ПРИОРИТЕТЫ И ИСТОЧНИКИ
ФИНАНСИРОВАНИЯ БЮДЖЕТОВ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ ЮГА РОССИИ
Н. П. Кетова
Зав. кафедрой теории рынка Ростовского государственного университета, д. э.
н., проф., г. Ростов-на-Дону
Признание социально значимых
приоритетов финансирования бюджетов сельских муниципалитетов Юга России в
качестве энергетического импульса их развития при реализации финансовой и
социальной политики предопределяется рядом особенностей этих муниципальных
образований, а также спецификой проживающего на их территории населения.
К числу основных таких
особенностей относятся следующие.
Во-первых, самая высокая по
России доля сельского населения в общей его численности: 42,5% по Южному
федеральному округу (ЮФО) при 26,7% в целом по России (на 1.01.2003 г.)[1]. Из общего числа сельских
жителей нашей страны – 38,7 млн. чел. – 9,7 млн., что составляет более 25%[2] проживают в регионах
Юга России, т. е. численность населения, благополучие которого во многом предопределяется
эффективностью такой политики, весьма велика.
Во-вторых, преобладание в
общей численности населения сел, поселков, станиц, аулов и др. сельских поселений,
с одной стороны, пожилых людей (доля населения старше трудоспособного возраста
в последние годы возросла на ЮФО до 20,4%)[3],
а с другой – детей и подростков (удельный вес сельского населения моложе
трудоспособного возраста, согласно переписи 2002 г., превысил 25%, т. е. был на
несколько пунктов выше, чем по другим федеральным округам). Такая структура
населения со всей очевидностью обусловливает повышенные требования к муниципальным
бюджетам, через которые финансируется 65% расходов консолидированного бюджета
на образование (приоритетность обучения детей и молодежи), 58% – на здравоохранение
(особая значимость для пожилых людей и детей), 50% – на социальную политику[4] (весьма важно для многодетных
малообеспеченных семей, людей преклонных возрастов, особенно одиноких, и др.).
В-третьих, близость
территории многих регионов Юга России к зоне боевых действий в Чечне, а также перманентно
происходящие конфликты на межэтнической почве, повышенная преступность, которые
не только в городах, но и в сельской местности весьма взрывоопасны, предъявляют
высокие требования к охране общественного порядка, а потому – к финансированию
муниципальных органов охраны общественного порядка.
В-четвертых, депрессивность
экономики большего числа регионов ЮФО, вследствие чего показатель
социально-экономического развития большинства регионов Юга России – один из самых
низких в стране. Так, производство валового регионального продукта на душу
населения, например, в Республике Ингушетия, составляет 10,7 тыс. руб., в Дагестане
– 14,5 тыс. руб., Адыгее – 15,2 тыс. руб., в то время как по субъектам
Российской Федерации в среднем – 54,3 тыс. руб., а в г. Москве (для сравнения)
– 187,9 тыс. руб.[5] Это обостряет проблемы
обновления и нового строительства объектов социальной сферы, транспортной сети,
охраны окружающей среды и др., находящихся в ведении муниципальных образований,
за счет средств местных бюджетов.
В-пятых, самые низкие в
стране доходы населения, особенно сельского. Так, в 2003 г. регионы Юга России
занимали нижнюю строчку в рейтингах среднедушевых денежных доходов населения
(Республика Ингушетия – последнее, 79 место; Калмыкия – предпоследнее 78, Дагестан
– 75 место и т. д.)[6]. При этом доходы в данных регионах
в 2003 г. были ниже, чем по России, в 2-2,3 раза.
Такая ситуация со всей
очевидность чрезвычайно обостряет значимость выполнения органами местного
самоуправления обязательств по реализации целевых программ, в первую очередь по
поддержке малообеспеченных семей, особенно многодетных, по целевому дотированию
населения, содержанию объектов жилищно-коммунального хозяйства, учреждений
образования, здравоохранения, культуры, спорта и др. Ибо, поскольку получение
благ и услуг сельским населением через указанные структуры на коммерческой основе,
по существу, нереально, вопросы их нормального функционирования должны
решаться, в первую очередь, через бюджеты всех уровней, в т. ч. и через местные
бюджеты.
Несомненно, эффективность
муниципальной финансовой политики в сельской местности Юга России определяется
целым рядом факторов макро- и мезоэкономического
характера: экономическая и политическая ситуация в стране и регионе; состояние
финансового рынка; комплекс законодательных и нормативных основ муниципальной
деятельности; политика в бюджетно-налоговой сфере и др.
При формировании финансовой
политики следует учитывать, что муниципальные образования южнороссийских
регионов существенно различаются между собой по наличию природных и сырьевых
ресурсов, уровню развития и структуре экономики, развитости транспортных,
энергетических и информационных сетей, уровню образования и квалификации
населения. Очевидно, что в рыночных условиях финансовая политика должна быть
направлена на выявление, поддержку и развитие путем целенаправленного
воздействия имеющихся конкурентных преимуществ.
Исходным этапом разработки
финансовой политики сельского муниципального образования является оценка
стартовых условий и сложившегося состояния финансовой сферы. Это требует
анализа исходной информации о социально-экономическом развитии территории и его
финансовом обеспечении на основе исследования динамики социально-экономических
и финансовых показателей, характеризующих качество и уровень жизни населения,
бюджетную обеспеченность, величину и эффективность использования финансового
потенциала, дебиторскую и кредиторскую задолженность муниципального образования
и др. Предметом анализа должна быть и действующая система управления
муниципальными финансами, ее эффективность. Необходимо учитывать место и роль
данного сельского муниципального образования в стране и регионе, особенности
его социально-экономического положения, условия и факторы развития. Результаты
оценки рассматриваемых параметров служат важным ориентиром при формировании
финансовой политики.
Помимо оценки исходной
ситуации разработка финансовой политики должна включать перспективный анализ и
прогнозирование внешних (развитие национальной и региональной экономики,
финансовых рынков, особенности государственной политики в бюджетно-налоговой
сфере) и внутренних условий (изменения стратегических приоритетов
социально-экономического развития, объема и структуры финансового потенциала
конкретной сельской территории, налоговой базы и др.).
Степень учета макро- и
микроэкономических условий, внешней и внутренней среды, качество анализа в
значительной мере предопределяют обоснованность финансовой политики. Вместе с
тем важно отметить, что, в свою очередь, финансовая политика воздействует на
среду, в которой осуществляется финансовый процесс.
Основная цель финансовой
политики сельских муниципальных образований Юга России – управление
формированием и использованием местных финансов с целью общего улучшения
экономической и социальной ситуации, повышения качества жизни проживающего на
его территории населения.
Помимо общей цели разработка
муниципальной финансовой политики в соответствии с избранной стратегией
экономического развития предусматривает учет и специфических целей:
–
обеспечение
эффективного и целевого использования финансовых ресурсов,
–
наращивание
собственного финансового потенциала сельского муниципального образования,
–
сбалансированность
доходов и расходов муниципального образования сел южнороссийских
регионов,
–
повышение
эффективности использования бюджетных средств на основе расширения
использования муниципального заказа и др.
Разработка механизма
реализации финансовой стратегии сельского муниципального образования
предполагает оценку имеющихся финансовых источников, для чего необходимо
проанализировать сводные финансовые ресурсы территории, детально рассмотреть
варианты финансирования за счет средств муниципального бюджета, привлечения
внутренних и внешних инвестиций, использования средств вышестоящих бюджетов,
займов, кредитов и т. д.
Методами реализации
финансовой стратегии выступают финансовое моделирование, стратегическое
финансовое планирование, финансовый анализ, прогнозирование и др. Финансовая
стратегия воплощается путем составления прогнозных документов, к которым, в
частности, можно отнести перспективные финансовые планы и прогнозы баланса
финансовых ресурсов территории.
Детализация финансовой
стратегии сельского муниципального образования осуществляется посредством
разработки тактических целей, механизмов их реализации и формирования комплекса
тактических инструментов. К последним можно отнести бюджетные, налоговые,
кредитные и иные финансовые инструменты, программы и проекты, методический и
аналитический аппарат, инструменты муниципального финансового контроля.
Бюджетные, налоговые, кредитные
и иные финансовые инструменты предполагают использование таких форм
финансирования, как бюджетные ассигнования, бюджетные ссуды, субсидии и
дотации, муниципальные облигации, ставки по ряду местных налогов, налоговые
льготы, отсрочки по налоговым платежам, процентные ставки, ставки арендной платы
и т. д.
В последние годы в регионах
Юга России, подвергшихся военным действиям, конфликтам, природным катаклизмам
(наводнениям, оползням и др.), обусловившим значительные разрушения,
нестабильность и т. д., программы и проекты по восстановлению и реконструкции
сельских поселений разрабатываются по особо важным для конкретных муниципальных
образований направлениям.
Ключевая составляющая
финансовой политики сельских муниципальных образований Юга России – бюджетная
политика. К задачам, которые муниципальное образование может ставить при
разработке бюджетной политики, следует отнести:
–
обеспечение
минимального местного бюджета,
–
рост объема
бюджетных доходов с целью достижения качества жизни населения на уровне не ниже,
а по возможности выше минимальных государственных социальных стандартов,
–
формирование
бюджета развития,
–
обеспечение
финансирования отдельных государственных полномочий, возложенных на органы
местного самоуправления, а также финансирования выполнения федеральных и
региональных законов,
–
достижение
сбалансированного бюджета,
–
обеспечение
обслуживания муниципального долга.
Реализация этих целей требует
обоснованной, не подавляющей деловую активность на территории политики
увеличения доходов бюджета и повышения эффективности и целевого характера
расходования бюджетных средств.
Основными направлениями роста
доходов местного бюджета являются увеличение внешних поступлений за счет
повышения размеров отчислений по регулирующим налогам, дотаций, субвенций,
финансирования участия в федеральных и региональных программах развития и
увеличение внутренних источников.
В первом случае муниципальная
финансовая политика предполагает обоснование потребности в бюджетных средствах
как на решение вопросов местного значения, так и на выполнение государственных
полномочий и защиту этой потребности перед субъектом Федерации. Эти возможности
достаточно ограничены, поэтому ключевое направление – ориентация на рост внутренних
источников.
Внутренними источниками
увеличения доходов сельских муниципальных образований являются:
–
рост
налогооблагаемой базы за счет поддержки развития малого бизнеса на территории
муниципального образования;
–
повышение отдачи
от использования муниципального имущества, управления собственностью на землю и
иные природные ресурсы;
–
обоснованное
использование заемных средств.
Источниками сокращения
расходов бюджета могут быть:
–
оптимизация
структуры расходных статей бюджета;
–
рост
эффективности хозяйственной деятельности муниципальных предприятий и
учреждений;
–
усиление контроля
за хозяйственной деятельностью муниципальных предприятий и учреждений;
–
использование
нормативного метода при предоставлении отдельных видов муниципальных услуг;
–
регулирование цен
и тарифов на продукцию и услуги муниципальных предприятий и учреждений,
расширение платности муниципальных услуг, устранение необоснованных льгот и
привилегий;
–
привлечение
частного капитала к оказанию отдельных видов муниципальных услуг, создание
эффективно действующей системы муниципального заказа на конкурсной основе;
–
финансовая
поддержка внедрения ресурсосберегающих технологий в муниципальном хозяйстве;
–
переход к
кассовому использованию муниципальных бюджетов.
В ходе реализации бюджетной
политики необходимо обеспечить четкое разделение муниципальных расходов не
текущие и связанные с развитием сельских муниципальных образований, а также
предусмотреть соответствие каждой категории расходов достаточного объема
доходных источников.
Бюджетная политика
муниципального образования должна быть нацелена на максимальную концентрацию финансовых
ресурсов на решении приоритетных задач, обеспечение стабильности в социальной
сфере, адресную поддержку наименее защищенных слоев сельского населения.
Однако
проведение финансовой политики сельского муниципального образования имеет
определенные ограничения. В отличие от вышестоящих уровней властных структур
местные органы управления не могут играть значительную роль в регулировании
таких экономических процессов, как инфляция, занятость, экономический рост. Это
связано, в частности, с отсутствием в распоряжении местных органов власти
необходимых для этого финансовых инструментов.
Так, органы местного
самоуправления, в том числе сельские, не могут устанавливать учетную ставку
процента, объемы денежного предложения, валютный курс, таможенные пошлины или
квоты, т. е. проводить самостоятельную денежную, валютную, таможенную политику.
Существуют и объективные ограничения в области проведения собственной
финансовой политики, направленной на реализацию стабилизационных программ.
В
реальности сельским муниципальным образованиям Юга России приходится решать
весьма сложные проблемы финансирования местных бюджетов.
Требование эффективного
управления средствами местных бюджетов сельских населенных пунктов предполагает
составление сводного проекта муниципального заказа, который включает программы
и проекты социально-экономического развития данной территории. Часть муниципального
заказа, связанная с обеспечением нормального функционирования уже действующих
муниципальных образований, финансируется из текущих расходов местного
самоуправления, а их развитие – из муниципального бюджета развития. При оплате
муниципальных контрактов учитываются имеющиеся финансовые возможности, здесь
могут использоваться такие способы оплаты, как:
–
денежная форма;
–
зачет долгов в
местный бюджет предприятий, исполняющих услуги;
–
организация
взаимозачетов между поставщиками и заказчиками;
–
использование
ценных бумаг[7].
Следует отметить, что данный
способ повышения эффективности использования средств местных бюджетов еще не
получил достаточного распространения в России. Однако в ряде сельских
муниципальных образований в Ростовской области и Краснодарском крае при участии
автора реализуется программа введения муниципальных контрактов.
И эта практика показывает,
что даже в сложных условиях, в которых функционируют муниципальные образования
сел, по оценкам экспертов, муниципальный заказ позволяет экономить до 20%
бюджетных средств или при тех же затратах получать для населения продукцию,
работы, услуги более высокого качества. Для повышения эффективности муниципального
заказа его размещение должно производиться на конкурсной основе.
Таким образом, разработка
муниципальной финансовой политики осуществляется в рамках общей экономической
политики, вместе с тем именно финансовая политика обеспечивает реализацию
экономических стратегий сельскими муниципалитетами.
Такая политика, с учетом особенностей
функционирования сельских муниципальных образований Юга России, должна
обеспечивать минимальный местный бюджет; рост объема доходов; формирование
бюджета развития; обеспечение финансирования отдельных государственных
полномочий, возложенных на органы местного самоуправления; достижение сбалансированности
бюджетов сельских муниципальных образований южнороссийских
регионов.