Правовые аспекты легализации
теневого сектора экономики
как одного из источников пополнения бюджета

 


С. Л. Жаров

Аспирант института экономики КарНЦ РАН,
г. Петрозаводск

 

В настоящее время наличие теневой экономики в России никто не оспаривает. По данным Госкомстата, доля теневого сектора составляет примерно 25% от официального уровня валового внутреннего продукта страны. По оценкам Министерства внутренних дел, ее показатель значительно выше – до 40%. В теневой бизнес вовлечено огромное количество экономически активного населения, что свидетельствует о наличии значительных проблем в экономике страны.

Феномен теневой экономики присущ не только России. Она есть во всех странах. По оценкам австрийского экономиста Фридриха Шнайдера, наибольшие значения параметров теневого сектора зарегистрированы в развивающихся странах и в странах с переходной экономикой, наименьшие – в развитых странах.

Необходимо отметить, что за рубежом проблемой теневой экономики интересуются достаточно давно, примерно с 70-х годов 20 века, и основной акцент в исследованиях делается на измерении ее параметров (так называемый операциональный подход). К настоящему времени уже наработаны некоторые методики ее измерения, которые, все без исключения, страдают одним недостатком – высокой погрешностью результата. Это вполне закономерно, поскольку приходится опираться на косвенные данные о финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов или же на результаты опросов, экспертных оценок.

Для достижения сопоставимости уровня теневого сектора экономики различных стран Евростатом предложена методика измерения, а также выделены ее составляющие. Однако до сих пор среди исследователей сохраняются расхождения относительно понятия и методики расчета уровня теневой деятельности, а также использования полученных данных в экономической политике и анализе.

Что касается России, то для отечественных исследователей характерен в большей степени теоретический подход, при котором теневая экономика рассматривается как экономическая категория, отражающая сложную систему экономических отношений, не контролируемых государством.

Госкомстатом России разработаны основные методологические положения по оценке скрытой (неформальной) экономики, где в соответствии с действующими определениями Евростата выделяют следующие сферы неконтролируемых экономических отношений, являющихся подсистемами теневой экономики:

·       скрытая, т. е. законная экономическая деятельность, которая скрывается или преуменьшается с целью уклонения от налогообложения, социальных взносов или предписаний по охране труда, выполнению санитарных и других норм;

·       неформальная, т. е. деятельность некорпорированных предприятий (например, домашних хозяйств), работающих для собственных нужд с неформальной занятостью, экономическую деятельность, осуществляемую в основном на законных основаниях индивидуальными производителями;

·       ненаблюдаемая, что включает в основном нелегальную экономическую деятельность, которая охватывает производство тех видов товаров и услуг, которые прямо запрещены действующим законодательством.

Сразу необходимо оговорить то, что нелегальное производство запрещенных товаров нас интересовать не будет, поскольку здесь все понятно: это производство нужно решительно искоренять.

Стоимостные оценки деятельности домашних хозяйств и индивидуальных производителей хотя иногда и приводятся в некоторых работах, тяготеют больше к экспертным оценкам. Поэтому перспективы пополнения доходной части бюджета за счет регламентации этой весьма значительной по своим оборотам подсистемы все же призрачны, поскольку государство может прийти к такому же результату, что и при контроле над крупными расходами граждан: затраты на содержание работников, занимающихся этим контролем значительно выше сумм, поступающих в бюджет по результатам проверочных мероприятий.

Скрытая законная экономическая деятельность, т. е. первая подсистема теневой экономики, является мощным резервом экономического роста страны. Некоторые экономисты утверждают, что послекризисный рост ВВП во многом обусловлен частичной трансформацией теневого сектора в легальную экономику. Этому аспекту теневой экономики с точки зрения использования ее как внутреннего резерва роста ВВП в настоящее следует уделять более пристальное внимание.

Для оценки с правовых позиций перспектив легализации данной подсистемы теневой экономики необходимо ответить на следующий вопрос: почему экономический субъект уходит в тень. Вероятно, что проблем с ответом на данный вопрос просто не существует.

Здесь также можно привести наиболее полную по своему содержанию точку зрения, которая заключается в том, что побудительным мотивом занятия людей экономической деятельностью являются их потребности. При этом есть объективные причины, которые мешают им удовлетворять их в полной мере. Это, во-первых, ограниченные возможности ресурсов, при помощи которых люди могли бы удовлетворить свои потребности, во-вторых, их права, определенные обществом, регламентирующие их поведение и ограничивающие их возможности в удовлетворении возрастающих потребностей в тех или иных ситуациях.

Таким образом, противоречие между растущими и изменяющимися потребностями общества и ограниченными для их удовлетворения в каждый данный период времени возможностями производства является наиболее общей причиной появления теневой экономики. Вектор этого противоречия может иметь противоположные направления. С одной стороны, это противоречие заставляет людей совершенствовать процесс производства, с другой стороны, оно же заставляет людей искать любые другие способы для удовлетворения своих потребностей, вплоть до криминальных.

Деятельность в теневом секторе, как правило, направлена на достижение следующих целей:

1)    снижение налоговой нагрузки;

2)    ограничение конкуренции;

3)    ограничение риска;

4)    легализация криминальных доходов;

5)    незаконное присвоение права на экономические блага;

6)    уклонение от уплаты налогов.

С появлением государства правила поведения людей в экономике приобретают юридическую форму. При этом любая деятельность в экономике современного государства имеет экономическую и юридическую составляющие. В связи с этим противопоставлять их друг другу с методологической точки зрения неверно, наоборот, важно, особенно в практическом плане, установление необходимой взаимосвязи между экономикой и правом. Именно в правовых нормах наиболее осязаемо отражаются и фиксируются экономические отношения и экономические интересы различных слоев общества, с другой стороны, они помогают формироваться этим отношениям.

При этом законодательные и другие правовые нормы не должны отрываться от объективных экономических условий, от назревших потребностей и потому сами по себе не могут служить первоосновой экономического развития. Если правовые акты издаются вопреки возникшей в них объективной экономической потребности, то они неизбежно оказываются недейственными, нежизнеспособными. Если же появление правовых актов отстает от объективной реальности, то тогда то новое в экономической жизни, что не отражено еще в действующих правовых актах, может быть отнесено к теневой экономике, которая является наиболее благоприятной средой для его воплощения, поскольку существенно снижает издержки подчинения старым правилам игры, корректировка которых еще не осуществлена.

В последних двух утверждениях есть некоторый подвох, который заключается в следующем. Тезис о том, что в российской экономике формальные правила не работают или работают плохо, т. е. издаются вопреки возникшей в них объективной экономической потребности, в настоящее время высказывается с мнением о том, что несовершенство законодательства выступает существенным тормозом экономического развития, т. е. появление правовых актов отстает от объективной реальности.

Между тем представленные утверждения противоречат друг другу: если бы формальные правила просто не работали, их несовершенство не имело бы никакого значения.

Противоречие все же кажущееся. Российские законы и другие формальные правила не работают так, как хотелось бы тем, кто их пишет. В связи с этим было бы более продуктивно перейти от вопроса, почему не работают формальные правила в сфере экономики, к вопросу о том, как именно они работают. Экономические субъекты не действуют в строгом соответствии с законом, но они, безусловно, действуют с учетом существования законов. Они знают о существовании формальных правил и учитывают их, постоянно принимая решения – следовать данному правилу, нарушать его (беря на себя риски, связанные с возможным наказанием) или обходить (выходя в пространство, на которое это правило не распространяется, – юридически или только фактически). Экономические субъекты не «забывают» о существовании формальных правил, когда совершает теневую трансакцию, и, наоборот, не перестают учитывать неформальные правила каждый раз, когда вынуждены или находят выгодным действовать по закону. Они не принимают раз и навсегда решение быть «теневыми» или легальными.

С учетом этого можно интерпретировать модель американского экономиста, лауреата нобелевской премии 1992 г. Г. Беккера, обосновавшего связь между преступлением и наказанием как экономическими явлениями в теории экономики преступности, в следующую форму. Экономический агент при принятии решения будет сопоставлять, с одной стороны, уровень доходов от теневой деятельности, а с другой стороны, величину установленного законом штрафа, соотнесенную с вероятностью обнаружения этой деятельности.

Таким образом, стратегия государства должна быть направлена на создание таких правовых механизмов, которые бы способствовали снижению привлекательности теневого бизнеса, т. е., с одной стороны, уменьшали бы уровень получаемых доходов от деятельности в теневом секторе, а с другой стороны, повышали бы уровень трансакционных издержек экономического субъекта при функционировании в теневом поле.

Формирование бюджета любого уровня осуществляется через систему государственных доходов. Доходы представляют собой часть национального дохода страны, обращаемого через различные виды денежных поступлений в собственность государства с целью создания финансовой базы для осуществления его задач и функций.

Источники и виды государственных доходов и значение каждого из них определяются экономической и правовой системами страны. Государственные доходы распределяются по различным группам в зависимости от признаков, отражающих их наиболее характерные черты. Классификацию государственных доходов можно провести по ряду оснований – экономических, юридических и т. д. В частности, условно доходы бюджета в зависимости от формы самих платежей и методов взимания можно разделить на три основных источника:

1.    Государственное имущество, общегосударственные ресурсы. За пользование ими могут взиматься плата, вноситься определенные платежи.

2.    Обязательные платежи физических лиц и организаций, взимаемые в виде налогов и неналоговых платежей.

3.    Привлеченные ресурсы в форме государственных займов, доходов от реализации государственных ценных бумаг, лотереи, части вкладов в государственные банки и т. д.

В то же время от непосредственного участия в процессе общественного производства государство, как хозяйствующий субъект, получает сравнительно мало доходов, причем прослеживается тенденция к их снижению. Анализ структуры государственной собственности (железнодорожный транспорт, энергетика, связь, коммунальная сфера, некоторые виды промышленности) показывает, что многие предприятия государственного сектора убыточны и требуют дотаций. В этой ситуации основную доходную часть составляют именно налоги.

В настоящее время в России доля налогов в общей сумме всех поступлений в бюджет составляет около 90%.

Принято считать, что налоги с населения – неотъемлемая часть функционирования экономики любой страны. Во всех ведущих экономически развитых странах мира один из таких видов налога с населения, как подоходный налог с физических лиц, является основной частью дохода федерального бюджета. В нашей же стране основное налоговое бремя пока лежит на юридических лицах, что несет в себе много негативных последствий.

Существующее российское законодательство признает право налогоплательщиков на действия, направленные на уменьшение налоговых обязательств. Хозяйственная практика предпринимательства в России выработала сотни всевозможных способов минимизации налоговых платежей в бюджеты различных уровней.

Известно, что уменьшение налогов достигается путем регистрации и ведения деятельности фирмы в российских зонах экономического благоприятствования, в оффшорных зонах, в странах с меньшими налоговыми ставками, с которыми Россия заключила международные договоры об избежании двойного налогообложения; путем участия в инвестиционной политике по ряду объектов социального назначения. Налоговые льготы предоставляются в связи с социально значимой деятельностью организации и т. д.

Однако в конечном счете субъектами любых налоговых правоотношений (прямо или косвенно) является население страны. Прямо – при налогообложении доходов и имущества физических лиц, косвенно – при конечном потреблении товаров, работ, услуг, в цену которых заложены налоги с юридических лиц (налог на добавленную стоимость, налог с продаж, акцизы и т. д.).

При этом на потребительском рынке, где представлены товары первой необходимости (с низкой эластичностью спроса), бремя косвенных налогов несут главным образом потребители.

Уплату налогов нельзя отнести к занятиям приятным. Понятно и стремление как физических, так и юридических лиц тем или иным способом облегчить для себя налоговое бремя.

Экспертные оценки показывают, что в теневом обороте страны находится не облагаемая налогами товарная масса на сумму не менее 600 млрд. рублей (примерно 40% от розничного товарооборота), что приводит к недопоступлению в бюджет порядка 150-170 млрд. рублей в год.

Существующие масштабы налоговой преступности в России сегодня представляют реальную угрозу экономической безопасности государства. Это обусловливается не столько количеством совершенных преступлений, сколько все возрастающим проникновением в сферу налогообложения организованной преступности и коррупции, увеличивающимся влиянием криминальных элементов на внешнюю экономику, на деятельность коммерческих банков, кредитно-финансовых учреждений и других структур, занимающих ключевые позиции в экономике страны, а также глобальным охватом и изощренным характером совершаемых преступлений.

Наиболее крупные сокрытия доходов устанавливаются на операциях с автомобилями (28% начислений), нефтью и нефтепродуктами (26%), цветными металлами (8%), товарами народного потребления (7%), древесиной, денежными средствами и ценными бумагами (по 6%), спиртом и ликероводочными изделиями (3%), электроэнергией (1,5%), сельхозпродукцией (1%).

Ряд последних изменений налогового законодательства, внесенных федеральными законами в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, существенно повлиял на налоговую нагрузку на бизнес. Правительство Российской Федерации и федеральные законодательные органы проводят реальные мероприятия по снижению налоговой нагрузки. Принято много решений: снижены ставки налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, уменьшено количество взимаемых налогов.

Например, эффект от снижения подоходного налога в России до 13% превзошел все ожидания – налоговые сборы в 1 квартале 2001 года существенно выросли.

С другой стороны, есть много фактов, выступающих против прогрессивной ставки подоходного налога. Например, ошибочность этого принципа подтверждается тем фактом, что большая доля сокрытий дохода и уклонений от налога приходится именно на наиболее высокодоходные слои населения, тогда как существенная часть поступлений данного налога обеспечивается за счет так называемых бюджетников.

Есть мнение, что введение плоской ставки 13% в России – "забегание вперед", поскольку подобная реформа требует соблюдения определенных условий:

1.    Наличия широкой прослойки среднего класса с достаточно высокой заработной платой;

2.    Значительно меньшей дифференциации населения по доходам;

3.    Наличия соответствующей надежности банков, которым население доверило бы свои дополнительные накопления, вследствие снижения налоговой ставки;

4.    Наличия соответствующей политической культуры вкладчиков.

Подоходный налог, первоначально вводившийся как чрезвычайный и постоянный сбор, способный мобилизовать финансовые средства для обеспечения потребностей государства, в первую очередь, для ведения войн, со временем превратился в постоянный и в большинстве экономически развитых стран самый крупный источник доходной части государственного бюджета. Необходимость и возможность его появления связана именно с капиталистическим способом производства, при котором произошло выделение денежных доходов различных групп населения. Часто высказываемое сегодня мнение, что в ближайшее время подоходный налог уступит свое ведущее место в налоговых системах развитых государств налогу на добавленную стоимость, представляется несколько преждевременным. НДС, действительно являясь довольно эффективным средством для получения государством необходимых финансовых ресурсов, то есть хорошим фискальным инструментом, тем не менее имеет, по крайней мере, тот недостаток, что наибольшей тяжестью (как и любой другой косвенный налог на предметы массового потребления) ложится на плечи как раз менее обеспеченных слоев населения. Налоги на предметы роскоши – а также поимущественные налоги на объекты недвижимости и другой собственности несколько выравнивают это несоответствие, во-первых, чисто физически невозможно достаточно объективно разделить миллионы производимых товаров и предоставляемых услуг на обычные товары и услуги, с одной стороны, и на предметы роскоши с другой. А во-вторых, гораздо проще данная цель достигается с помощью прогрессивного подоходного налога, тем более что в выравнивании доходов населения, то есть в выполнении подоходным налогом социальной функции, и состоит основная задача этого налога.

Социально уязвимой является попытка сократить налоговые льготы, существующие по подоходным налогам.

Нахождение компромисса между обременительностью налогов для населения и предпринимателей, с одной стороны, и получением достаточных финансовых ресурсов для решения общегосударственных задач – с другой, проблема сложная.

Возможность осуществления легализации теневых капиталов, бесспорно, вызовет ожесточенные споры и во властных структурах и в обществе. Одним из основных спорных моментов легализации выступает этичность, или нравственная сторона данного мероприятия, поскольку аргументом противников легализации будет являться то, что преступники оказались в выигрыше, а честные предприниматели и граждане – в проигрыше, так как не утаивали свои доходы.

Аргумент действительно правильный и серьезный и должен быть учтен при амнистии капиталов, нажитых откровенно преступным путем.

Основной задачей легализации должен стать рост экономики, что повлечет за собой повышение благосостояния людей. Необходимо дать возможность предприимчивым людям открыто использовать свои укрытые капиталы, что позволит расширить налогооблагаемую базу, увеличить объем инвестиционных ресурсов. Это и будет содействовать росту экономики.

Однако легализация не должна стать акцией в отрыве от экономических реформ. Легализация должна быть одним из шагов, предпринимаемых государством по пути реформ. До проведения легализации необходимо осуществить комплекс мер с целью изменения тех условий, которые и способствовали значительному росту теневой экономики. Иначе России придется проводить легализацию ежегодно, что абсолютно исключено. Важно также, чтобы легализованные капиталы, да и не только они, в дальнейшем активно использовались в экономике страны, а не ушли, легализовавшись, обратно в свои банки.

Таким образом, мы подходим к необходимости одновременно с легализацией теневых капиталов создания благоприятной среды для бизнеса в России. В первую очередь это относится к дальнейшему реформированию фискальной системы.

Так, например, разумное снижение налоговых ставок окажет позитивное влияние на развитие рынка ценных бумаг, так как корпорациям не нужно будет занижать свою прибыль, что благотворно скажется на их инвестиционной привлекательности.

Снижение общего уровня налогообложения, в принципе, должно компенсироваться для государственного бюджета за счет расширения налогооблагаемой базы, но здесь обязательно необходимо усиление административного надзора за выполнением своих экономических обязательств перед государством гражданами и корпорациями.

Программа легализации деятельности теневой экономики должна предусмотреть следующие меры:

1.    Благоприятные для бизнеса изменения норм финансового и налогового права, связанных с налоговой, приватизационной, внешнеэкономической и другими видами экономической политики государства.

2.    Правовое разграничение капиталов криминальных элементов и предпринимателей, работающих в тени. Учет этих различий в правовых актах по борьбе с экономической преступностью, как в хозяйственном и налоговом законодательстве в целом, так и во всей правотворческой и правоприменительной деятельности.

3.    Правовое обеспечение программ репатриации капиталов из-за рубежа и превращения их в инвестиционный ресурс россии, что сопряжено с формированием нового отношения населения к отечественным предпринимателям.

4.    Усиление общественного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов в границах правового поля, связанных с общедоступностью данных о налоговых правонарушениях, преступлениях и их оценкой государственными и негосударственными компетентными органами.

5.    Создание правовых барьеров, направленных на эффективную защиту населения от различного рода финансовых мошенничеств, защиту сбережений, капиталов и самого института частной собственности.

В основе конкретного механизма легализации теневых капиталов должно лежать сочетание административных, экономических и правовых методов и форм воздействия, среди которых можно отметить следующие:

–        формирование благоприятных условий легализации. Это, прежде всего, сокращение налогового пресса, реструктурирование налоговой задолженности, освобождение части прибыли от налогообложения при условии ее направления на расширение производства и создание рабочих мест, перенос центра тяжести налогового бремени из сферы производства в сферу личного потребления, на физических лиц, стимулируя рост официальной заработной платы;

–        упорядочение и совершенствование налогового законодательства. Необходимо прежде всего отказаться от практики начисления налогов на затраты (в настоящее время именно таким образом изымается налог на добавленную стоимость) и перейти к схеме, предусматривающей уплату налогов по мере поступления средств на счет предприятия;

–        разумное снижение регламентации в сфере производства и обращения путем введения юридических документов, удостоверяющих легальность средств, направленных на определенные цели;

–        разработка и реализация политики в отношении российских предпринимателей, проживающих за рубежом или разместивших там свои капиталы.

Программу по легализации теневых доходов необходимо разрабатывать с привлечением научных и практических работников всех систем экономической и правовой направленности, в том числе и правоохранительной.

Эффективная легализация теневой экономики возможна лишь на коллективной основе выработки мер по обеспечению согласия, стабильности и укрепления доверия к власти.