Пути пополнения доходов региональных
бюджетов за счет собственных источников
и пути оптимизации расходов

В. Б. Ияшвили

Первый заместитель председателя КСП г. Москвы

Бюджет, по определению, данному в Бюджетном кодексе Российской Федерации, – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. То есть от того, насколько органы власти смогут обеспечить полноту поступления в бюджет и рациональность расходования этих средств, зависит, как государство сможет решить поставленные задачи и выполнить свои функции.

В последнее время федеральные органы власти создают бюджетную систему, в которой большая часть доходов перераспределяется в центр, поэтому во многих регионах Российской Федерации вопрос обеспечения собственной доходной базой стоит очень остро. Кроме того, федеральное правительство пытается стимулировать промышленность путем снижения налоговой нагрузки. Это решение заслуживает всякой поддержки, однако в основном оно реализуется за счет регионов, что не совсем правильно. Яркий тому пример – отмена с начала 2004 года налога с продаж, а годом ранее – налога на пользователей автодорог. Например, для Москвы это вылилось в значительное сокращение поступлений в бюджет. Из-за отмены налога с продаж потери московского бюджета ориентировочно составят 20 млрд. руб. (или около 9% от общих доходов бюджета города Москвы в 2002 году), а из-за отмены налога на пользователей автодорог территориальный дорожный фонд Москвы недополучил – 19 млрд. руб. (или около 8,5% от общих доходов бюджета города Москвы в 2002 году). Снижение ставки НДС также оказало свое негативное влияние на поступление в бюджет города.

Федеральное правительство обещало компенсировать выпадающие доходы из-за отмены этих налогов, но полноценной замены фактически не получилось. Поэтому регионы вынуждены искать пути повышения поступлений в бюджет за счет собственных доходов и одновременно оптимизировать расходы, чтобы обеспечить выполнение своих бюджетных обязательств.

На примере города Москвы я постараюсь определить наиболее перспективные пути пополнения доходов регионального бюджета за счет собственных источников и пути оптимизации расходов.

Рассмотрим несколько реальных путей повышения поступлений в бюджет.

В доход регионов поступают как налоговые, так и неналоговые платежи. Основные налоги, в том числе и региональные, регламентированы Налоговым кодексом и поэтому региональные органы власти во влиянии на налоговую политику очень ограничены. Отличительной особенностью неналоговых доходов является то, что объем и полнота их поступления в бюджет, а также своевременность их зачисления полностью зависят от принятой тем или иным регионом политики в отношении данных доходов. Исключение составляют лишь земельные платежи (земельный налог и арендная плата за землю), централизация которых в бюджет осуществляется в соответствии с федеральным законом о бюджете на очередной год. Поэтому основное внимание в вопросе о повышении поступлений в бюджет будет уделено именно мобилизации неналоговых доходов.

Налоговые льготы

1. В Налоговом кодексе в качестве механизма стимулирования предусмотрено предоставление налоговых льгот (в том числе и по региональных налогам), что позволяет использовать так называемые «серые схемы» вполне легального уклонения от уплаты налогов. В то же время не всегда средства, высвобождаемые в результате использования льгот, расходуются эффективно и по целевому назначению. В результате применения этих льгот не достигается предполагаемого эффекта от применения льгот и в то же время бюджет лишается доходов. В регионах из-за применения подобных схем из-под налоговых платежей уходят миллиарды рублей. Решением проблемы здесь видится замена данного механизма налоговых льгот иными мерами государственной поддержки. Например, ряд налоговых льгот на инвестиции предприятий разумнее заменить государственными гарантиями или инвестиционными налоговыми кредитами. Преимущество кредитов перед налоговыми льготами при решении инвестиционных задач состоит в том, что в случае нерациональной реализации инвестиционного проекта льготированные средства не могут быть возвращены в бюджет, в то время как налоговый кредит возвратить в бюджет необходимо. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации при предоставлении налоговых кредитов устанавливают условия их предоставления, которые могут включать условие досрочной уплаты налога в случае как нецелевого, так и неэффективного использования налогового кредита.

Неналоговые доходы

1. Эффективное использование госимущества тоже является хорошим источником поступлений в бюджет. И резервы в этом есть, особенно в регионах, в которых значительны объемы инвестиций в строительную отрасль.

Остановлюсь на некоторых аспектах, позволяющих повысить эффективность использования госсобственности.

1.1. Для эффективного управления государственным имуществом необходимо создание эффективной системы учета госимущества как по составу, так и по стоимостным характеристикам. Например, функционирующая на данный момент система учета госимущества в Москве часто содержит недостоверные и противоречивые данные о состоянии городской собственности, что приводит к ошибкам в прогнозировании соответствующих доходов в бюджет на очередной финансовый год. В связи с этим сейчас пересматриваются подходы к формированию системы учета городского имущества (включая нежилые помещения, пакеты акций, доли участия, земельные участки) и дорабатываются программные продукты, используемые для учета операций по управлению имуществом с целью консолидации разрозненных баз данных на основе Единого реестра собственности и включения в них стоимостных и объемных характеристик соответствующих объектов.

1.2. В качестве одного из резервов пополнения доходной части бюджета можно использовать предоставление земельных участков под коммерческое строительство с применением схем компенсационных выплат. Использование компенсационных выплат не только позволит направить дополнительные средства в бюджет за счет более полного учета изменений конъюнктуры рынка недвижимости, но и создаст равные условия для всех инвесторов, осуществляющих коммерческое строительство. При этом бюджет будет застрахован от возможных изменений нормативов распределения доходов от земельных платежей между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. Переход на предлагаемую новую схему оплаты за предоставление земельных участков под строительство позволит также все средства в виде компенсационных выплат направлять в доход бюджета и тем самым более полно обеспечивать финансирование городских программ.

1.3. Значительные резервы в доходах бюджета могут быть достигнуты путем вовлечения в сферу платных отношений всех земельных участков, выделяемых под строительство. Сегодня в сферу платных отношений включаются только земельные участки, на которых осуществляется капитальное строительство коммерческих объектов. Однако наряду с коммерческим строительством осуществляется строительство также объектов инженерной инфраструктуры, включая строительство дорожных сетей, а также строительство объектов народного образования, здравоохранения, физической культуры и спорта. По завершении строительства указанные земли в земельном балансе учитываются как земли общего пользования (земли учреждений народного образования, земли учреждений здравоохранения и социального обеспечения и т. д.), с которых, согласно действующему законодательству, арендная плата за землю не взимается. Таким образом, единственным законным периодом, в течение которого можно взимать земельные платежи с указанных земельных участков является период строительства возводимых объектов. Отсутствие заключенных договоров аренды земли на период строительства приводит к невосполнимым потерям бюджета.

1.4. Отрицательно влияет на полноту поступлений в бюджет от реализации инвестиционных контрактов практика предоставления земельных участков под коммерческое строительство без проведения конкурсов. Практика показывает, что внеконкурсное размещение земельных участков под коммерческое строительство ведет к значительным потерям арендной платы.

1.5. Определенные резервы по арендным платежам есть у государственных унитарных предприятий. Например, в настоящее время не на все земельные участки, в пределах которых расположены объекты недвижимости, переданные в хозяйственное ведение государственным (муниципальным) унитарным предприятиям города Москвы, оформлены арендные отношения, в результате в бюджет не поступают средства от многих ГУПов за аренду земли. Более того, многие государственные унитарные предприятия сдают в аренду большую часть площадей, переданных им на праве хозяйственного ведения. Так, в период с 2000 по 2002 год более чем в два раза увеличились площади нежилых помещений, сдаваемые в аренду унитарными предприятиями, при этом постоянно сокращался удельный вес площадей нежилых помещений, сдаваемых самим городом в аренду. В результате бюджет терял значительные суммы. В этой связи создание единой системы учета арендных платежей позволит осуществлять постоянный контроль поступления платежей.

1.6. Определенные потери бюджет несет из-за недостаточного развития градостроительного размежевания (являющегося основой для установления границ земельных участков) земель, свободных в обороте. В результате сохраняются значительные площади земель с не определенными и соответственно не оформленными правами, что существенно сокращает имущественную базу для сбора регулярных земельных платежей. Более того, подобная ситуация не способствует формированию единых объектов недвижимости (здание, строение или сооружение и земельный участок под ним), в результате чего затрудняется переход на новую систему определения ставок арендной платы с учетом кадастровой стоимости земли. Соответственно более активное разработка градостроительного размежевания и жесткий контроль за распределением земельных участков под строительство могут пополнить бюджет.

1.7. При совершения сделок по сдаче госимущества в аренду, передаче его в доверительное управление, а также сделок по его отчуждению для оценки стоимости имущества часто привлекаются независимые оценщики. По результатам некоторых проверок были выявлены факты, как занижения стоимости оцениваемых объектов, так и завышения, что в конечном итоге приводило к потерям бюджета. Соответственно региональные органы власти должны принимать практические меры по усилению внимания со стороны структур, занимающихся вопросами имущественно-земельного комплекса, к работе по организации и контролю за деятельностью независимых оценщиков, привлекаемых к оценке стоимости госсобственности.

Что касается оптимизации расходов, то здесь также существует несколько путей снижения расходов бюджета.

1. Оптимизация расходов начинается еще на стадии формирования проекта бюджета. Необходимо установление органами государственной власти субъекта Российской Федерации четкого порядка формирования бюджетной заявки на получение ассигнований из бюджета. Со стороны представительных органов власти и контрольно-счетных органов должна проводиться работа по оценке целесообразности тех или иных расходов на очередной год. Формирование городского заказа должно осуществляться на основе фактической потребности в государственном заказе. Это может выявить «избыточные» расходы (которые уже не нуждаются в больших объемах финансирования) и соответственно сэкономить довольно существенные бюджетные суммы.

2. На стадии исполнения бюджета оптимизация может быть достигнута путем использования современных информационных технологий. Так, в настоящее время в Чувашской республике в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия» реализуется масштабный проект построения Республиканской информационно-аналитической системы (РИАС), представляющей собой целостную технологическую, программную и информационную среду создания, хранения, анализа и распространения информации в области финансов, экономики и хозяйственной деятельности. Применение этой системы способствует повышению координации деятельности различных ведомств при принятии решений, повышению качества системы управления общественными финансами и в конечном итоге приводит к сокращению потерь бюджетных средств.

3. Практическая экономия бюджетных средств может быть достигнута в самой затратной области городского хозяйства – ЖКХ. Здесь экономия может достигаться путем активного применения энергосберегающих технологий для сокращения расходов на ЖКХ, а также усиление платежной дисциплины потребителей жилищно-коммунальных услуг.

Также актуальной является проблема взимания платы за пользование коммунальными услугами людей, не проживающих в регионе постоянно, но находящихся в нем более 1 месяца. Проживая в квартире, они пользуются всеми коммунальными услугами, но из-за фактически временного статуса своего пребывания не оплачивают их.

4. Многие субъекты Российской Федерации, динамично развиваются и решение проблем, возникающих при капитальном строительстве социально-значимых объектов, может сэкономить бюджетные средства.

Здесь наиболее значимы два аспекта капитального строительства – завышение стоимости строительства и нерациональное строительство.

Завышение стоимости строительства происходит из-за отсутствия полного комплекта проектно-сметной документации с расчетами до начала строительства, применения неправильных коэффициентов на этапе строительства и превышения нормативов продолжительности строительства. За этими моментами требуется строгий контроль.

Что касается нерационального строительства, то это касается включения слишком большого количества объектов в инвестиционную программу – в основном это относится к социально-значимым объектам, когда экономическая целесообразность приносится в жертву политическому моменту. В результате многие объекты превращаются в «долгострой» с уже вложенными в них огромными средствами. В результате распыляются значительные бюджетные средства по многим объектам без видимого эффекта. Поэтому в инвестиционную программу региона целесообразно включать только те объекты, финансирование которых может быть обеспеченно в полном объеме.

5. Модернизация системы государственных закупок (опыт Москвы).

Одним из инструментов повышения эффективности расходования средств бюджета является конкурсное размещение государственных заказов при закупке и поставке товаров, работ и услуг за счет средств бюджета. Создание единого центра по размещению госзаказов и проведению торгов (тендеров, конкурсов) представляется оправданным для достижения эффективного управленческого механизма по оптимизации государственного заказа и упрощения системы контроля за использованием бюджетных средств.

Создание единого центра имеет яркие положительные стороны:

– снижение конкурентной цены госзаказа в результате большей прозрачности процесса торгов;

– формирование единого городского заказа по поставке однотипной продукции;

– единое информационное пространство и единое место проведения всех торгов (тендеров, конкурсов), упрощающее их организацию и снижающее стоимость проведения;

– упрощение внешнего контроля, поскольку за проведение всех торгов (тендеров, конкурсов) отвечает один уполномоченный орган.

Примером стремления московской городской администрации к оптимизации горзаказа и оптимизации расходов является создание в новой структуре Правительства Москвы в 2004 году Комитета города Москвы по организации и проведению конкурсов и аукционов. Контрольно-счетная палата Москвы со своей стороны принимала активное участие в разработке соответствующих предложений и рекомендаций.

В заключение отметим, что в перспективе регионам придется чаще обращаться к теме поиска путей пополнения доходов за счет собственных источников и путей оптимизации расходов.