Сочетание финансовой поддержки
со стимулированием бюджетной
самодостаточности территорий

С. Н. Дубов

Научный сотрудник Вологодского научно-координационного центра ЦЭМИ РАН, г. Вологда

Характерной чертой современного развития региональных хозяйственных систем является наметившаяся тенденция усиления противоречий интересов развития региона и территориальных образований, входящих в его состав. Вместе с тем масштабность и сложность муниципальных образований как социально-экономических систем в составе более сложной системы – региона обуславливают необходимость соблюдения принципа, согласно которому цели и стратегии развития территориальных образований должны вытекать из целей и стратегий развития социально-экономических систем более высокого уровня – региона, страны в целом – и не противоречить им. В условиях возрастающей взаимозависимости всех участников социально-экономического процесса повышается роль регулирования и координации интересов муниципальных образований в целях обеспечения целостности развития региона.

В связи с этим особого внимания требуют вопросы местной социально-экономической политики, проблемы территориального управления, особенно местного самоуправления, корпоративного развития, регулирования занятости, малого предпринимательства, экологии, особенно в целях повышения социальной ориентации экономического развития.

Не вызывает сомнений тот факт, что успешной деятельности муниципальных образований должна предшествовать разработка концептуальных основ местной экономической политики. Все нынешние обстоятельства функционирования муниципалитетов в условиях перехода к рынку обусловливают необходимость создания эффективной системы самоуправления, способной формировать и реализовывать на местах экономическую политику, не противоречащую социально-экономической политике региона.

Реализация целей и задач комплексного регионального развития невозможна без серьезного реформирования системы финансово-бюджетных отношений.

Существующий ныне порядок бюджетных отношений дает региональным органам государственной власти широкие возможности достижения бюджетного баланса и, следовательно, позволяет в принципе проводить политику макроэкономической стабилизации. Вместе с тем для местных органов власти действующая система означает неопределенность в бюджетных вопросах, невозможность планировать услуги населению, а также создает ощущение несправедливости ситуации. Поэтому важнейшей проблемой, требующей сегодня своего решения, является разработка такой системы межбюджетных отношений, которая могла бы, с одной стороны, обеспечивать финансирование гарантированных государством социальных услуг, а с другой, была бы достаточно гибкой, стимулирующей развитие местной экономической базы.

Особенности территориального размещения производительных сил в Вологодской области таковы, что их основная часть сосредоточена в Череповце и Вологде, в то время как половина населения области проживает на территории 26 муниципальных районов, экономика которых развита значительно слабее и не дает финансовых результатов, достаточных с точки зрения пополнения доходов местных бюджетов. В этой связи региональные органы управления вынуждены практически полностью передавать на местный уровень региональную долю регулирующих налогов, формируя областной бюджет во многом благодаря установлению индивидуальных нормативов отчислений по налогам для городов Вологды и Череповца.

Благодаря этому общее соотношение участия областного бюджета в региональных расходах и доходах, на первый взгляд, позволяет говорить о некотором «перекосе» в сторону централизации доходов на областном уровне (табл. 1).

Таблица 1

Распределение доходов и расходов по уровням бюджетной системы
Вологодской области, %

Годы	1999	2000	2001	2002	2003
ДОХОДЫ
Областной бюджет	50,8	51,9	53	54,9	56,9
Местные бюджеты	49,2	48,1	47	45,1	43,1
РАСХОДЫ
Областной бюджет	41,8	46,2	54,8	55,1	54,1
Местные бюджеты	58,2	53,8	45,2	44,9	45,9

Подобное обстоятельство вызвано скорее недостаточным уровнем собираемости налогов на местном уровне, а также отсутствием у муниципалитетов достаточных надежных источников собственных доходов, поскольку, как уже говорилось, на протяжении исследуемого периода практически все регулирующие налоги передавались районным бюджетам в полном объеме.

Кроме того, на фоне увеличения налоговых доходов областного бюджета его доля в расходах региональной бюджетной системы также значительно возросла. Поэтому следует признать, что в современных условиях в вопросах вертикальной сбалансированности межбюджетные отношения в Вологодской области находятся на достаточно высоком уровне.

Но даже в этом случае уровень доходов местных бюджетов остается недостаточным. В подобном положении для решения задач по обеспечению населения государственными финансовыми ресурсами в равной степени возникает необходимость концентрировать в областном бюджете значительные доходы и перераспределять их в пользу наименее развитых муниципалитетов.

Следует заметить, что с точки зрения формализации распределения финансовой помощи муниципалитетам в Вологодской области за последние годы достигнуты положительные сдвиги. Методика определения объемов финансовой помощи за последние 3 года стала более усовершенствованной и носит более объективный характер. Расходные потребности районов определяются на основе расчета индекса бюджетных расходов, учитывающего различия между ними в количестве потребителей конкретных бюджетных услуг по отдельным направлениям. Определение доходных возможностей местных бюджетов происходит на основе оценки их налогового потенциала.

Однако остается весьма острой проблема распределения финансовой помощи муниципалитетам с точки зрения ее равномерности относительно уровня собственных доходов местных бюджетов.

На практике не удается добиться выравнивания муниципальных бюджетов по обеспеченности населения бюджетными доходами даже с учетом выделения финансовой помощи из областного бюджета. Одна из причин этого заключается в том, что при планировании параметров межбюджетных отношений на очередной финансовый год затруднена достоверная оценка объемов налоговых доходов муниципальных бюджетов. Превышение рядом муниципалитетов первоначально запланированных объемов налоговых поступлений зачастую ведет к серьезному искажению результатов распределения финансовой помощи из областного бюджета. В силу этого продолжает сохраняться ситуация, при которой районы, собирающие больший объем собственных доходов, получают большие дотации из фонда финансовой поддержки муниципалитетов (рис. 1 и 2).

Рис. 1. Диаграмма рассеяния районов Вологодской области по величине
собственных доходов местного бюджета и дотаций из областного бюджета
в расчете на одного жителя

Как видно из представленных на рисунке 1 данных, после получения финансовой помощи большинство муниципальных бюджетов серьезно увеличивает среднедушевую бюджетную обеспеченность населения. Но при этом происходят некоторые искажения относительно их первоначального положения: районы, располагающие сравнительно равным уровнем собственных доходов на душу населения, получают сильно различающиеся между собой объемы дотаций, что в итоге ставит их в неравное положение.

Подобная ситуация является следствием ряда причин, связанных с определенными недостатками методики распределения финансовой помощи, применявшейся на протяжении ряда лет.

Основной целью распределения финансовой помощи между муниципалитетами региона является выравнивание обеспеченности их населения бюджетными доходами. Как уже отмечалось выше, в последнее время как в трактовке самого понятия «бюджетная обеспеченность», так и в подходах к достижению целей выравнивания территорий по данному показателю произошли изменения, которые изложены в предыдущих разделах. Подчеркнем, что взаимоотношения регионального и местных бюджетов Вологодской области в настоящее время годы также строятся на принципах определения доходных возможностей муниципалитетов на основе оценки их налогового потенциала и регулирования уровня необходимых расходов при помощи единого индекса бюджетных расходов.

Рис. 2. Распределение районов по обеспеченности населения
бюджетными средствами до и после предоставления финансовой помощи
из областного бюджета

Рассмотрим подробнее, что ныне происходит на заключительном этапе – при определении непосредственно объемов финансовой помощи конкретным муниципалитетам.

На первом этапе исчисляется индекс бюджетных расходов, учитывающий социально-демографический состав населения.

В расчет индекса принимается объем расходов по видам бюджетных услуг: на образование, здравоохранение, социальную политику и прочие бюджетные услуги в базовом году.

Определяется доля потребителей услуг каждой отрасли в общей численности населения i-го муниципального образования по следующей формуле:

,

где

– численность потребителей услуг n-й отрасли в i-м муниципальном образовании;

– численность населения i-го муниципалитета.

Затем по аналогичной формуле определяется доля потребителей услуг определенного вида в общей численности жителей области.

Отраслевой индекс бюджетных расходов определяется путем деления доли потребителей определенного вида услуг в общей численности населения i-го муниципального образования на долю потребителей услуг данного вида в общей численности жителей области:

.

Индекс бюджетных расходов i-го муниципального образования, учитывающий социально-демографический состав населения, определяется суммой индексов бюджетных расходов данного вида услуг, умноженных на удельный вес данного вида услуг в общем объеме расходов бюджетов муниципальных образований:

где

– сумма расходов местных бюджетов на образование;

– сумма расходов местных бюджетов на здравоохранение;

– сумма расходов местных бюджетов на социальную политику;

– сумма прочих расходов местных бюджетов;

– сумма всех расходов местных бюджетов.

Умножением численности жителей каждого муниципального образования на итоговый индекс бюджетных расходов по данному муниципальному образованию определяется приведенная численность населения, которая используется в формуле расчета финансовой поддержки.

Показатель душевой бюджетной обеспеченности определяется путем деления налогового потенциала на постоянную численность населения:

.

Затем находится разница между среднедушевой бюджетной обеспеченностью в среднем по всем муниципальным образованиям области и среднедушевой бюджетной обеспеченностью по каждому муниципальному образованию. Полученная разница умножается на приведенную численность населения каждого муниципального образования, в результате определяется объем недостающих средств, необходимый для повышения бюджетной обеспеченности до среднеобластного уровня:

.

Сумма финансовой помощи из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, предоставляемая муниципальному образованию для выравнивания бюджетных доходов до среднеобластного уровня, определяется путем умножения доли расчетной суммы, необходимой для выравнивания приведенных доходов данного муниципального образования в общем объеме недостающих средств по области, на общую сумму ФФПМО.

По нашему мнению, рассмотренный вариант расчета обладает рядом недостатков.

Выравнивание бюджетной обеспеченности населения муниципалитетов Вологодской области на основе среднеобластных показателей приводит к тому, что большинство районных бюджетов в силу ограниченности финансовых ресурсов областного бюджета, и в частности объемов фонда финансовой поддержки муниципалитетов, даже после распределения дотаций находятся на уровне бюджетной обеспеченности населения, значительно уступающем среднеобластному уровню собственных доходов в расчете на одного жителя.

Причина подобной ситуации  в искажениях, которые вносят в расчеты показатели по городам Вологде и Череповцу. Прежде всего, это касается их показателей по собственным доходам. Как видно из рисунка 3, среднеобластные показатели для большинства районов недостижимы даже при значительном увеличении как их собственных доходов, так и объемов предоставляемой им финансовой помощи из областного бюджета. При этом, как уже было сказано, большинство районов Вологодской области никогда не смогут и не должны сравниваться с такими крупными в масштабах региона городами, какими являются Вологда и Череповец по качеству оказания бюджетных услуг, а следовательно, и по потребностям на их финансирование. В то же время и Вологда и Череповец в рамках регионального бюджета являются своеобразными «территориями-донорами», для которых установлены индивидуальные (ниже, чем у прочих муниципалитетов) нормативы отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты и которые заведомо не претендуют на средства фонда финансовой поддержки муниципалитетов. В связи с вышесказанным представляется целесообразным при распределении финансовой помощи в качестве критериев использовать не среднеобластные величины, а значения, рассчитанные в среднем по районам, исключая Вологду и Череповец.

Распределение районов по уровню бюджетной обеспеченности носит несколько противоречивый характер: финансовая помощь распределена не вполне пропорционально собственным доходам районных бюджетов.

Причиной этого искажения, на наш взгляд, служит некоторая неточность при сопоставлении доходных возможностей и расходных потребностей муниципалитетов. Поскольку дотации районным бюджетам предоставляются для выравнивания их возможностей по финансированию конкретных направлений бюджетных услуг исходя из численности потребителей этих услуг, нам кажется более правильным, если с тех же позиций будут оцениваться и их доходные возможности. Другими словами, предлагается показатели среднедушевых собственных доходов заменить на показатели собственных доходов в расчете на одного условного потребителя.

Результаты расчетов с учетом предложенных изменений дают более объективные результаты.

Рис. 3. Распределение средств ФФПМО на основе значения
налогового потенциала в расчете на одного условного потребителя
на уровне 1,5 от среднего по районам (по данным 2001 года)

Еще одной немаловажной задачей межбюджетных отношений наряду с выравниванием бюджетной обеспеченности населения является стимулирование повышения эффективности использования муниципалитетами собственных доходных источников. Одной из главных мер для достижения этой цели является передача региональной доли регулирующих налогов на местный уровень. В отношении районов Вологодской области на протяжении последних лет осуществляется именно подобный подход. Исключение составляют лишь решения вышестоящих властей (так, например, с 2001 года по решению федеральных органов управления налог на добавленную стоимость полностью поступает в федеральный бюджет).

В сложившихся условиях осуществление дополнительного стимулирующего воздействия возможно за счет перераспределения части средств фонда финансовой поддержки муниципалитетов в зависимости от анализа использования районами собственного налогового потенциала.

При этом предполагается, что бюджетам районов, органы местного самоуправления которых наиболее полно используют экономические условия, сложившиеся на территории для формирования доходной части бюджета, будут передаваться дополнительные финансовые ресурсы, объемы которых определяются пропорционально некоторому показателю, отражающему изменения в усилиях местных властей по мобилизации собственных доходов.

В качестве критерия распределения финансовой помощи (условно назовем эти средства «фондом стимулирования») предлагается рассматривать отношение темпов роста налоговых поступлений к темпам роста налогового потенциала.

Данный показатель можно обозначить как «индекс изменения налоговых усилий»:

,

где

– фактические налоговые поступления I-го муниципального бюджета за отчетный период,

– фактические налоговые поступления I-го муниципального бюджета за период, предшествующий отчетному,

– налоговый потенциал I-го муниципалитета за отчетный период,

– налоговый потенциал I-го муниципалитета за период, предшествующий отчетному.

Сопоставление результатов оценки налогового потенциала районов Вологодской области с величиной фактически собранных налоговых доходов позволяет сделать вывод о том, что изменения налогового потенциала различных муниципалитетов по-разному сказываются на их собственных доходах.

На протяжении двух лет налоговый потенциал большинства районов области возрос. Разумеется, это обстоятельство в значительной мере обусловлено инфляционными процессами. По той же причине отчасти увеличились и абсолютные величины фактических налоговых поступлений. Однако пропорции этих изменений в отдельных районах значительно различаются. У 10 из 26 районов индекс изменения налоговых усилий ниже единицы, у 11 – больше.

Значение индекса изменения налоговых усилий ниже единицы говорит о том, что рост налогового потенциала по сравнению с предыдущим периодом происходил с большими темпами, нежели поступления по налоговым платежам. В таком случае следует говорить о некотором ослаблении налоговых усилий со стороны местных властей, которые не в полной степени используют имеющиеся в их распоряжении возможности по формированию собственных доходов. Подобная ситуация могла возникнуть в результате предоставления местными властями льгот по уплате отдельных налогов, снижения ставок местных налогов, недостаточно жестких действий со стороны администраций таких районов по снижению недоимки и задолженности в местный бюджет. Вполне обоснованным, на наш взгляд, будет выглядеть решение об отказе бюджетам таких районов в дополнительной финансовой поддержке. Если же значение индекса равно и превышает единицу, районная администрация повысила степень мобилизации налоговых контингентов в местный бюджет. Такие районы вправе получить дополнительную финансовую поддержку из областного бюджета. При этом, как уже говорилось, распределение средств между этими районами следует осуществлять таким образом, чтобы объемы финансовой помощи были пропорциональны значениям индексов изменения налоговых усилий:

,

где

– объем финансовой помощи, преданной I-му муниципальному бюджету из «фонда стимулирования»,

– общий объем «фонда стимулирования»,

– индекс изменения налоговых усилий I-го муниципалитета,

n – количество муниципалитетов, получивших право на финансовую помощь из «фонда стимулирования».

Общий объем средств, выделяемых с целью стимулирования повышения эффективности использования налогооблагаемой базы, не должен быть очень велик. В противном случае может сложиться ситуация, при которой в итоге в районах, где органы местного самоуправления не прилагают должных усилий по формированию собственных доходов, население к тому же будет обделено и финансовой помощью областных органов власти. Поэтому большая часть средств фонда финансовой поддержки должна все-таки направляться на выравнивание обеспеченности жителей муниципалитетов бюджетными доходами. В наших расчетах общий объем фонда принят на уровне 2002 года. В данном варианте предлагается его разделение в следующей пропорции: 80% – выравнивающие дотации, 20% – «фонд стимулирования». При этом первая часть фонда распределяется согласно методике, принятой в предыдущем пункте: определяется уровень, до которого объем фонда финансовой поддержки позволяют «подтянуть» наименее обеспеченные районы. Вторую, «стимулирующую», часть фонда предлагается распределять одним из двух способов:

– средства распределяются между всеми районами пропорционально приведенной численности населения с корректировкой на индекс изменения налоговых усилий;

– средства распределяются только между районами, индекс изменения налоговых усилий которых равен или больше 1, пропорционально значению индекса.

Разделение средств фонда по первому варианту практически не вносит изменений в распределение районов по бюджетной обеспеченности населения: доля стимулирующей составляющей во всех местных бюджетах практически одинакова.

Несмотря на то, что второй вариант распределения средств вносит некоторую разобщенность в распределение районов по уровню общих доходов в расчете на одного условного потребителя, на наш взгляд, он в большей степени отвечает задаче стимулирования местных органов управления к повышению эффективности использования собственной доходной базы. В качестве рекомендуемого способа распределения средств фонда финансовой поддержки муниципалитетов нами предлагается вариант, при котором общий объем фонда делится на две части: выравнивающую и стимулирующую. Большая часть средств направляется на выравнивание бюджетной обеспеченности населения районов (в проведенных расчетах ее объемы приняты на уровне 80% от общей суммы ФФПМО), а вторая часть распределяется между районами, не снизившими налоговых усилий на протяжении двух предыдущих лет.

Финансовая помощь, распределенная между муниципалитетами в соответствии с изменениями их налоговых усилий, выступает в качестве поощрения тем из них, органы управления которых лучшим образом распоряжаются собственной налогооблагаемой базой. Возможность получения доходов из дополнительного источника должна стать для них стимулом либо к увеличению собственных усилий по формированию доходной части местного бюджета за счет налоговых ресурсов территории, либо, как минимум, к поддержанию этих усилий на стабильном уровне.

Таким образом, следует отметить, что в современных условиях региональные органы управления могут сформировать достаточно эффективный механизм межбюджетных отношений, который позволяет наряду с решением проблем дифференциации районов по обеспеченности населения бюджетными доходами осуществлять определенное стимулирующее воздействие путем распределения части финансовых ресурсов областного бюджета в соответствии с изменениями эффективности использования муниципалитетами их собственных доходных источников.