi,  d = 0÷1.                                           (15)

Постановка задачи предусматривает возможность изменения коэффициента d в неравенстве (9) в зависимости от того, какую долю необходимых финансовых средств для создания объекта предполагается покрыть за счет регионального бюджета. В случае если , суммы НФi корректируются на соответствующую величину:

.                                             (16)

Применение данной методики на практике предполагает постоянный учет ранее выявленных объектов капитальной поддержки, до полного их создания, а также дальнейшее ежегодное расширение количества инвестируемых проектов. Экономическая интерпретация данной модели заключается в следующем: распределение инвестиционных средств производится между отраслями социальной сферы с учетом потребностей муниципалитетов в строительстве объектов социального назначения.

Апробация первого этапа описанной модели была осуществлена на данных Республики Башкортостан, в результате чего было достигнуто:

–          снижение фактора субъективности в распределении налоговых доходов за счет привязки расходной базы местных бюджетов к установленным государственным минимальным стандартам;

–          сокращение встречных потоков финансовых средств в рамках системы «регион – муниципальное образование»;

–          число сбалансированных местных бюджетов, в отличие от фактически реализованной схемы распределения налоговых доходов, было удвоено;

–          изменение пропорций в расщеплении налоговых ставок позволило увеличить бюджетные доходы муниципальных образований по выбранным налогам на 32%, прирост суммарных доходов местных бюджетов – на 21%;

–          рост бюджетной обеспеченности муниципалитетов собственными доходами составил по сравнению с фактическим уровнем 35%;

–          коэффициент вариации уровня бюджетной обеспеченности сократился на 3%: с 31 до 28%;

–          увеличение общего объема средств, направляемого на проведение капитальной поддержки муниципальных образований.

Расчет второго этапа политики выравнивания базировался на следующих основах:

1. Для построения интегрального показателя благосостояния населения муниципальных образований на основе имеющейся официальной статистики и корреляционно-регрессионного анализа были отобраны восемь социальных показателей: среднемесячная заработная плата работников; число семей, состоящих на учете для получения жилья; объем платных услуг на душу населения; объем бытовых услуг населению на душу населения; обеспеченность больничными койками; средний размер назначенной месячной пенсии; обеспеченность учащихся дневными образовательными учреждениями; обеспеченность детей дошкольными образовательными учреждениями. Свертка данных факторов в один результирующий осуществлялась на основе метода главных компонент [5].

2. В качестве объектов выравнивания рассматривались отрасли бюджетных услуг муниципальных образований:

·       жилищно-коммунальное хозяйство;

·       народное образование;

·       здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение;

·       социальная политика (государственные и негосударственные пенсионные фонды).

3. Выравнивание осуществлялось по уровню обеспеченности основными фондами в расчете на одного потребителя услуг. Таким образом, было выделено 80 объектов, остро нуждающихся в капитальной поддержке (уровень обеспеченности менее 0,5 от среднереспубликанского уровня) и 187 объектов, имеющих уровень обеспеченности основными фондами менее среднереспубликанского уровня.

Таким образом, в результате реализации представленной методики была решена двуединая задача: сформированы местные бюджеты на уровне государственных социальных стандартов и минимизированы встречные финансовые потоки. Кроме того, были определены объемы и аккумулированы финансовые ресурсы для укрепления материально-технической базы отраслей социальной сферы в рамках решения задачи повышения уровня регионального развития.

Дальнейшее совершенствование данной методики в части уточнения состава и структуры интегрального показателя, схемы и принципов выявления объектов капитальной поддержки позволит повысить объективность перераспределения финансовых средств в системе «регион – муниципальное образование». Инструментарий изложенной модели может быть задействован при проведении муниципальной реформы в части расчета доходной базы муниципальных образований, где в качестве объектов получения капитальных вложений выступают отрасли социальной сферы.

Список литературы

1.     Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М., 2003.

 

2.    Федеральный закон от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". М., 2003.

3.     Проект Федерального закона Российской Федерации № 364850-З «О внесении изменений и дополнений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования Межбюджетных отношений».

4.    Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений // Министерство финансов Российской Федерации, http://www.minfin.ru.

5.    Айвазян С. А. Сравнительный анализ интегральных характеристик качества жизни населения субъектов Российской Федерации: Препринт # WP/2001/125. М.: ЦЭМИ РАН, 2001. 65 с.