К ВОПРОСУ О ВЛИЯНИИ КОРПОРАТИВНЫХ ФАКТОРОВ
НА УПРАВЛЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫМ БЮДЖЕТОМ

 


С. Ю. Куницына

Зав. кафедрой финансов Байкальского государственного университета экономики и права, г. Иркутск

 

Условия развития регионов Сибири в значительной мере определяются наличием и сохранением финансового равновесия в рамках каждого региона.

Финансовое равновесие выражается через особое функциональное равновесие между потребностью в бюджетных расходах и возможностью формирования налогового потенциала региона; между источниками финансовых ресурсов, формируемых на территории, и направлениями их использования.

Основными инструментами для обеспечения финансового равновесия в пределах региона, для согласования интересов Федерации и ее субъектов являются инструменты бюджетно-налоговой политики, эффективность которых связана с используемой моделью бюджетного федерализма.

Фискальный федерализм является наиболее распространенной моделью организации бюджетной системы. Его основу составляет механизм совместного использования налоговых доходов Федерацией и ее субъектами. Такой механизм позволяет реализовать достаточную эффективность централизованной мобилизации доходов, распределение финансовых ресурсов через процедуры горизонтального и вертикального выравнивания региональных бюджетов.

Бюджетно-налоговый федерализм ориентируется на самообеспечение регионов, их экономическую самодостаточность. В этой модели распределение налоговых доходов отличается одновременным использованием Федерацией и ее субъектом одной налоговой базы, при разграничении расходных и налоговых полномочий, а также наличием параллельных систем мобилизации налогов.

Конкурентный бюджетный федерализм представляет собой конструкцию, которая предусматривает разграничение расходных, налоговых полномочий с позиции конкурентных отношений между центрам и регионами, между отдельными регионами, с позиции экономического взаимодействия субъектов Федерации и налогоплательщиков – резидентов региона.

Конкурентный федерализм отличается также тем, что в его рамках субъекты Федерации выступают в качестве своего рода «региональных корпораций», «корпоративных игроков», которые соревнуются между собой в создании собственных, оптимальных для каждой территории «правил игры». Такое поведение находит выражение в организации своеобразных торгов по поводу межбюджетных отношений, по поводу налоговой политики в виде попыток некоторых региональных субъектов обеспечить себе привилегированное положение. Основная цель организации своеобразной конкуренции между регионами состоит в том, чтобы задействовать механизм стимулирования конкретных регионов в расширении своей ответственности за подведомственные им территории посредством предоставления им независимых источников дохода.

Реформирование принципов бюджетного федерализма является объектом исследования многих ученых. Среди концепций особое внимание уделяется классификации целей, которые могут быть достигнуты, через принципы федерализма, прежде всего бюджетного федерализма, в процессе функционирования и развития рыночного хозяйства каждой страны.

Одной из наиболее продвинутых концепций является концепция реформирования бюджетного федерализма, которая основывается на максимальной автономии, децентрализации самостоятельности регионов и характеризуется как «федерализм, сохраняющий рынок» («market-preserving federalism»). Важнейшим положением теории «федерализма, сохраняющего рынок» является обеспечение автономии субъектов Федерации в налоговой политике. Суть этой автономии сводится к тому, что механизм расщепления регулирующих доходов должен быть заменен на механизм закрепления каждого конкретного налога за тем или иным уровнем бюджетной системы с одновременным расширением прав регионов и местного самоуправления по введению налогов и определению величины их ставок.

Рыночные преобразования экономики России находятся в стадии становления, в этой связи ряд исследователей аргументируют возможность трансформации основных положений концепции «федерализма, сохраняющего рынок», в направлении «федерализма, создающего рынок» [1].

«Федерализм, создающий рынок» как ориентированная концепция бюджетного федерализма имеет целью стимулирование конкуренции между регионами за привлечение инвестиций, что в результате усилит заинтересованность региональных властей в проведении политики рыночных реформ и содействие экономическому росту. Ключевым элементом этой концепции, по мнению авторов, является налоговая автономия региональных властей. Налогово-бюджетная автономия субфедеральных властей позволит обеспечить жесткую связь финансового состояния региональных и местных бюджетов с результатами налогово-бюджетной политики, позволит задействовать инструмент межрегиональной конкуренции за размещение и развитие частных предприятий в пределах региона.

Принципы бюджетной системы России реализуют фискальную модель бюджетного федерализма, развитие которой сопровождается нарастанием противоречий и конфликтов, связанных с процессом корпоративного структурирования рынка в России.

Становление рыночного хозяйства в России происходит в достаточно сложных условиях. Это обстоятельство предполагает, что федерализм вообще, и бюджетный федерализм в частности, в российских условиях должны иметь несколько иную цель. В частности, специфика построения бюджетного федерализма определяется, прежде всего, ролью государства в жизни общества.

С нашей точки зрения, если оценивать роль государства в условиях рыночного хозяйства, то можно полностью согласиться с тем, что первой функцией государства является установление и проведение в жизнь «правил экономической игры» [2]. В странах с развитой рыночной экономикой эти правила обычно включают законное принуждение к осуществлению контрактов, положения о банкротстве, законы, определяющие и регулирующие права собственности и материальной ответственности. Именно эта функция государства конкурирует по приоритетности с функцией производства и распределения ресурсов, которая объясняется с помощью теории общественных благ (общественного товара), государственных услуг.

Нам представляется, что при развитии рыночной экономики в России государству должна быть отведена не столько роль создателя рынка, сколько регулятора рынка. В этой связи важнейшей особенностью российского бюджетного федерализма должна быть его нацеленность на регулирование рынка, как в рамках национального, так и рамках регионального хозяйства.

Наиболее результативной в этих условиях, с нашей точки зрения, будет концепция, характеризующаяся как «федерализм регулирующий рынок», основу которой составляет не налогово-бюджетная автономия субъектов Федерации, которые в результате конкуренции между собой создают рыночные отношения, а автономия субъектов Федерации в части применения механизма налогово-бюджетного регулирования.

Развитие и реализация основ концепции «федерализма, регулирующего рынок», позволит активизировать один из важнейших методов воздействия на развитие общества, а именно: метод налогово-бюджетного регулирования. Посредством этого метода можно воздействовать на поведение предприятий частного сектора экономики в части территориального размещения функционирующего капитала, создания организационной корпоративной структуры, на формирование налоговой базы у этих предприятий, а также существенно скорректировать параметры распределения налоговых доходов как в горизонтальной, так и вертикальной плоскости отношений центрального правительства и субъектов Федерации.

Особое место в функционировании этого механизма отводится распределению налоговых доходов между регионами, а также между Федерацией и регионами. Процесс распределения налоговых доходов, с одной стороны, обеспечивает эффективность финансового равновесия каждого региона, а с другой стороны, является производным от влияния различных факторов.

Решение целого ряда проблем обеспечения финансового равновесия региона, упорядочения и повышения эффективности межбюджетных отношений, развития налогового потенциала, как результата функционирования капитала предприятий, во многом определяется содержанием распределительных отношений как между регионами, так и в рамках межрегиональных корпоративных образований. Правомерно обратиться по этому поводу к мнению
М. Портера, который отмечал, что « эффективные механизмы целевого распределения капитала во многих отношениях столь важны для повышения уровня экономики, как и само наличие капитала» [3].

Как известно, определяющее влияние на положение и развитие любого региона оказывает структура его хозяйства, которая может быть представлена в виде важнейших пропорций воспроизводства, а именно, через количественные соотношения между мезоэкономическими показателями. К таким показателям обычно относят: состав регионального продукта; долю отдельных секторов и отраслей экономики в валовом региональном продукте (ВРП); соотношение экспорта и импорта, их товарной структуры; распределение занятых по секторам и отраслям региональной экономики; долю факторов производства в ВРП и другие показатели [4].

Существенное расширение аналитических возможностей оценки состояния и перспектив региона и его хозяйства, с нашей точки зрения, обеспечивают классификация и мониторинг следующих видов финансовых пропорций и параметров.

Во-первых, это потоковые пропорции региона, характеризующиеся через «входящие и выходящие» финансовые потоки.

Во-вторых, это ресурсные пропорции региона, характеризующиеся через составляющие финансовых ресурсов, формирующихся на территории региона, в том числе между прибылью, амортизацией, налоговыми доходами.

В-третьих, это корпоративные структурные пропорции региона, содержание которых определяется финансовой и субъектной структурой капитала предприятий – резидентов региона. Финансовая структура капитала характеризуется соотношением между собственным, заемным и привлеченным капиталом, формирующимся в распоряжении менеджеров предприятий-резидентов. Субъектная структура капитала позволяет оценивать структуру акционерного и частного капитала с позиции категории собственников.

В-четвертых, это налоговые пропорции региона, которые представляют собой результат формирования и развития налогового потенциала региона, направленности межбюджетных отношений, а также интенсивности процесса экспорта (мобильности) налогов.

В-пятых, это конкурентные пропорции региона, характеризующиеся с помощью показателей финансовой результативности предприятий – резидентов региона, относящихся к естественным и структурным монополистам, с одной стороны, и финансовой результативности предприятий-резидентов, находящихся в жесткой конкурентной среде.

В-шестых, это функциональные пропорции региона, суть которых сводится к отражению особого функционального финансового равновесия как соотношения между источниками финансовых ресурсов, формируемых на территории, и направлениями их использования, в известной степени трактуемых в рамках финансового менеджмента как «золотое правило финансирования».

«Эффективные механизмы целевого распределения капитала», по
М. Портеру, реализуются не только со стороны государства, региональных органов власти и управления, но и со стороны предприятий, имеющих как автономный статус, так и статус предприятий – участников корпоративных образований.

Следует отметить, что для характеристики связи частного предприятия с конкретным регионом используется статус регионального резидентства.

В частности, по мнению Р. М. Берда [5], субъект является резидентом региона при наличии двух совпадающих статусов. Речь идет о том, что, с одной стороны, этот субъект, в частности предприятие, является потребителем услуг, финансируемых из регионального бюджета, а с другой – он является налогоплательщиком. Последнее означает, что налоги, сформированные от его бизнеса, поступают в бюджет на территории того региона, где он является потребителем бюджетных услуг.

Статус регионального резидентства, с нашей точки зрения, может быть также использован в российской практике для характеристики связи предприятий с бюджетами регионов. Однако необходимо учитывать, что предприятие приобретает статус резидента или нерезидента региона в зависимости от территориального расположения и статуса налогоплательщика. При этом их отношение к бюджету, как получателю бюджетных услуг, в России практически не учитывается.

На территории такого региона, каким является Иркутская область, размещены крупнейшие промышленные российские предприятия, которые с 1992 года являются объектами активного реформирования и структурирования. В частности, такими предприятиями являются ОАО «Братский алюминиевый завод», ОАО «Иркутскэнерго», ОАО «АНХК», ОАО «Байкальский целлюзно-бумажный комбинат», ОАО «Усольехимпром», ОАО «Коршуновский ГОК», ОАО «Саянскхимпласт» и другие предприятия. В доходах консолидированного бюджета области налоговые поступления от этих предприятий составляли от 80 до 42% соответственно в течение 2001-2003 гг. Резкое снижение доли участия этих предприятий в формировании бюджета Иркутской области произошло под влиянием организационного и финансового структурирования этих предприятий.

Особое значение, с нашей точки зрения, приобретает финансовое структурирование предприятий и корпораций. Оно оказывает прямое влияние на распределение финансовых ресурсов и финансовых потоков между предприятиями – резидентами различных регионов, прибыльность и финансовую устойчивость этих предприятий, на их налоговый статус, налоговый потенциал и налоговое «рентоориентирование».

Финансовое структурирование российских предприятий осуществляется в результате:

        реструктуризации активов предприятий с ориентацией на операции по выводу активов;

        формирования и изменения пропорций субъектной структуры акционерного капитала;

        реорганизации предприятий через слияния, присоединения, дробление;

        поглощения предприятий – резидентов того или иного региона формальными и неформальными холдинговыми группами;

        активного развития неимущественного контроля над капиталом предприятий резидентов – региона.

Организационное и финансовое структурирование предприятий – резидентов региона сопровождаются нарастающим процессом сокращения финансовых ресурсов и налогового потенциала, которые реально могут быть задействованы в рамках конкретного региона, прежде всего, речь идет о восточных и северных регионах России. Достаточно сказать, что из-за структурирования, выше отмеченных предприятий бюджет Иркутской области с 2002-2004 гг. потерял более 4 млрд. руб. налоговых доходов.

В частности, на территории Иркутской области в 2000-2002 гг. разветвленную структуру территориально обособленных подразделений имели ГУП Восточно-Сибирская железная дорога МПС, ОАО «Иркутскэнерго», ОАО «Электросвязь» практически в каждом из выделенных 49 муниципальных образований. Как следствие, возникала необходимость в организации процесса распределения налоговых доходов, формируемых за счет налога на прибыль, НДС, некоторых местных налогов в бюджеты этих муниципальных образований.

Формирование и распределение налоговых доходов, с нашей точки зрения, находится под существенным влиянием управления финансовыми взаимоотношениями и финансовыми потоками в группах взаимозависимых предприятий. Как известно, в статье 20 Налогового Кодекса дается закрытый перечень взаимозависимых лиц, зависимость которых устанавливается по формальным признакам. Основными категориями лиц являются: 1) круг лиц, связанных брачными отношениями, близким родством или свойством; 2) лица, одно из которых подчиняется другому; 3) организации, одна из которых непосредственно или косвенно участвует в другой не менее чем на 20%.

Учитывая все вышесказанное, целесообразно расширить перечень критериев, учитываемых при распределении налоговых доходов, путем включения в их состав такого критерия, который характеризует степень корпоративности налога.

Корпоративность налога как критерий, по нашему мнению, представляет его особое свойство, которое реализуется в виде мобильности налогооблагаемой базы из-за изменений в организационной структуре корпорации, а также в виде мобильности налоговых платежей, которые осуществляет головное предприятия, в пользу тех регионов, где расположены его обособленные подразделения.

В российской практике, в соответствии со ст.83 Налогового кодекса РФ (часть первая), организация, в состав которой входят обособленные подразделения (филиалы и представительства), обязана встать на учет в качестве налогоплательщика в налоговом органе как по месту своего нахождения, так и по месту нахождения каждого своего обособленного подразделения. Более того, речь идет о территориально обособленном подразделении организации, каковым признается любое территориально обособленное от нее подразделение, по месту нахождения которого оборудованы стационарные рабочие места.

Как следствие, для того, чтобы местные власти могли претендовать на формирование особых отношений по перераспределению налоговых доходов с обособленным подразделением, ему достаточно соответствовать следующим признакам. Во-первых, иметь территориальное расположение вне места нахождения организации. Во-вторых, иметь оборудованные по месту нахождения стационарные рабочие места на срок более одного месяца. В-третьих, осуществлять деятельности по месту нахождения подразделения.

На территории Российской Федерации порядок расчетов с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации (регионов) по налогу на прибыль предприятий, в состав которых входят территориально обособленные структурные подразделения, не имеющие отдельного, законченного баланса и расчетного счета, предусматривает использование определенной схемы. Она состоит в том, что доля прибыли, которая приходится на территориально обособленные структурные подразделения, определяется исходя из средней величины удельного веса среднесписочной численности работников (фонда оплаты труда) и удельного веса стоимости основных производственных фондов этих структурных подразделений.

Изменение в сторону снижения налогооблагаемой базы предприятий происходит под влиянием изменения условий и параметров бизнеса. В частности, из-за динамики структуры выручки от продаж. Такое явление характерно для предприятий нефтеперерабатывающей промышленности, черной и цветной металлургии. Трансформация предприятия из производителя продукции в производителя услуг, с соответствующим изменением динамики и структуры выручки от продаж, характерна для алюминиевых заводов – резидентов региона.

В частности, деятельность ОАО «Братский алюминиевый завод» характеризовалась следующей динамикой совокупной выручки от продаж: в 1997 году она составила 3 604 578 тыс. руб., в 1998 году – 4 005 323 тыс. руб., в 1999 году – 10079064 тыс. руб., в 2001 году – 9 646 188 тыс. руб., в 2002 году – 13 552 127 тыс. руб. При этом в ее составе величина выручки по оказанию услуг по переработке давальческого сырья изменялась следующим образом: 1997 году – 2 961 036 тыс. руб., или 82%, от совокупной выручки; в 1998 году – 3 675 027 тыс. руб., или 92%; 1999 году – 8 474 326 тыс. руб., или 84%; в 2001 году – 8 479 546 тыс. руб., или 88%; в 2002 году – 11 163 543 тыс. руб. или 82%.

Одновременно имела место устойчивая тенденция снижения доли налогов, поступающих в консолидированный бюджет Иркутской области. Динамика доли налогов, поступающих в бюджет региона, по отношению к величине совокупной выручки от продаж была следующая: в 1999 году – 8,2%, в 2001 году – 4,0%, в 2002 году – 3,2%.

Как свидетельствуют приведенные данные, в течение анализируемого периода возник существенный разрыв между темпами роста совокупной выручки от продаж этого предприятия и темпами роста налогов, поступающих в консолидированный бюджет региона.

Второе обстоятельство, которое характеризует процесс структурирования региональных предприятий, связано с тем, что в процессе реформирования и поглощения предприятия – резиденты региона входят в состав различных корпораций.

В частности, в течение 2003 года ОАО «Электросвязь» Иркутской области вошло в состав крупнейшего корпоративного образования ОАО «Сибирьтелеком», в результате оно приобрело статус филиала, а более 40 предприятий, расположенных в различных районах Иркутской области, приобрели статус структурных подразделений. Как следствие, такая трансформация сопровождалась перемещением значительной налогооблагаемой базы и налоговых платежей в Новосибирскую область, где зарегистрирована материнская компания. В течение 2002-2003 гг. произошло поглощение ОАО «Воссибуголь» крупной корпоративной группой ОАО «СУЭК», что сопровождалось лишением статуса налогоплательщика этого крупного предприятия Иркутской области. В количественном выражении динамика только одного налога на прибыль отличалась следующими показателями: в 2001 году от ОАО «Воссибуголь» в консолидированный бюджет области поступило около 9 млн. руб., в 2002 году – около 7 млн. руб., в 2003 году – менее 4 млн. руб.

Следует отметить, что перераспределение налоговых доходов между регионами в связи с корпоративными факторами характеризуется понятием «экспорт налогов».

Экспорт налогов, как особая форма перераспределения налоговых доходов, является объектом теоретических и практических исследований, прежде всего тех стран, где реализована модель бюджетно-налогового федерализма, стран со стабильной структурой рынка, включая его организационную структуру.

Для российских регионов, характеризующихся ограниченной мобильностью факторов производства, ограниченной мобильностью населения, неразвитостью рыночной инфраструктуры, отсутствием механизма саморегулирования бюджетных отношений, с нашей точки зрения, характерно не столько такое явление как «экспорт налогов», сколько явление «отлива налогов» с территории региона.

«Отлив налогов» отличается ярко выраженным перераспределенческим эффектом, так же, как отлив капитала из национальной экономики, как формирование и востребование «инсайдерской ренты» в рамках корпораций, имеющих доминирующих собственников.

Инструменты, которые используются для «отлива налогов» с территории региона, самые различные.

Во-первых, к их числу следует отнести изменение статуса налогоплательщика посредством перерегистрации предприятия в другом регионе, в то время как реальная предпринимательская деятельность и формирование налогооблагаемой базы остаются на прежней территории региона.

Во-вторых, практически все организационные изменения в отношении предприятия, вхождение его в состав корпоративной группы, приобретение статуса дочернего или зависимого предприятия, филиала, структурного подразделения сопровождаются изменением схемы формирования доходов и расходов консолидированной группы, схемы территориального распределения налоговых доходов.

В-третьих, для предприятий, остающихся автономными, с точки зрения имущественного контроля за капиталом, через долю в акционерной собственности, возможность «отлива налогов» за пределы региона реализуется с помощью внутрифирменных методов моделирования налогооблагаемой базы. Последнее обеспечивается использованием внутреннего и внешнего толлинга, процессинга, трансфертных цен через посредничество внутренних и внешних оффшоров.

В-четвертых, механизм «отлива налогов» за пределы региона, где расположено предприятие, реализуется через отношения взаимозависимости предприятий. К таким предприятиям следует, с нашей точки зрения, отнести: две и более «сестринских» компании, которые являются дочерними по отношению к одной и той же материнской компании; компании с одними и теми же акционерами; компании, находящиеся под управлением или влиянием одного и того же менеджерского состава.

Таким образом, эффективность управления финансовым потенциалом регионов и региональных бюджетов определяется не только задействованной моделью бюджетных отношений, но и их соответствием содержанию и направленности структурирования предприятий и корпораций. Отсутствие координации развития этих систем сопровождается явлением «отлива налогов» из регионов и сокращением налогового потенциала российского государства в целом.

Список литературы

1.    Лавров А. Реформа межбюджетных отношений в России: «Федерализм, создающий рынок» / А. Лавров, Дж. Литвин, Д. Сазерлен // Вопросы экономики. 2001. №4. с. 51.

2.    Gordon Taxation of the poor and the normative theory of incidence// American Economic Review. 1991. Р. 319.

3.    Портер М. Международная конкуренция / М. Портер. М.: Международные отношения. 1993. С. 9.

4.    Конкурентные позиции региона и их экономическая оценка / Под ред. Г. А. Унтуры. Новосибирск: ИЭ и ОПП СО РАН, 1997. С. 18.

5.    Richard M. Bird «Rethinking Tax Assignment: The Need for Better Subnational Taxe / M. Richard. http://www1.worldbank.org, Мировой Банк.