ОБЕСПЕЧЕНИЕ ТРУДОВЫМИ РЕСУРСАМИ
РЕФОРМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. Г. Ермилов
Декан финансового факультета Академии бюджета
и казначейства Министерства финансов РФ, доцент,
д. э. н., г. Москва
Радикальное
совершенствование межбюджетных отношений в России является объективной
потребностью. Оно закономерно вытекает из предшествующих мер, предпринимаемых
федеральным центром на протяжении последних десяти лет активного строительства
бюджетной системы на принципах здорового бюджетного федерализма. В самом начале
1990-х годов у России не было опыта бюджетного устройства, адекватного нарождающейся
рыночной экономике, в системе которой государство является партнером частного
сектора, хотя и исполняет функции по его регулированию в интересах всего
общества. Государство передало «общенародную» собственность рыночным
институтам. Государство стало владеть только государственной собственностью,
налогами и расходами, то есть основными инструментами регулирования
(вмешательства) рыночных процессов.
В
отличие от прежней системы, органы власти субъектов Федерации и муниципальных
образований стали играть более активную роль в проведении общегосударственной
экономической, финансовой политики. Они получили конкретные права и обязанности
в соответствии с положениями Конституции России осуществлять самостоятельно
бюджет и бюджетный процесс, вводить и отменять налоги, определять программы
расходов.
Конечно,
сокращение экономического потенциала почти всех субъектов Федерации и
муниципальных образований обусловило значительное снижение объемов
промышленного производства. В этих условиях многие субъекты Федерации не
соблюдали принципы единого экономического и финансового пространства, не
понимали своего места и роли в системе государственных финансов и их основного
элемента – налоговых доходов. В результате хаотического реагирования
региональных властей на происходящие в стране процессы и явления их бюджеты
стали хронически дефицитными. Образно выражаясь, они попали в дефицитную
ловушку. Будучи не в состоянии финансировать даже минимум закрепленных за ними
полномочий, они инициировали систему неплатежей во всей экономической системе.
Только
после 1998 года федеральному центру удалось приступить к процессу экономической
и финансовой стабилизации.
В
1999 и 2001 годах была реализована новая концепция финансовых отношений между
органами государственной власти и местного самоуправления. В этот период
впервые стали применяться ко всем субъектам Федерации и муниципальным
образованиям индексы налогового потенциала и бюджетных расходных потребностей.
Но
к 2002 году стало ясно, что требуется коренное переустройство местного уровня
власти, то есть уровня бюджетов муниципальных образований. На этот момент в
стране действовали разные схемы местного бюджетного устройства: муниципальные
образования-районы, муниципальные образования-поселения, государственные органы
власти, представляющие собой структуры региональных администраций.
К
2004 году российская модель бюджетного федерализма поставила на повестку дня
императивность реформы всей бюджетной сферы страны, в том числе и бюджетного устройства
муниципальных образований.
На
наш взгляд, реформа бюджетного устройства муниципальных образований вместе с
налаживанием взаимодействия федеральных и региональных органов власти по
реализации предметов совместного ведения представляет собой начало этапа
радикального совершенствования всей системы бюджетных отношений в рамках
государственных финансов России.
В
начале 2000-х годов стало ясно, что действующая система финансовых отношений
между органами государственной власти и местного самоуправления не способствует
эффективному управлению и организации государственных финансов страны.
Усложненная система закрепления расходных обязательств за федеральным
правительством, правительствами субъектов Федерации и органами местного
самоуправления искажала процессы формирования бюджетов всех уровней, особенно
бюджетов муниципальных образований. Эти бюджеты полностью зависят от
межбюджетных доходов. Практически они воспринимались местными органами власти
как бесплатная финансовая помощь. Основная трудность для них состояла в том,
что объемы финансовой помощи ежегодно изменялись в процессе составления
федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Это задерживало принятие в
законодательном порядке местных бюджетов. Как правило, они не утверждались к началу
финансового года. В результате значительное число органов местного
самоуправления работало с неутвержденными бюджетами, то есть они
руководствовались фактическими расходами прошлого года. На практике это
приводило к тому, что в бюджетах на конец финансового года оставались большие
остатки неизрасходованных бюджетных средств. В таких условиях естественно
возникали конфликтные ситуации между органами власти всех уровней.
Субфедеральным органам власти вменялось в вину неумение прогнозировать и
планировать свои доходы и расходы. Горизонт
и возможности самостоятельно принимать решения для органов власти регионального
и местного уровней существенно сужались.
Все
это вместе взятое обусловило разработку радикальных мер по реформе финансовых
отношений между органами власти разных уровней в нашей стране и направить их
на:
–
проведение
политической и административной децентрализации;
–
четкую
организацию бюджетного устройства, отвечающего реалиям и требованиям
федеративного государства:
–
введение в
практику действительных принципов организации бюджетной системы Российской
Федерации;
–
полное
разграничение расходных полномочий между органами государственной власти и
органами местного самоуправления;
–
четкое
разграничение налоговых полномочий между органами власти всех уровней по
формуле «один налог – один бюджет»;
–
разработку и
соблюдение единого порядка закрепления расходных обязательств за федеральным
правительством, региональными и местными органами власти;
–
внедрение
унифицированной системы предоставления трансфертов из вышестоящих бюджетов
нижестоящим бюджетам;
–
применение единой
системы делегирования нижестоящим органам власти отдельных расходных полномочий
федерального центра (правительства) по методу полного цикла;
–
реализацию
всеобъемлющей налоговой реформы;
–
изменение бюджетного
процесса на федеральном уровне;
–
составление
ежегодных и среднесрочных федеральных бюджетов на основе проектов (программ
государственных расходов)[1].
Вышеперечисленная
система целей направлена на повышение роли в бюджетном процессе органов
местного самоуправления посредством передачи им многих расходных полномочий, в
том числе и право по установлению, отмене налогов на своих территориях. По
нашему мнению, эти меры будут способствовать воспитанию эффективного
собственника касательно управления государственной собственностью со стороны
региональных и местных органов власти.
В
государственном секторе происходит политическая децентрализация, которая
означает передачу политической ответственности за принимаемые решения в области
государственных финансов на уровень субъектов Федерации и муниципальных
образований.
В
рамках административной децентрализации осуществляется создание
законодательными органами власти новых управленческих структур в целях
повышения эффективности управления государственными и местными финансами в
соответствии с принципами использования эффекта экономического масштаба,
диверсификации полномочий по производству и обеспечению граждан общественными
благами, товарами и услугами.
Четкое
бюджетное устройство на всех уровнях государства необходимо для установления
рамок здоровых финансовых отношений между государством и частным сектором,
основанных на праве и законе.
В
России планируется разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней:
муниципальных районов и муниципальных поселений.
Уточнены
понятия «консолидированный бюджет» и «межбюджетные отношения», некоторые
принципы построения и функционирования бюджетной системы Российской Федерации.
Например, в Бюджетный кодекс вводится новация – новый принцип равенства
бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований,
запрещающий установление индивидуальных отношений между органами власти по
вертикали.
В
стране проводится курс на разграничение налоговых полномочий между органами
власти всех уровней по формуле «один налог – один бюджет». Теория
государственных финансов рассматривает четыре основные модели закрепления
налоговых полномочий за органами власти в федеративном государстве. К этим
моделям относят: автономное закрепление налогов за уровнем власти по схеме
«один налог – один бюджет»; совместные налоговые полномочия; параллельное
закрепление одних и тех же налогооблагаемых баз за разными органами власти;
автономное использование одних и тех же налоговых полномочий сразу несколькими
уровнями власти.
Только
первая схема приближается теоретически к схеме «один налог – один бюджет». Но и
в этом случае поступления от налогов расщепляются в неявном виде между всеми
органами власти в целях обеспечения вертикальной и горизонтальной
сбалансированности. Разделение автономных налоговых доходов происходит в виде
различных форм финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам регионов и
муниципальных образований. На наш взгляд, схема «один налог – один бюджет»
обуславливает более изощренную форму финансовой поддержки региональных и
местных органов власти со стороны федерального правительства. И как показывает
практика всех федеративных государств, именно эта схема подвергается самым
жестким нападкам и критике со стороны органов власти субъектов Федерации как
самая негибкая, которая подавляет экономическую предприимчивость субфедеральных
властей, не предоставляет им стимулов наращивать свои налоговые усилия.
Также
уточнено понятие «собственные доходы бюджетов», в эту категорию включены все
виды доходов, за исключением финансирование на реализацию «делегированных»
расходных полномочий и обязательств.
Положительным
явлением выступает мера – установление Бюджетным кодексом единых нормативов
отчислений от федеральных налогов. В таком случае доходы субфедеральных органов
власти станут более стабильными и предсказуемыми. С другой стороны, органы
власти регионов и муниципальных образований будут иметь стимул повышать
экономический и налоговый потенциал своих территорий.
Однако
Кодексом все еще допускается дифференциация отдельных нормативов отчислений в
отношении налога на доходы физических лиц в рамках формализованных схем
выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Это
некорректно, потому что смешиваются два понятия: разграничение налоговых
полномочий и выравнивание бюджетной обеспеченности. По определению, эти два
процесса не могут проводиться одновременно.
В
пользу дифференцированных нормативов отчислений приводятся доводы об
объективном разделении налоговых доходов между бюджетами муниципальных районов
и муниципальными поселениями с учетом их специфических особенностей. Авторы
реформы выражают надежду, что дифференцированные нормативы отчислений будут
способствовать перераспределению значительной части налоговых поступлений по
месту жительства граждан. На наш взгляд, это неверно.
Вероятно,
применение дифференцированных нормативов отчислений продиктовано ситуацией.
Однако в среднесрочной перспективе дифференцированные нормативы отчислений от
федеральных или региональных налогов будут отменены.
В рамках проводимой реформы межбюджетных отношений
поступления от местных и региональных налогов не будут зачисляться в
федеральный бюджет. Вводится институт «отрицательных трансфертов», который
вызывает отторжение, воспринимается в финансово самодостаточных
юрисдикциях как акт, нарушающий их права по самостоятельному использованию
своих доходов.
В
рамках реформы акцент делается на разработку и соблюдение единого порядка
закрепления расходных обязательств за органами власти разных уровней. Единый
порядок закрепления расходных обязательств за всеми органами власти – это
принятие определенным органом власти обязательств на очередной год или на
среднесрочную перспективу в строгом соответствии с объемом его доходных
поступлений из всех источников. По нашему мнению, в условиях фискальной
асимметрии единый порядок принятия органами власти научно обоснованных
расходных обязательств приведет к нарушению равновесия в локальных бюджетных
системах. В результате будет иметь место значительная вертикальная
несбалансированность бюджетной системы страны. Федеральное правительство в
целях ее сбалансирования вынуждено будет делать займы и, таким образом,
увеличивать размер государственного долга.
Сложилось мнение, что новые принципы разграничения
расходных обязательств на основе единых требований к отраслевому
законодательству будут гарантировать самостоятельность органов власти и
защищать их от «не финансируемых федеральных мандатов». В принципе невозможно в
федеративном государстве принять ни одного федерального закона, который бы не
налагал требований по его выполнению на субфедеральные органы власти. Поэтому в
целях борьбы с «не финансируемыми мандатами» необходимо разработать инструмент
их фактического недопущения еще на стадии разработки проектов законов.
В
бюджетную практику внедряется унифицированная система предоставления
трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам. В России этот вопрос
требует дополнительного исследования в период, когда налоговая система будет
стабильной. Меры по предоставлению прав муниципальным округам создавать фонды
финансовой поддержки муниципальных образований-поселений, по нашему мнению,
утяжелят систему финансового выравнивания. Кроме того, такие меры нарушают
принцип симметричного построения органов власти одного уровня по горизонтали, ставят
в подчинение друг другу равные по статусу органы власти.
Дискуссионным
представляется предложение приступить уже в 2005 году к индексации общего
объема средств в Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Российской
Федерации. Это противоречит заявленным намерениям предоставить налоговые права
субфедеральным органами власти.
Заслуживает
одобрения создание института фондов финансовой поддержки поселений, средства из
которых будут распределяться между бюджетами поселений по подушевому
принципу. Это обеспечит простоту и прозрачность в сфере местных финансов.
Некоторые авторы отмечают, что подушевое
выравнивание, не учитывающее различия в налоговом потенциале и расходных
потребностях муниципальных образований, не может обеспечить достаточного выравнивания
бюджетной обеспеченности поселений.
Мы
не согласны с тем, что подушевой принцип выравнивания
бюджетной обеспеченности не позволяет учитывать фискальное неравенство.
Практика, например Германии, показывает, что этот принцип работает в этой
стране прекрасно. На наш взгляд, в России негативное отношение к подушевому принципу обусловлено огромной разницей в подушевых доходах, которая фактически существует в
настоящее время.
Замена бюджетных ссуд на бюджетные кредиты может привести
к наращиванию долга у органов власти муниципальных образований, да и у бедных
субъектов Федерации. В результате они могут попасть в финансовый кризис, что
автоматически приведет к введению на их территории внешнего управления.
В стране планируется применять единую систему делегирования
нижестоящим органам власти отдельных расходных полномочий федерального центра.
Это требует тесной работы органов власти всех уровней, основанной на доверии.
Задуманная
реформа межбюджетных отношений в России не может быть реализована без всеобъемлющей
налоговой реформы. Разработанные меры в области налоговой реформы, на наш
взгляд, преследуют снижение налогового бремени на предприятия и содержат призыв
к органам власти субфедерального уровня быть осторожными при использовании
своих налоговых прав. В этой связи встает проблема развития сотрудничества, а
не конкуренции, между органами власти всех уровней. Конкуренция, по крайней
мере, не должна сводиться только к налоговой конкуренции.
В
настоящее время бюджетный процесс на федеральном уровне нуждается в реформе,
так как не способствует эффективному процессу составления проекта федерального
бюджета, его рассмотрению и утверждению, исполнению. Полномочия между
законодательной и исполнительной ветвями власти разделены нечетко. В Бюджетном
кодексе не содержится положение, запрещающее Государственной думе при
рассмотрении внесенного Правительством проекта федерального бюджета увеличивать
расходные обязательства. Бюджет не составляется на основе прогрессивной
технологии подготовки бюджетов, давно уже используемой в индустриально развитых
федеративных странах, на основе проектов (в российской терминологии – целевых
программ).
Перспективное
финансовое планирование в секторе государственных финансов выступает важнейшим
фактором, который будет обуславливать здоровое развитие финансов на всех этажах
нашей Федерации. Перспективное финансовое планирование строится на принятии
ежегодных бюджетов и среднесрочных бюджетов, которые выполняют конкретные
функции.
Так,
ежегодные бюджеты выполняют функции:
–
законодательного
установления налоговых ставок, обязательных сборов и платежей;
–
разработки и
законодательного закрепления бюджетных предписаний, бюджетных процедур;
–
разработки и
реализации бюджетной политики;
–
законодательного
утверждения предстоящих расходов из бюджета;
–
обеспечения
законной основы для организации и проведения государственного финансового
контроля над налоговыми поступлениями, обязательными сборами и платежами, а
также бюджетными расходами;
–
интегрированного
показателя эффективности выполнения запланированной и реализуемой политики
доходных поступлений и политики бюджетных расходов[2].
Для
среднесрочных бюджетов характерны функции:
–
распределения экономических и финансовых ресурсов между государственным
и частным секторами смешанной экономики и внутри этих секторов;
–
управления риском
неопределенности посредством предоставления субъектам отечественного рынка
вариантов и альтернатив управления экономическими, финансовыми, бюджетными и
другими рисками;
–
интеграции
финансовых ресурсов для целей эффективной реализации крупномасштабных проектов,
имеющих значительный положительный эффект для всей страны;
–
предоставления
информации индикативного характера об уровне цен и ценовой политике
государственного частного секторов, особенно ценовой политики «естественных
монополий» [3].
Данная
система целей направлена на совершенствование всей системы государственного
регулирования и управления национальной экономикой.
Вышесказанное
вызывает вопрос: кто будет реализовывать реформу межбюджетных отношений?
Это
далеко не праздный вопрос. Даже краткий анализ предстоящих реформ в
государственном секторе дает полное представление о масштабах реформы.
Административная
реформа приведет к управлению государством на федеральном и региональном
уровнях новых людей, которые должны будут работать в сотрудничестве со своими
коллегами по реализации правоустанавливающих и правоприменительных функций.
Реформы всегда проводятся для людей, для повышения их благосостояния. Это
первая сторона реформ – видимая для всех. Но существует и вторая сторона реформ,
не всегда видимая. Реформы всегда реализуют конкретные люди: политики,
работники служб законодательных, исполнительных, в том числе и финансовых
органов власти.
Реформа
финансовых отношений в России предъявляет особые требования к практическим работникам
всех уровней, экономистам-финансистам по реализации намеченных планов. И здесь
немаловажную роль играют одинаковое понимание и трактовка смысла и содержания
административной и межбюджетной реформы, мер в области разграничения налоговых
и расходных полномочий, целей и задач налоговой реформы, направлений
совершенствования бюджетного устройства, бюджетного процесса сотрудниками
органов власти всех уровней бюджетной системы. Важное значение имеет то, какими
они видят и как воспринимают конечные результаты реформы межбюджетных
отношений. И самое главное – какое место они отводят персонально себе во всей
системе задуманных мер. Возможно, они воспринимают реформы как некое
чужеродное, искусственно навязываемое явление, которое они не способны обойти и
поэтому смиряются со сложившейся ситуацией? На эти вопросы не найти готовых
ответов. Вероятно, в реальной жизни имеют место все виды реакции работников
государственного сектора на проводимые в стране радикальные преобразования.
На
наш взгляд, проблема невосприимчивости государства к переменам представляет
главную проблему реформирования межбюджетных отношений. Анализ всех документов,
связанных с предстоящей реформой, показал, что они включают и экономические,
финансовые, налоговые, организационные вопросы. Единственное, что они не
содержат, так это систему мер по переподготовке тысяч и тысяч работников,
которые будут реализовывать реформу в муниципальных образованиях, в органах
управления регионального и федерального уровня.
В
систему мер реформы государственного сектора, по нашему мнению, следует
оперативно включить блок «Обеспечение высококвалифицированными трудовыми
ресурсами этапа радикальной реформы межбюджетных отношений в России». Он должен
отражать абсолютно новую концепцию и философию повышения квалификации
работников государственного аппарата на местном, региональном и федеральном
уровнях.
В
основе этой системы подготовки кадров и повышения их квалификации должен лежать
принцип достоинств, профессиональной пригодности человека к государственной
службе, особенно к работе с государственными финансами. На наш взгляд, уже в
краткосрочном периоде основной целью всеобъемлющей реформы государственного
сектора должна стать новая система профессиональной финансовой подготовки и
повышения квалификации политиков, управленцев, а не только работников
финансовых органов.
Почему
политикам отведено первое место? Это объясняется тем, что бюджет – это, прежде
всего, политический документ (как это следует из функций ежегодного и
среднесрочного бюджетов). Свободные выборы – основа демократического управления
государством. В результате конкуренции к власти приходят те партии, программы
которых в большей степени отражают преференции и интересы избирателей,
голосующих таким образом за программы государственных доходов и расходов.
В
России, в отличие от развитых индустриальных стран, смена политических лидеров,
политического руководства на всех уровнях самым непосредственным образом влияет
на бюджетную политику. В большей степени это заметно и проявляется на
региональном и местном уровнях. Поэтому существует потребность и необходимость
в рамках инициированной реформы бюджетной сферы разработать систему документов,
разграничивающих функции, права и ответственность законодательной и
исполнительной властей по формированию, утверждению и исполнению
соответствующих бюджетов. Цель пакета таких документов – использовать их в
системе подготовки, обучения политиков, предотвратить такие ситуации, когда с
приходом к власти новых политиков исполнительная власть, включая финансовые
службы, начинает свою работу практически с нуля. При всей важности оперативных
задач главное внимание должно уделяться стратегическим целям, находящим свое
отражение в среднесрочных бюджетах, разрабатываемых и реализуемых в течение
трех, пяти и даже десяти лет.
Система
подготовки и повышения квалификации работников государственного сектора по
финансовым вопросам, по нашему мнению, должна содержать следующие блоки.
Анализ потребностей в обучении представителей
законодательной
и исполнительной власти на среднесрочную перспективу
Анализ
потребностей в обучении политиков, руководителей высшего и среднего уровня,
линейных работников финансовых служб на среднесрочную перспективу проводится на
основе данных государственной и муниципальной статистики о количестве человек,
успешно прошедших аттестацию, о вновь принятых на работу и избранных в
законодательные органы, а также о количестве работников предпенсионного
и пенсионного возраста. Круг обязанностей работников должны определять их
руководители, чтобы максимально отразить потребности государства в кадрах
именно той квалификации, которая требуется для решения государственных задач,
отнесенных к предметам ведения каждого конкретного органа власти, каждой
службы, агенства. Потребности в подготовке, обучении
и переподготовке кадров по вопросам финансовых отношений должны ранжироваться в
рамках пятилетних бюджетов. В настоящее время из-за чисто технических причин и
отсутствия финансов такой вариант пока невозможен, поэтому необходимо внедрять
в практику трехлетние бюджеты. При анализе потребностей в обучении необходимо
сочетать направление работников на курсы повышения квалификации в областные
центры, в Москву с их обучением на месте. Однако при проведении обучающих
семинаров на месте следует приглашать ведущих специалистов из Министерства
финансов, федеральной налоговой службы, федерального казначейства, федеральной
службы по финансовому мониторингу, финансовых управлений субъектов Федерации,
консультантов из частных организаций, занимающихся вопросами подготовки и
обучения кадров в сфере государственных финансов. Важным положением этого блока
должно стать неукоснительное соблюдение фундаментального требования об
обязательном прохождении работником любого ранга курсов повышения квалификации.
На наш взгляд, ответственность за соблюдение этого требования обязаны нести
первые лица.
Выбор формата и продолжительности программ обучения
Формат
и продолжительность программ обучения играет важнейшую роль в системе повышения
квалификации. Они должны диктоваться не интересами работников, а интересами
государства, теми задачами, которые должны решать сотрудники того или иного
органа власти по производству и обеспечению общественных благ населению. В
целом практика индустриально развитых стран, да и практика организации и
проведения в России целого ряда проектов по обучению работников финансовых
органов, начиная от Минфина РФ и завершая финансовыми отделами муниципальных
образований, показала, что наиболее приемлемая продолжительность занятий – от
одной до трех недель. При этом подход должен быть дифференцированным. Например,
для рядовых сотрудников семинары должны быть недельными, так как для них
требуется совершенствование технических навыков. А для начальников групп,
отделов семинары должны быть двухнедельными, так как для этой категории важно
сочетать элементы теории и практики (безусловно, практика и для этой категории
государственных служащих должна превалировать). Начальники управлений должны
проходить трехнедельные курсы, на которых от 60 до 70 % времени должны
составлять занятия по вопросам развития теории государственных финансов,
исследования степени воздействия государственных мер по регулированию экономики
на уровень предпринимательства, на рост экономической активности, на темпы
экономического роста. Руководители организаций и служб должны обучаться на
недельных, очень интенсивных семинарах с полным их посвящением только вопросам
теории государственных финансов.
Формат
семинаров активно влияет на развитие интеллектуального потенциала работников.
Поэтому он должен быть гибким, учитывать особенности человека и задачи, которые
ставятся перед ним на период работы в государственном секторе. Здесь следует
сочетать теоретические и практические занятия, посещения муниципалитетов,
финансовых управлений, мэрий и администраций субъектов Федерации, а также
бюджетных организаций. Группы обучающихся на семинарах должны разбиваться на
подгруппы и решать конкретные задачи и проблемы относительно государственных
финансов: прогнозирование и планирование налоговых доходов, составление
программ государственных расходов, составление бюджетов текущих и капитальных
расходов, разработка политики заимствований и управления государственным или
муниципальным долгом; разработка проектов законов о разграничении налоговых и
расходных полномочий, обоснование по введению новых и отмене действующих
налогов, налоговых льгот.
В
этой связи особая роль должна отводиться тем организациям, на базе которых
будут проводиться так называемые выездные занятия, а в наших терминах –
стажировка. Во время посещения таких организаций занятия в них должны
проводиться в полномасштабном формате, с чтением лекций, применением
технических средств обучения, демонстрацией достигнутых результатов, отражением
методов и инструментов, с помощью которых они были достигнуты. В обязательном
порядке должны готовиться раздаточные материалы для каждого участника семинара.
Контроль эффективности программ обучения, повышения
квалификации
Основная
задача обучения и переподготовки политиков, работников финансовых органов не
должна сводиться к техническому охвату. На первом месте должно стоять не
количество прошедших обучение, а реальное повышение профессионального
мастерства работника, развитие его интеллектуального потенциала. Отсюда и
необходимость в постоянном контроле эффективности программ обучения через
оценку самих обучающихся посредством сравнения полученных результатов с
понесенными затратами на обучение и повышение квалификации. Конечно, эта оценка
обучающегося должна дополняться его анкетированием для отслеживания, насколько
учебные программы смогли отразить его интересы, цели и задачи обучения, что
нового он получил. Задача – так поставить процесс обучения государственных
работников, чтобы он отражал реальное положение дел в экономической и
финансовой сферах. В этом отношении одной из составляющих системы контроля
должны стать характеристики на обучающихся со стороны руководителей учебных
заведений, которые осуществляют программы обучения. Характеристики должны
направляться по месту работы обучающегося его руководству для применения при
рассмотрении вопросов продвижения работника по службе, при его плановой
аттестации и в ряде других вопросов на усмотрение самого руководства.
Характеристики должны быть объективными и содержать единые параметры отражения
профессиональных качеств работника. Они не должны допускать двусмысленного
толкования или интерпретации при чтении. Такие характеристики должны храниться
в личном деле работника, с которыми он может знакомиться для устранения
замечаний или реализации предложений, высказанных в его адрес руководством учебных
заведений.
Важным
элементом системы контроля эффективности и результативности программ обучения,
по нашему мнению, должны стать семинары, проводимые работником, прошедшим курсы
повышения квалификации, для своих коллег по отделу, управлению с обязательным
отражением в отчете предприятия о проведении внутренних программ обучения.
Стандарты поведения финансовых работников
Стандарты
надлежащего поведения работников государственного сектора и особенно финансовых
органов являются неотъемлемой частью принципа прозрачности государства. На
языке практики это означает, что между государственным и частным секторами
четко разграничены полномочия и функции, существуют границы, которые не могут
нарушаться в пользу одних лиц за счет других лиц. Поэтому в программы обучающих
семинаров по повышению квалификации должны включаться стандарты поведения
государственных служащих. Эти стандарты должны изучаться на практических
материалах, ситуациях. Особенно это важно для налаживания в стране
полноценного, прозрачного и полностью объективного процесса конкурсного
размещения государственных и муниципальных заказов, в том числе и программ по
производству и определенных видов общественных благ, государственных товаров и
оказанию услуг. Стандарты поведения должны быть разработаны для всех категорий
государственных работников, включая и политиков.
В
России, как и в развитых индустриальных странах, стандарты надлежащего
поведения государственных служащих должны включать требование к ним
информировать органы государственного финансового контроля о нарушении
государственной дисциплины, нарушениях финансовой дисциплины, нецелевом
использовании государственных средств. Должна постоянно проводиться учеба всех
работников по вопросам профилактики конфликтов интересов. Это похоже на обучение
работников коммерческих банков вопросам борьбы с отмыванием грязных денег.
Конфликты интересов в государственном секторе вносят дисгармонию в отношения
между государством и рынком, искажают принцип приоритета рыночных механизмов
регулирования экономических и финансовых отношений. Наличие конфликтов
интересов развивает у общества недоверие к государственным органам управления,
к государственной экономической, финансовой и бюджетной политике. Принципы
свободных и демократических выборов не будут работать на общее благо, так как
большое число граждан страны станет уклоняться от участия в выборах
политических органов. Это означает, что они не желают делегировать избираемым
органам власти свои полномочия по управлению государством, включая и сферу
государственных финансов, предназначеных для
финансирования конкретных общественных благ, товаров и услуг, которые не может
производить частный сектор.
Санкции за недобросовестное отношение к вопросам
обучения
и повышения квалификации
Согласно
одному из положений о необходимости государства, оно существует для устранения
провалов и несовершенства рынка, для решения тех задач, которые рынок не может
решать или не заинтересован в их решении. Государство действует там, где
имеются значительные негативные или положительные экстерналии
(внешние эффекты). Поэтому государственный служащий должен четко понимать
приоритеты государственной экономической и финансовой политики, разбираться,
почему со стороны правительства предлагаются именно такие меры, а не иные,
зачем, почему и для кого в стране проводятся реформы. Особую актуальность это
приобретает сегодня, в период начала реализации этапа радикального
совершенствования межбюджетных отношений, отладки бюджетного устройства,
структуризации бюджетной системы и бюджетного процесса. Глубоко разобраться во
всех этих вопросах государственному служащему поможет только система обучения и
повышения квалификации. Следовательно, она должна быть обязательной для участия
в ней всех работников государства, без каких-либо исключений. Санкции за
нарушение требований в части повышения работником своей профессиональной
квалификации должны соответствовать степени нарушения и применяться
неукоснительно и оперативно. Они могут варьировать от предупреждения со стороны
непосредственного руководителя работника до его увольнения с требованием
полного возмещения затрат государства на его обучение и повышение квалификации.
Такие требования не только разработаны в индустриально развитых странах, но и
успешно там применяются.
Главная цель программы кадрового обеспечения
радикальной
реформы межбюджетных отношений
В
качестве главной цели программы кадрового обеспечения радикальной реформы
межбюджетных отношений в России мы видим подготовку и переподготовку работников
муниципальных, региональных и федеральных органов власти на краткосрочных, но
хорошо подготовленных семинарах. Под этим мы понимаем наличие сети федеральных
центров переподготовки, которые должны нести всю ответственность за подготовку
и реализацию учебных программ переподготовки государственных служащих, особенно
тех, кто отвечает за вопросы финансового обеспечения функций государства на
всех его уровнях. Целесообразно, чтобы уже в 2004 году работники были
закреплены за федеральными центрами по регионам. При участии в работе курсов
они должны иметь на руках весь пакет документов, регулирующих вопросы
реформирования межбюджетных отношений, бюджетного устройства, бюджетной
классификации, бюджетного процесса. В случае смены руководителей, работников
органов власти любого уровня эти документы должны передаваться новым работникам
с обязательной организацией для них внутренних семинаров с целью обучения их
методам и приемам работы в государственном секторе и непосредственно решения их
личных задач по реализации реформы межбюджетных отношений. За организацию таких
внутренних семинаров должны нести персональную ответственность руководители
организаций.
В
предстоящие три года (2005, 2006 и 2007) переподготовку должны пройти все
сотрудники муниципалитетов, администраций субъектов Федерации и федеральных
органов власти.